Sentencia 2003-00622 de mayo 13 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 250002324000200300622 01

Consejera Ponente:

Dr. María Claudia Rojas Lasso

Demandante: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A.

Demandada: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Bogotá, D.C., trece de mayo de dos mil diez.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones(1).

2.1. Los actos acusados.

La Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP, pretende que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, mediante los cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la sancionó con una multa por haber permitido que se configurara el silencio administrativo positivo respecto de las peticiones de 58 usuarios:

a) Resolución 004183 del 29 de mayo de 2001, “Por medio de la cual se impone una sanción a una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios y se ordena el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo”, expedida por el intendente de control social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (carpeta 1 antec. fls. 34 y s.s.).

b) Resolución 015113 del 14 de diciembre de 2001, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, expedida por el intendente de control social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios” (carpeta 1 antec. fl. 15 y s.s.).

c) Resolución 000234 del 31 de enero de 2003, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedida por la Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios - delegada para telecomunicaciones (E)” (carpeta 1 antec. fls. 2 y s.s.).

2.2. Cuestión procesal previa.

2.2.1. En el recurso de apelación se cuestionó el criterio expuesto por el a quo según el cual no procedía el estudio de los cargos referidos a la falta de competencia y caducidad de la facultad sancionatoria de la superintendencia demandada porque no habían sido expuestos por la demandante durante el procedimiento administrativo y frente a ellos no se había agotado la vía gubernativa.

Considera el demandante que lo que el Consejo de Estado ha señalado es que no se puede plantear por vía judicial conflictos que no se hayan planteado previamente ante la administración, esto es, que se haya reclamado la ilegalidad del acto por vía administrativa, pero nada impide que los argumentos que le sirven de sustento a la demanda judicial sean nuevos, como es el caso de los cargos referidos a la falta de competencia y la caducidad de la facultad sancionatoria, los cuales deben decidirse en la sentencia.

— Se advierte que el apelante no expone todos los argumentos utilizados por el tribunal para no estudiar las acusaciones referidas.

En efecto, el a quo manifestó en forma clara y expresa que no estudiaría los cargos de falta de competencia y caducidad de la potestad sancionatoria de la administración, no solo por las razones señaladas previamente, sino porque ellos no se formularon en la demanda y se propusieron por primera vez en los alegatos de conclusión (ver fls. 369 y 370, 383 y 384 del cdno. ppal.).

La afirmación del a quo es cierta y para constatarlo basta con examinar la demanda obrante a folios 1 a 21 ibídem y los alegatos del actor que obran a folios 300 y siguientes.

Esta circunstancia impide, por sí sola, el estudio y decisión de los cargos descritos pues el carácter rogado de la jurisdicción impone decidir de acuerdo con el marco de la litis, fijado en primer lugar, por las acusaciones formuladas en la demanda.

De estudiarse cargos formulados por primera vez en los alegatos de conclusión, como pretende la apelante, se violaría el derecho de defensa de la parte demandada, quien no pudo contestar esos cargos ni pedir pruebas para desvirtuarlos en la oportunidad procesal que la ley concede para ello, que es la de la contestación de la demanda. Se violaría igualmente el principio de congruencia de la sentencia porque se decidiría la demanda con fundamento en hechos y razones que le son extrañas.

Por lo expuesto, no se accederá la pretensión del apelante de que se estudien los cargos referidos a la falta de competencia y caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.

2.3. Estudio de fondo del recurso.

2.2.1. El apelante cuestionó la consideración del tribunal según la cual era procedente la acumulación de 60 expedientes administrativos porque todos contenían investigaciones contra la ETB, por quejas de usuarios que alegaban la violación del derecho de petición. Aseguró que esa motivación no es seria, adecuada, suficiente e íntimamente relacionada con la decisión y que lo que debió considerarse fue la problemática concreta que implicaba cada una de las peticiones.

Para establecer el fundamento del cuestionamiento referido, conviene consultar el contenido del artículo 29 del Código Contencioso Administrativo, que regula la materia en los siguientes términos:

“ART. 29.—Formación y examen de expedientes. Cuando hubiere documentos relacionados con una misma actuación o con actuaciones que tengan el mismo efecto, se hará con todos un solo expediente al cual se acumularán, de oficio o a petición de interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación íntima con él para evitar decisiones contradictorias (...)”.

La norma transcrita establece que se podrán acumular de oficio en un solo expediente las actuaciones que tengan el mismo efecto y tengan relación íntima cuando con la acumulación se puedan evitar decisiones contradictorias.

En el presente caso lo que la superintendencia acumuló en un solo expediente fueron las denuncias que sesenta usuarios presentaron contra la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP, por la omisión en la respuesta a las peticiones que le formularon, relacionadas con la prestación del servicio, el cual permitió que se configurara el silencio administrativo positivo.

Esa acumulación se efectuó en el auto de cargos Nº 51 de 26 de noviembre de 1999, cuya copia auténtica obra a folios 150 a 163 del expediente.

A primera vista se advierte la legalidad de la acumulación puesto que recayó sobre denuncias de usuarios de una misma empresa de servicios públicos domiciliarios, relacionadas con la falta de respuesta a las peticiones, quejas y recursos formuladas ante ella y que, en consecuencia, tenían una íntima relación puesto que el efecto de su investigación no podía ser otro que la imposición de las sanciones previstas en la Ley 142 ante la ocurrencia de esa infracción.

La conveniencia de la acumulación de las denuncias descritas para efectos de impedir decisiones contradictorias no pueden ser más evidentes puesto que los hechos en que se fundan deben ser enjuiciados a la luz de las mismas normas jurídicas, esto es, las que le otorgan a la superintendencia demandada competencia para investigar y sancionar a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, las que establecen los deberes de dichas empresas y los derechos de los usuarios; las que tipifican la infracción y señalan las sanciones consecuentes, entre otras. Es evidente que de separarse las investigaciones se correría el riesgo de que los funcionarios instructores y quienes deciden las investigaciones utilizaran interpretaciones distintas de las normas señaladas.

Por otra parte, el intento de la empresa de justificar las conductas investigadas en su conjunto alegando las dificultades que entrañaba decidir oportunamente una cantidad tan grande de peticiones y reclamos y a la necesidad de practicar pruebas para decidirlas en todos los casos, constituye una elocuente demostración de la íntima conexión de dichas conductas.

— El apelante adujo que no procedía la acumulación mencionada porque las denuncias en su contra no guardaban relación dado que se originaban en peticiones diferentes y las consideraciones para decidirlas debían estar referidas a las pretensiones específicas de cada una de ellas.

Ese argumento no es de recibo porque confunde el objeto de las peticiones, quejas y recursos formuladas por el usuario frente a la empresa, que en efecto podía ser diverso, con el objeto de las denuncias contra la empresa que era uno sólo, el incumplimiento de la obligación de darle respuesta a esas peticiones, establecido en la Ley 142 de 1994.

Las razones expuestas permiten encuadrar la acumulación decretada por la superintendencia dentro de los presupuestos fácticos del artículo 29 del Código Contencioso Administrativo.

— Por otra parte, la pretensión de la apelante de someter sesenta denuncias por violación del derecho de petición a 60 investigaciones separadas con fundamentos fácticos y jurídicos semejantes, contrarían los principios de economía, celeridad, eficacia, previstos en el artículo 3º ibídem que imponen la utilización de procedimientos breves y ágiles para lograr decisiones oportunas, a fin de lograr los fines para los que fueron instituidos dichos procedimientos, sin perjuicio de las garantías de los administrados.

Además, el argumento según el cual la acumulación comentada viola el principio de legalidad y la dosimetría de la pena porque obliga a la administración a imponer una sola sanción por las sesenta conductas investigadas en vez de sancionar a cada una por separado, constituye un argumento que perjudica ostensiblemente al apelante puesto que la consecuencia obligada de su aplicación sería la de multiplicar las sanciones que se le debían imponer.

2.2.2. El apelante censuró al a quo por justificar que la superintendencia concediera cualquier término para que la ETB, rindiera descargos, violando el derecho constitucional de defensa que impone concederle al investigado el tiempo que sea necesario para que rinda adecuadamente sus explicaciones. Agregó que la falta de tiempo para defenderse implica también una violación al principio de presunción de inocencia porque este sólo puede desvirtuarse en un proceso donde se concedan garantías para la defensa.

Este reproche no es de recibo, en primer lugar, porque no es verdad que el a quo haya justificado que a la empresa demandante se le concediera cualquier término para defenderse. Para constatar este aserto basta con una simple lectura de la sentencia apelada.

En segundo lugar, la apelante se limita a quejarse de la falta de tiempo para responder los cargos que la superintendencia demandada le formuló por la violación del derecho de petición de los usuarios sin señalar norma alguna que le permita obtener un término más amplio que el que se le concedió.

Tampoco aporta pruebas o argumentos que demuestren que requería un plazo distinto y objetivamente no se advierte su necesidad dado que para defenderse de los cargos que se le imputaron, debía demostrar que sí dio respuesta a las peticiones de los usuarios o que no cumplió el término por causa de estos o por la práctica de pruebas orientadas a decidir sus reclamaciones y no hizo lo uno ni lo otro en el procedimiento administrativo ni dentro de este proceso judicial.

2.2.3. El impugnante sostuvo que la sentencia cuestionada considera suficiente el análisis subjetivo de la entidad sancionadora para calcular la sanción, desconociendo que el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994 ordena graduarla atendiendo los siguientes factores objetivos: 1. Naturaleza y gravedad de la falta. 2. Impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio y 3. El factor de reincidencia.

En su opinión los actos acusados no valoraron adecuadamente el impacto de la infracción porque ello exige un cálculo del perjuicio monetario ocasionado a cada usuario siguiendo la directriz del artículo 147 de la Ley 142 de 1994 y agregó que sólo una valoración concreta de los perjuicios permite apreciar la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción.

— Para estudiar el reproche anterior conviene transcribir el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 que establece algunos criterios para la dosificación de la multa, así:

“ART. 81.—Sanciones. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:

81.1. Amonestación.

81.2. Multas hasta por el equivalente a 2.000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia.

Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución.

(...)”.

La norma transcrita pone de presente que los factores que se deben tener en cuenta para graduar las sanciones son, en general, la naturaleza y gravedad de la falta y respecto de las multas en particular los siguientes:

1) el impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público; 2) al factor de reincidencia; 3) la prolongación de la infracción durante varios años.

A juicio de la Sala los actos acusados cumplieron los parámetros expuestos para dosificar la sanción, aunque no los señaló por su nombre. Para demostrarlos basta con examinar las resoluciones demandadas (fls. 87 y siguientes del cdno. ppal.) donde se describió de manera amplia y detallada la naturaleza de las infracciones en que incurrió la empresa demandante, la afectación del derecho de petición de los denunciantes amparado por el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y la existencia del factor de reincidencia de la empresa que esta no negó durante el procedimiento administrativo ni en el curso de este proceso judicial.

No sobra agregar que carece de todo fundamento normativo la teoría del apelante según la cual la superintendencia solo puede multar en términos proporcionados y razonables a una empresa prestadora de servicios públicos por la falta de respuesta a las peticiones de los usuarios cuando previamente ha probado el monto del daño económico que le causa a cada uno de ellos.

2.2.4. En el recurso en estudio se afirmó que la sentencia apelada dejó de pronunciarse sobre la pretensión de disminución de la sanción impuesta por los actos acusados.

Con relación a estos últimos reproches cabe señalar que la sentencia apelada sí estudió y decidió desfavorablemente la pretensión de disminución de la sanción en el numeral 6º de la parte considerativa (ver fl. 395) con argumentos que el apelante ni siquiera cuestiona en el recurso.

No obstante, en su alegato de segunda instancia pretende obtener una disminución de la sanción invocando la violación de la Circular 007 de 2005 de la superintendencia demandada que la obligaría a observar algunos criterios para dosificar las multas que deba imponer en caso de violación del derecho de petición de los usuarios por parte de las empresas prestadoras de servicios públicos.

Este argumento constituye sin duda una acusación contra la legalidad de los actos acusados que no se formuló en la demanda y no hace parte del marco de la litis, por lo que no se estudiará.

— También adujo el apelante en los alegatos mencionados que la multa que se le impuso en las resoluciones demandadas no guarda proporción con las multas que se le impusieron en otros procedimientos sancionatorios, argumento que debe desestimarse porque implicaría estudiar los fundamentos fácticos y jurídicos de actos administrativos cuya legalidad no es materia de enjuiciamiento en este proceso.

— Finalmente, afirmó que al responder los cargos solicitó como pruebas las peticiones formuladas por los usuarios y no respondidas por la empresa, que la superintendencia no decretó porque las consideró superfluas dado que en el expediente obraban dichas peticiones con notas de recibo por parte de la empresa. Consideró que esa decisión violó los derechos al debido proceso y defensa y que por ello deben anularse los actos acusados.

Esta acusación, fundada en la ilegalidad de un auto que negó la práctica de una prueba, como otras de las estudiadas previamente, no se formuló en la demanda y no debe ser estudiada porque no hace parte del marco de la litis.

En la demanda se dijo algo diferente: “Mi patrocinada en aras de ejercer su legítimo derecho de defensa siempre ha solicitado a la superintendencia se nos permita conocer los derechos de petición de algunos usuarios porque no reposan en nuestras bases de datos generando las inconsistencias antes mencionadas y la SSPD se ha negado a hacerlo afirmando que en los escritos que los usuarios han aportado en sus denuncias estos aparecen con sello oficial de radicado de la ETB. Y mientras esos sellos no sean tachados de falsos tienen todo su valor probatorio” (fl. 11 del cdno. ppal.).

Esa acusación tampoco se demostró en el proceso porque no se allegó prueba de que la superintendencia demandada se hubiera negado a entregarle al demandante las peticiones allegadas al expediente administrativo con las denuncias de los usuarios.

En vista de que no se desvirtuaron los fundamentos fácticos y jurídicos de la sentencia apelada, será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. Una vez en firme esta decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Los problemas jurídicos que se estudian en esta sentencia fueron planteados en términos semejantes en las demandas decididas en las sentencias de 20 de marzo de 2002, expediente 6888; de 12 de noviembre de 2009; expediente 2003 00883 01; 19 de noviembre de 2009, expediente 2003 00865 01, entre otras proferidas por esta Sección y se deciden con los criterios expuestos en ellas.