Sentencia 2003-00719 de mayo 19 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 17001233100020030071901

Actor: Sociedad Coordinadora de Buses Urbanos de Manizales S.A. Socobuses

Demandado: Autoridades municipales

Referencia: Permiso para ruta de transporte público de Pasajeros municipal

Consejera Ponente:

Dra. Maria Claudia Rojas Lasso

Bogotá D.C., diecinueve de mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

6.1. Los actos administrativos demandados.

Se transcriben los apartes que interesan al proceso de las resoluciones y del oficio STP 571 del 20 de junio de 2003, objeto de demanda:

“Alcaldía de Manizales

Secretaría de tránsito y transporte

“RESOLUCIÓN 029

“Por medio de la cual se otorga un permiso para servir una ruta de transporte público colectivo municipal de pasajeros”.

El secretario de tránsito y transporte del municipio de Manizales, en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el artículo 25 numeral 18 de la Ley 80 de 1993 y por el artículo 12 del Decreto Reglamentario 855 de 1994 y,

CONSIDERANDO

Que mediante Resolución 018 del 7 de noviembre de 2002, se dio apertura a la licencia pública número 001-2002, con el objeto de adjudicar tres rutas en la comuna cinco de la ciudad de Manizales, así:

(…)

c) Bosques del Norte-Peralonso-Centro, circular directa

Que la ruta C debe ser adjudicada definitivamente para atender la demanda insatisfecha generada por el desarrollo urbanístico de los barrios Bengala, Bosque del Norte y San Sebastián de la comuna cinco (5) de la ciudad de Manizales.

Que dicha demanda insatisfecha viene siendo atendida mediante permisos provisionales, por parte de las empresas Transportes Gran Caldas, Unitrans Ltda. y Socobuses S.A. según resoluciones 01 de 1999 y 1805 de 2001, respectivamente, modificadas por la Resolución 2177 del 18 de septiembre de 2001.

Que dentro del plazo previsto de presentación de propuestas en la licitación iniciada, quienes retiraron pliegos de condiciones solicitaron la ampliación del término de la licitación, a lo que se accedió, quedando como nueva fecha para el cierre la del 3 de diciembre de 2002 a las 4:00 p.m.

Que llegada la fecha y hora indicados para la apertura de la urna, ninguna de las empresas que adquirió los términos de referencia de la licitación 001-2002, presentó propuesta alguna, no habiendo voluntad de participación de acuerdo con acta levantada en la fecha.

Que, como consecuencia de lo anterior y mediante Resolución 024 del 13 de diciembre de 2002 se declaró desierta la licitación iniciada.

Que conforme a la Ley 80 de 1993, artículo 25 numeral 18 y a su decreto reglamentario 855 de 1994 artículo 12, es pertinente proceder a la contratación directa para la prestación del servicio en relación con la ruta C, como es el caso que ahora nos ocupa.

Que la administración para la adjudicación directa, sólo recibió propuestas de Autolegal S.A. para la adjudicación de las rutas A y B, y de la empresa Expreso Sideral S.A., que presentó oferta informal, el 18 de diciembre de 2002 para que le fuera adjudicada la ruta C, definida en los términos de referencia de la siguiente manera:

c) Bosques del Norte-Peralonso-Centro, circular directa

(…)

Que, así mismo, se han recibido por esta secretaría varios oficios enviados por las comunidades, especialmente de la comuna cinco, donde manifiestan en algunos apartes:

(…)

Que la oferta presentada se acomoda a los requerimientos exigidos en el pliego de condiciones para la ruta prementada, es decir CUMPLE con los requerimientos jurídicos (existencia, capacidad y representación legal) y técnicos, en todo caso no modifica sustancialmente los términos de referencia de la licitación pública 001-2002, puesto que va a servir la ruta C con vehículos clase bus, último modelo, con capacidad de entre 80 y 86 pasajeros (32 sentados), cumpliendo con la totalidad de las especificaciones técnicas, tal como lo establece el artículo 12 inciso tercero del Decreto 855 de 1994 que dice:

“En todo caso cuando se contrate directamente por declaratoria de desierta de la licitación o concurso, la entidad estatal no podrá variar el objeto del contrato proyectado, ni modificar sustancialmente los términos de referencia”.

Que la empresa ofertante manifiesta y demuestra no requerir aumento de capacidad transportadora, toda vez que dentro de su plan de rodamiento puede disponer de los vehículos necesarios para servir la ruta C y este como un presupuesto fundamental que garantiza que la ciudad no aumente la sobre oferta que actualmente presenta.

Que la empresa Expreso Sideral S.A., entrará a prestar el servicio conforme a las exigencias del pliego de condiciones y su adendo dentro de los 100 días calendario contados a partir de la fecha de la ejecutoria del presente acto administrativo.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el secretario de tránsito y transporte del municipio de Manizales,

RESUELVE:

“ART. 1º—OTORGAR permiso para servir la ruta Bosques del Norte-Peralonso-Centro, a la empresa transportadora Expreso Sideral S.A., conforme al recorrido descrito en la parte motiva de esta resolución, por el término inicial de cinco años, con posibilidad de prorrogarse por igual lapso por una sola vez, siempre y cuando subsistan las condiciones de calidad y excelencia contenidas en los términos de referencia de la licitación 001-2002, el adendo modificatorio y la oferta presentada, con las cuales se adjudica.

“ART. 2º—La iniciación del servicio por parte de la empresa Expreso Sideral S.A., será dentro de los 100 días consecutivos, contados a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo y previa certificación del cumplimiento de la totalidad de las condiciones ofrecidas por esta empresa y exigidas en los términos de referencia.

“ART. 3º—DEJAR SIN EFECTOS a partir de la iniciación de la prestación del servicio por parte de la empresa Expreso Sideral S.A., las resoluciones 01 de 1999, que concedió permiso provisional y transitorio a Transportes Gran Caldas S.A., 1805 de 2001, que otorgó permiso provisional a las empresas Unitrans Ltda. y Sobuses S.A., y la Resolución 2177 de 2001, modificatoria de los actos prementados.

“ART. 4º—NO AUMENTAR la capacidad transportadora que actualmente tiene la empresa Expreso Sideral S.A.

“ART. 5º—Contra la presente resolución proceden los recursos de reposición ante el secretario de tránsito y transporte y el de apelación ante el señor alcalde municipal, los cuales deberán interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de este acto administrativo.

“ART. 6º—NOTIFICAR el contenido de la presente resolución a las empresas: Transportes Gran Caldas, Socobuses S.A., Unitrans Ltda. y Expreso Sideral S.A.

Publíquese, notifíquese y cúmplase.

Dado en Manizales hoy 31 de diciembre de 2002.

Alba Nelly Gonzales Grisales

Profesional universitario

Secretaría de tránsito y transporte

Julian David Peláez Castro

Secretario de despacho Secretaría de tránsito y transporte”

“Alcaldía de Manizales

Secretaría de tránsito y transporte

“RESOLUCIÓN 09

“Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”

El secretario de tránsito y transporte del municipio de Manizales en uso de sus facultades legales en especial las conferidas en el artículo 1º del Decreto Municipal 006 de 1988, artículo 12 de la Ley 80 de 1993 y,

CONSIDERANDO

Que como resultado de un proceso licitatorio iniciado el 7 de noviembre de 2002, la Secretaría de tránsito y transporte, mediante Resolución 029 del treinta y uno (31) de diciembre de 2002, otorgó permiso para servir una ruta de transporte público colectivo municipal de pasajeros en la comuna cinco (5) de la ciudad de Manizales, a la empresa Expreso Sideral S.A.

(…)

Ciertamente la adjudicación realizada de la ruta C, se efectuó mediante permiso, siguiéndose, como ya se explicó, lo determinado en el Decreto 170 de 2001, como no se trató de un contrato de concesión no se firmó ningún acuerdo y la vigencia del permiso y su eficacia se condicionó al cumplimiento de los requisitos exigidos en los términos de referencia previstos para la licitación pública 001-2002.

Se utilizó el mecanismo de la adjudicación directa del permiso toda vez que la licitación, como es sabido, fracasó al no observarse ninguna oferta, la situación que se presentó obligó a tomar mano del procedimiento establecido en el artículo 12 del decreto reglamentario 855 de 1994, precisamente para proveer de la más absoluta legalidad el procedimiento que se siguió.

(…)

Conforme a lo anterior la administración dentro del pliego de condiciones, página 10, punto 1.11 normatividad aplicable, previó ‘El proceso de selección se regirá según los procedimientos dispuestos en el Decreto 170 del 5 de febrero de 2001, de conformidad con los principios de la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes”.

Todo lo anterior entendido desde la órbita del estatuto contractual artículo 32, contrato es cualquier acto jurídico generador de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere la Ley 80 de 1993, artículo 2º, literal a).

Por lo tanto la administración, con base en lo argumentado no ha violado el debido proceso.

En mérito de lo anteriormente expuesto, el secretario de tránsito y transporte del municipio de Manizales,

RESUELVE:

“ART. 1º—NO REPONER y en consecuencia CONFIRMAR lo decidido mediante la Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002, por medio de la cual se otorgó un permiso para servir una ruta de transporte público colectivo municipal de pasajeros.

(…)

Notifíquese y cúmplase.

Dada en Manizales hoy 17 de Febrero de 2003

Juan David Peláez Castro

Secretario de tránsito y transporte

Vo. Bo. Alba Nelly González Grisales profesional universitaria

Secretaría de tránsito y transporte”

“RESOLUCIÓN 0752

“Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”

El alcalde (e) de la ciudad de Manizales, en ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las que le confiere los “artículos. 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y

CONSIDERANDO:

1. (…) De todo lo expuesto, y a manera de colofón de lo que se viene diciendo en este punto, podemos señalar que la ley previó el contrato de concesión para entregar la explotación de una ruta de transporte de pasajeros y que dicha contratación debe regirse por los postulados legales de la Ley 80 de 1993 y sus normas reglamentarias, tal como ocurrió.

3.Queremos ser reiterativos en esta instancia, en el sentido que luego de revisar una a una las etapas adelantadas por la Secretaría de tránsito para la adjudicación cuestionada, no se ha lesionado ningún derecho fundamental al recurrente y menos el del debido proceso por cuanto en nuestro sentir los actos se ajustaron en su integridad al ordenamiento legal vigente, máxima que él pudo participar en el proceso licitatorio para lo cual se le brindaron todas las garantías como a las demás empresas del ramo en la ciudad, tal como consta en el expediente sin que se hubiese mostrado mayormente interesado para participar, lo que se denota en la ausencia de una propuesta.

(…)

Que como consecuencia de lo que se ha dicho, se impone la confirmación de la resolución recurrida.

RESUELVE:

“ART. 1º—No reponer, y por el contrario confirmar, la resolución Nº 029 del 31 de diciembre de 2002, expedida por la Secretaría de tránsito Municipal y mediante la cual se otorgó permiso para servir la ruta Bosques del Norte-Peralonso-Centro a la empresa transportadora Expreso Sideral S.A.

“ART. 2º—Contra la presente resolución no procede recurso alguno, en consecuencia se declara agotada la vía gubernativa.

Notifíquese y cúmplase,

Dada en Manizales, a los 28 días del mes de Marzo de 2003

Marcelo Mejía Giraldo

Alcalde (E)

Vo. Bo. Secretaría jurídica”

El oficio objeto de demanda es del siguiente tenor literal:

“Alcaldía de Manizales

Secretaría de tránsito y transporte

Manizales, 20 de junio de 2003

STP 571

Señores

Héctor Augusto Aguirre Gómez

Gerente Socobuses S.A.

Jorge Amido Castaño López

Gerente Unitrans Ltda.

Francisco Luis Zuluaga Duque

Gerente Transportes Gran Caldas S.A.

Manizales

Asunto: permiso provisional

De conformidad con lo establecido en los oficios UTTT-612, 613 y 614 del 19 de junio de 2003 y en razón a que la empresa Expreso Sideral S.A., iniciará la prestación del servicio en la ruta C a partir del 1º de julio del presente año, con toda atención le solicito prestar el servicio autorizado provisionalmente mediante resoluciones 01 de 1999 y 1805 de 2001, modificadas por la Resolución 2177 del 18 de septiembre de 2001, hasta el 30 de junio.

Cordialmente,

Juan David Peláez Castro

Secretario de despacho

Secretario de despacho Secretaría de tránsito y transporte”.

6.2. En cuanto a las excepciones propuestas por el municipio de Manizales que fueron reiteradas como argumento de apelación:

El apoderado de la entidad territorial demandada reiteró, como argumento de inconformidad frente a la decisión del a quo, la procedencia de las excepciones de indebida escogencia de la acción para demandar y la de caducidad de la acción, al considerar que la empresa Socobuses S.A. se equivocó al interponer la acción del artículo 85 Código Contencioso Administrativo, por cuanto la acción que debió instaurar era la de nulidad derivada del contrato prevista en el artículo 87 ídem, en la medida en que al no haber participado la actora en el proceso licitatorio que condujo al otorgamiento directo de la ruta que venía sirviendo, demostró falta de interés que se reflejó en su no participación, hecho que la inhibía para impetrar la presente acción. Es así como en este sentido adujo textualmente lo siguiente:

“Finalmente, si nos atenemos a lo dispuesto en el artículo 87 Código Contencioso Administrativo, única y exclusivamente en el caso sub examine, procedía la nulidad absoluta del contrato y no la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…). Conforme a la preceptiva en cita, y al constituirse la empresa Socobuses en un tercero que no participó en la licitación pública que se declaró desierta, y al haberse celebrado la respectiva contratación, única y exclusivamente podría demandar los actos que ahora son objeto de controversia mediante la ACCIÓN DE NULIDAD y no la nulidad y restablecimiento del derecho. (…) Por ende, en igual manera, no procedía la orden dada a la administración municipal en primera instancia de iniciar una nueva licitación para la adjudicación de la ruta de servicio público” (negrilla del despacho).

Como consecuencia de la excepción planteada, para el apoderado del municipio de Manizales en el presente caso, operó la figura de la caducidad de la acción al afirmar: “Toda vez que por tratarse de un proceso licitatorio, y al haberse declarado desierta la respectiva licitación, se debía instaurar la acción dentro del término de los 30 días hábiles, tal como se dispone en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de un acto precontractual”.

Por su parte, el a quo en el fallo materia de apelación, declaró no probadas las anteriores excepciones, al considerar que a la empresa demandante sí le asistía interés para atacar la legalidad del acto de adjudicación de la ruta que venía sirviendo y reclamar el respectivo restablecimiento del derecho, aunado al hecho de que no acogió el argumento de la administración municipal según el cual, por el hecho de que Socobuses no hubiera participado en la licitación estaba impedida para demandar, por cuanto lo que se tiene probado es que la adjudicación se hizo mediante contratación directa a la cual no fue invitada la empresa actora como proponente, por lo que se estaría ante un requisito de procedibilidad imposible de exigir. Respecto de la excepción de caducidad de la acción, consideró el a quo que no se podía someter la presente acción al término de 30 días señalado en el artículo 87 Código Contencioso Administrativo, como quiera que en el sub judice no hay contrato.

Pues bien, la Sala confirmará la decisión de declarar no probadas las anteriores excepciones analizadas, pero no por las razones esgrimidas por el tribunal de primera instancia, sino por las siguientes que a continuación se enuncian:

El aparte resolutivo de la Resolución 029 de diciembre 31 de 2002 (objeto de demanda), contiene dos importantes determinaciones: i) la del artículo primero mediante la cual le otorgó permiso para servir la ruta Bosques del Norte-Peralonso-Centro a la empresa transportadora Expreso Sideral S.A. y, ii) la contenida en el artículo tercero, mediante la cual dispuso: “DEJAR SIN EFECTOS a partir de la iniciación de la prestación del servicio por parte de la empresa Expreso Sideral S.A., las resoluciones 01 de 1999, que concedió permiso provisional y transitorio a Transportes Gran Caldas S.A., 1805 de 2001, que otorgó permiso provisional a las empresas Unitrans Ltda. y Socobuses S.A., y la Resolución 2177 de 2001, modificatoria de los actos prementados” (negrillas nuestras).

A su turno, a folios 180 a 186 del cuaderno de primera instancia figura la Resolución 1805 de agosto 6 de 2001 “Por la cual se otorga un permiso especial y transitorio y se modifica uno existente”, expedida por la Secretaría de tránsito y transporte de Manizales, mediante la cual concedió a las empresas Socobuses S.A. y Unitrans Ltda., permiso especial y transitorio para servir la ruta Bosques del Norte-Centro. Por su parte, a folios 188 al 190 del c.1 obra la Resolución 2177 de septiembre 18 de 2001 expedida igualmente por el secretario de tránsito y transporte de Manizales, “Por medio de la cual se modifica la Resolución 1805 del tres (3) de agosto de dos mil uno (2001)”.

De acuerdo con la anterior realidad procesal, no cabe duda alguna para la Sala que la Resolución 029 de diciembre 31 de 2002 objeto de examen, es un acto administrativo de carácter particular y concreto que bien podía ser objeto de demanda a través de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto al haberle otorgado la administración municipal demandada a Expreso Sideral S.A., el permiso para que siguiera sirviendo la misma ruta que venía prestando hasta ese momento la demandante, adoptó una decisión que implicó la modificación de una situación jurídica debido a la revocatoria del permiso transitorio que le había sido otorgado, cuyos efectos bien podían ser objeto de reclamo a través de la acción del artículo 85 Código Contencioso Administrativo.

Acerca de la procedencia de esta acción y de sus diferencias frente a la acción de nulidad derivada de la actuación contractual —que a juicio del municipio de Manizales debió haber sido la instaurada en el presente caso—, más que ilustrativo resulta el siguiente aparte de la Sentencia del 10 de junio de 2008 proferida por la Sala Plena de esta Corporación, M.P. Juan Angel Palacio Hincapié radicado numero: 11001-03-15-000-2007-01080-00(C), en la que se dijo lo siguiente:

“Bajo tales premisas, corresponde a la Sala determinar si el acto acusado, Resolución 002778 de 10 de octubre de 2005, es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual que adelanta el Estado o, si es un acto administrativo de los llamados “precontractuales”, como lo sostienen los juzgados en conflicto.

Esta Sala considera, con fundamento en la parte resolutiva del acto acusado, consistente en revocar la adjudicación de una ruta de transporte a determinadas empresas dedicadas a dicha actividad, que éste es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual del Estado, pues se trata de un acto administrativo que sigue la suerte de la gran generalidad de las decisiones que toma la administración unilateralmente, en cumplimiento de funciones administrativas, encaminada a producir efectos jurídicos y siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 336 de 1996, estatuto general de transporte; se trata, en sentido estricto, de actos cuya naturaleza es autorizar o habilitar a determinadas personas para prestar una actividad o servicio. 

De tal forma, que no se trata de un acto previo o separable de un contrato estatal, como lo infieren los jueces en conflicto.

Se observa que el hecho, que previamente a la adjudicación de rutas y horarios de transporte se establezca la apertura de una licitación pública(10), corresponde a un procedimiento especial(11) reglamentado por el Ministerio de Transporte —Comisión de Regulación de Transporte— para proferir este tipo de decisiones administrativas, las cuales van dirigidas, como se ha señalado, a otorgar una licencia a quien esté en mejores condiciones de prestar el servicio de transporte, lo cual no supone contraprestación alguna para el Estado, pues simplemente busca garantizar el oportuno y adecuado transporte de las personas que deseen utilizar el servicio.

En efecto, vale anotar, que la contratación se da entre la entidad pública y un contratista con la finalidad que éste ejecute para aquella una prestación. En cambio, en la licencia el Estado loque hace es autorizar, y a la vez, controlar que una actividad enbeneficio de la comunidad, prestada porparticulares, secumpla dentro de las reglas que demanda determinadaactividad o servicio. 

En ese orden, para la Sala el acto acusado es controlable através del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimientodel derecho ordinaria, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, yno de aquella cuya caducidad es especial, referida a los actosprecontractuales, consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo” (subrayas y negritas fuera de texto)

De otra parte, no puede ser compartida la excepción propuesta de indebida escogencia de la acción, pues de aceptarse pero sólo en gracia de discusión, que se trataba de la acción de nulidad especial derivada de un contrato como lo esgrimió el apoderado del municipio de Manizales, tal y como dijo el a quo, no se está en presencia de un contrato y además, porque en el presente caso no se está demandando el acto que ordenó la apertura de la licitación pública para permitir servir la ruta cuestionada, en este caso, la Resolución 018 del 7 de noviembre de 2002(12), como tampoco se demandó la Resolución 024 del 13 de diciembre de 2002 “Por medio de la cual se declaró desierta la licitación de transporte público 001-2002”(13), expedidas ambas por la Secretaría de tránsito y transporte de Manizales.

En todo caso, la Sala discrepa de la motivación del a quo para denegar esta excepción, cuando afirmó que “se había acreditado que la adjudicación se hizo mediante contratación directa a la cual no fue invitada la empresa actora como proponente, por lo que se estaría ante un requisito de procedibilidad imposible de exigir”, por cuanto no es cierta esta aseveración, ya que según el aviso público de la convocatoria a la licitación, la administración municipal invitó a todas las empresas transportadoras para la prestación de la ruta C, tal y como lo ratifican los avisos publicados en los diarios La Patria y El Tiempo el día 12 de noviembre de 2002, visibles a folios 87 y 88 del cuaderno Nº 3.

Retomando el tema, en vista de que la Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002, contiene una decisión que implicó la modificación de una situación jurídica, al haber dejado en este mismo acto sin efectos el permiso transitorio que le había sido otorgado a Socobuses S.A. para servir la ruta que le fue adjudicada en forma definitiva a la empresa Expreso Sideral S.A., estaba la demandante en todo su derecho de interponer la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que resultó afectada por dichas determinaciones.

De otra parte, encuentra la Sala que no tiene relevancia alguna el hecho de que Socobuses S.A. no hubiera participado en el proceso licitatorio, por cuanto el artículo 85 Código Contencioso Administrativo no somete o condiciona el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a este tipo de actuaciones previas, pues basta con que una persona se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica para que pueda activar el contencioso, tal y como aconteció en el sub judice en el que la demandante se sintió amparada por el acto previo —Resolución 1805 de agosto 3 de 2001—mediante el cual la administración le había otorgado permiso transitorio para servir la ruta.

Corolario de lo expuesto, resulta evidente también la no prosperidad de la excepción de caducidad de la acción del artículo 87 Código Contencioso Administrativo, por cuanto la presente acción estaba sometida al término de caducidad de cuatro meses previsto en el inciso 2º del artículo 136 ídem el cual se cumplió, como quiera que la demanda se radicó el 3 de junio de 2003, según el sello de la dirección seccional de administración judicial de Manizales(14) y, la fecha del último acto administrativo que agotó la vía gubernativa, fue el 28 de marzo de 2003 cuando se expidió la Resolución 0752 que al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002, resolvió confirmarla(15).

Bastan las anteriores consideraciones para confirmar declarar no probadas las excepciones propuestas por la administración de Manizales, pero con fundamento en los aspectos analizados en precedencia.

6.3. Consideración previa.

6.3.1. Respecto de la demanda interpuesta contra el oficio STP de junio 20 de 2003.

De acuerdo con el texto de la extensa demanda, se observa que una de las pretensiones de la empresa Socobuses S.A. fue la de que se declarara la nulidad del oficio STP 571 de junio 20 de 2003 suscrito por el secretario de tránsito y transporte de Manizales, en el que le comunicó al gerente de esta empresa, que la prestación del servicio era hasta el día 30 de junio de ese año, en vista de que la empresa Expreso Sideral S.A. comenzaría a prestar esa misma ruta, a partir del 1º de julio de 2003.

Luego de analizado el contenido del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, se observa que guardó silencio frente a esta solicitud de nulidad, motivo por el que el apoderado de la empresa Socobuses S.A en el recurso de apelación, solicitó a esta instancia pronunciarse sobre la nulidad deprecada en contra del oficio STP 571 del 20 de junio de 2003.

Dada la anterior petición del recurrente, la Sala entrará a pronunciarse sobre la nulidad deprecada, teniendo como fundamento legal el artículo 357 Código de Procedimiento Civil que establece: La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones (…)”

La Sala encuentra que mediante el oficio STP 571 de 2003 demandado, la administración municipal lo que hizo fue dar cumplimiento o instrumentalizar la decisión adoptada en el artículo tercero de la Resolución 029 de 2003 que dispuso: “DEJAR SIN EFECTOS a partir de la iniciación de la prestación del servicio por parte de la empresa Expreso Sideral S.A., las resoluciones 01 de 1999, que concedió permiso provisional y transitorio a transportes Gran Caldas S.A., 1805 de 2001, que otorgó permiso provisional a las empresas Unitrans Ltda. y Sobuses S.A., y la Resolución 2177 de 2001, modificatoria de los actos prementados”.

No obstante lo anterior, se observa también que ni en la demanda ni en el recurso de apelación, el apoderado de la demandante planteó argumentos que atacaran la legalidad del acto, pues simplemente se limitó a solicitar su nulidad afirmando someramente que mediante este acto, se había cancelado el permiso previo que le había sido otorgado a Socobuses para servir la ruta C lo cual le había generado perjuicios económicos, sin embargo, no fundamentó en cuál causal de nulidad incurrió la administración de Manizales al expedir este oficio, tanto así que ni la entidad territorial demandada ni el apoderado de la empresa Expreso Sideral S.A. se manifestaron respecto de la nulidad de este oficio, a lo largo del debate procesal.

En vista de las anteriores consideraciones, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo, en vista de que no existe cargo que sustente la nulidad deprecada en contra del oficio STP 571 de junio 20 de 2003.

6.3.2. Limitación del debate jurídico.

Luego de revisados con atención los escritos de demanda y de apelación presentados por el apoderado de Socobuses S.A., observa la Sala que en determinadas oportunidades, pareciera enfocar los argumentos de disenso, en contra del acto que expidió la administración municipal contenido en la Resolución 024 del 13 de diciembre de 2002, mediante la cual declaró desierta la licitación de transporte público 001-2002.

Sin perjuicio de la situación anterior, la Sala se abstendrá de efectuar juicio de legalidad respecto de la citada resolución, como quiera que en primer lugar, este acto no fue objeto de demanda por parte de la empresa Socobuses S.A. y, en segundo término, porque mediante este acto la administración del municipio de Manizales lo que hizo fue declarar desierta la licitación, asunto que no corresponde al fondo del debate planteado, a pesar de que pueda tener injerencia en el mismo.

Por tanto, el debate se centrará en determinar si la administración municipal de Manizales obró de acuerdo al ordenamiento legal vigente para el momento, al haber otorgado un permiso para servir una ruta de transporte público mediante contratación directa en vista de la declaratoria de desierta de la licitación 001-2002.

En vista de la previsión anterior, la Sala no se pronunciará acerca de los siguientes hechos como quiera que ellos se relacionan con el proceso licitatorio, el cual no es objeto del presente enjuiciamiento, por cuanto se insiste, lo que se está cuestionando es la forma o el mecanismo utilizado para adjudicar el permiso a Expreso Sideral S.A., para servir la ruta C en la ciudad de Manizales.

Siendo ello así, no se pronunciará la Sala respecto de los siguientes hechos invocados por la demandante, al sustentar la nulidad en contra de los actos enjuiciados: i) que la empresa actora tuvo la oportunidad de participar en la licitación y sin embargo, se negó a hacerlo voluntariamente; ii) que no hubo empresas interesadas en participar en la licitación para la adjudicación de la ruta; iii) que la comunidad demandaba un servicio diferente y de mayor calidad y, iv) que frente a la exigencia anterior, la administración municipal en vista de la apatía de las empresas transportadoras de participar en el proceso licitatorio, debió buscar alternativas para satisfacer el interés general sobre el particular.

6.4. Argumento común de inconformidad planteado en los tres recursos de apelación. Planteamiento del debate jurídico.

De acuerdo con el contenido de los tres recursos de apelación interpuestos por la sociedad actora, la empresa Expreso Sideral S.A. y la administración municipal de Manizales, observa la Sala que el común denominador de los tres radica en determinar si era procedente o no, la aplicación de las normas del estatuto general de contratación de la administración pública para el otorgamiento del permiso para servir la ruta Bosques del Norte-Peralonso-Centro a la empresa Expreso Sideral S.A., tal y como así lo dispuso la Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002.

En criterio del a quo, el municipio de Manizales no estaba facultado para acudir a la contratación directa para conceder el permiso otorgado a Expreso Sideral S.A., por cuanto la legislación que regula la prestación del servicio público de transporte, particularmente el Decreto 170 de 2001, no prevé este mecanismo.

Contraria a esta postura interpretativa, el apoderado del municipio de Manizales afirmó que en el presente caso, la adjudicación de la ruta de servicio público de pasajeros cuestionada, se ajustó a las disposiciones contenidas en el artículo 19 de la Ley 336 de 1996 y en los artículos 28 y 30 del Decreto 170 de 2001, pero que en vista de que en las anteriores legislaciones especiales no existe norma alguna que defina el trámite a seguir cuando se declara desierta una licitación pública de adjudicación de una ruta de servicio público, la administración procedió a la adjudicación directa, según el numeral 18 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 12 del Decreto Reglamentario 855 de 1994.

Como ya se esbozó, el a quo consideró que las leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y el Decreto 170 de 2001, son normas especiales de aplicación preferencial sobre la Ley 80 de 1993, además que el Decreto 170 de 2001 no tiene prevista la figura de la contratación directa para la adjudicación del permiso para prestar el servicio de transporte público de pasajeros para la ruta Bosque del Norte-Peralonso-Centro, motivo por el que para otorgar en forma definitiva la ruta, debió realizar la administración municipal un nuevo proceso licitatorio con el fin de respetar el principio de adjudicación por concurso público y permitir la libre concurrencia.

Pues bien, para dilucidar el tema de inconformidad, resulta necesario analizar y tener en cuenta el marco normativo con base en el cual, el secretario de tránsito y transporte de Manizales expidió la Resolución 029 de 2002 objeto de nulidad, siendo éste el artículo 25 numeral 18 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 12 del Decreto 855 de 1994, que son del siguiente tenor literal:

“LEY 80 DE 1993

(Octubre 28)

Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública

(…)

II. De los principios de la contratación estatal

(…)

“ART. 25.—Del principio de economía. En virtud de este principio:

(…)

18. La declaratoria de desierta de la licitación o concurso(16) únicamente procederá por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa decisión”.

El otro fundamento normativo esgrimido en la Resolución 029 de 2002 fue:

“DECRETO 855 DE 1994

(Abril 28)

Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa.

(…)

“ART. 12.—En los casos de declaratoria de desierta de la licitación o concurso, cuando no se presente propuesta alguna, ninguna propuesta se ajuste al pliego de condiciones o términos de referencia, o en general, cuando falte voluntad de participación, la entidad estatal podrá contratar, sin necesidad de obtener previamente ofertas, teniendo en cuenta los precios del mercado, y si es del caso, los estudios y evaluaciones que para el efecto se hayan realizado directamente o a través de organismos consultores o asesores designados para ello.

“PAR. 1º—Producida la desierta de una licitación o concurso, no se podrá contratar directamente con aquellas personas que hubieren presentado en dicha licitación propuestas que la entidad hubiere contratado artificialmente bajas.

En todo caso, cuando se contrate directamente por declaratoria de desierta de la licitación o concurso, la entidad estatal no podrá variar el objeto del contrato proyectado, ni modificar sustancialmente los términos de referencia.

“PAR. 2º—Se considera que no existe pluralidad de oferentes:

a) Cuando no existiere más de una persona inscrita en el registro de proponentes, en aquellos contratos respecto de los cuales se requiera dicho inscripción conforme al artículo 22 de la Ley 80 de 1993.

b) Cuando solo exista una persona que pueda proveer el bien o el servicio por ser titular de los derechos de propiedad industrial, o de los derechos de autor, o por ser, de acuerdo con la ley, su proveedor exclusivo”.

Es preciso advertir que el artículo 12 del Decreto 855 de 1994 transcrito, fue derogado por el artículo 16 del Decreto 2170 de septiembre 30 de 2002, “Por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993, se modifica el Decreto 855 de 1994 y se dictan otras disposiciones en aplicación de la Ley 527 de 1999”, disposición legal cuyo texto es el siguiente:

“ART. 16.—Contratación directa en los casos de declaratoria de desierta de la licitación o concurso, cuando no se presente oferta alguna o ninguna oferta se ajuste al pliego de condiciones o términos de referencia. En los casos de declaratoria de desierta de la licitación o concurso, cuando no se presente oferta alguna o ninguna oferta se ajuste al pliego de condiciones o términos de referencia o, en general, cuando falte voluntad de participación, la entidad estatal, si persiste la necesidad de contratar, deberá adelantar un proceso de contratación directa, conforme a las siguientes reglas:

1. La convocatoria será pública y el pliego de condiciones o términos de referencia definitivo se publicará en la forma prevista en el artículo segundo del presente decreto.

2. No se modificarán los elementos esenciales de los pliegos de condiciones o términos de referencia utilizados en el proceso de licitación o concurso público.

3. La adjudicación del proceso de selección a que se refiere el presente artículo se hará en todos los casos mediante audiencia pública, realizada de conformidad con lo establecido para el efecto por el artículo 3º del presente decreto. Numeral suspendido mediante providencia proferida en fecha 13 de mayo de 2004, confirmada a través de auto fechado marzo 3 de 2005, del Consejo de Estado

NOTA: El Consejo de Estado mediante fallo de diciembre 03 de 2007 (rad. 24.715 y otros acumulados), declaró la NULIDAD del numeral 3º.

“PAR. 1º—Producida la declaratoria de desierta de una licitación o concurso, no se podrá contratar directamente con aquellas personas que hubieren presentado ofertas que la entidad hubiere encontrado artificialmente bajas.

“PAR. 2º—Podrá declararse desierta la contratación directa por las mismas causales previstas en el inciso primero de este artículo, caso en el cual se aplicarán las reglas previstas en éste. Texto subrayado declarado NULO por el Consejo de Estado mediante fallo de diciembre 03 de 2007 (rad. 24.715 y otros acumulados).

De acuerdo con la normatividad transcrita, encuentra la Sala que el acto administrativo objeto de nulidad, tuvo como fundamento legal, aquellas normas que regulan el tema de la contratación pública mas no la normatividad que reglamenta la prestación del servicio público de transporte, que a juicio de la Sala debía integrarse con las normas sobre contratación pública.

En este caso, el artículo 7º de la Ley 105 de diciembre 30 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, establece lo siguiente:

“ART. 3º—Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:

(…)

7. De los permisos o contratos de concesión:

Sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente.

Quien cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan, tendrá derecho a ese permiso o contrato de concesión u operación. Quedan incluidos dentro de este literal los servicios de transportes especiales”.

La anterior disposición legal debe interpretarse en armonía con los artículos 16, 19 y 21 de la Ley 336 de Diciembre 20 de 1996 “Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”, que establecen lo siguiente:

“ART. 16.—De conformidad con lo establecido por el artículo 3º, numeral 7º de la Ley 105 de 1993, sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional.

(…)

“ART. 19.—El permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida al Gobierno Nacional.

Cuando el servicio a prestar no esté sujeto a rutas y horarios predeterminados el permiso se podrá otorgar directamente junto con la habilitación para operar como empresa de transporte”.

(…)

“ART. 21.—La prestación del servicio público de transporte en los distintos niveles y modalidades podrá convenirse mediante la celebración de contratos de concesión adjudicados en licitación pública, cumpliendo para ello los procedimientos y las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública. No podrá ordenarse la apertura de la licitación pública sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización.

En todo caso el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, deberá incluir como criterio de adjudicación, normas que garanticen la competencia y eviten el monopolio.

Lo dispuesto en el primer inciso también se aplicará cuando la iniciativa particular proponga conjuntamente la construcción de la infraestructura del transporte y la prestación del servicio, o la implantación de un sistema de transporte masivo.

En todo caso, al usuario se le garantizarán formas alternativas de transporte para su movilización”.

De acuerdo con las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, la Sala encuentra que la prestación del servicio público de transporte, se encuentra sometida a los siguientes presupuestos: i) la habilitación y, ii) a la expedición de un permiso, que se otorgará en todo caso mediante concurso, o a la celebración de un contrato de concesión u operación, adjudicado por licitación pública, llamando la atención que tal y como lo prevé el artículo 21 de la Ley 336 de 1996, esta licitación estará sometida a los procedimientos y las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública, contenidos en la Ley 80 de 1993.

Igualmente otro aspecto a destacar es el consignado en el inciso 2º del artículo 19 de la Ley 336 de 1996, que prevé el otorgamiento directo del permiso y la habilitación para operar la prestación del servicio público de transporte, siempre y cuando no esté sujeto a rutas y horarios. Resulta de suma importancia esta preceptiva, como quiera que la interpretación que le da la Sala es que, en vigencia del estatuto nacional de transporte, la regla general es el concurso para obtener el permiso para la prestación del servicio público y la excepción, es la adjudicación directa, la cual como lo dispone la norma analizada, sólo opera en caso excepcional y es cuando el permiso a otorgar no está sujeto a ruta y horario.

Posteriormente el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 1558 de Agosto 4 de 1998 “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre colectivo metropolitano, distrital y/o municipal de pasajeros”, que en los artículos 8º al 21 reguló el tema de la habilitación y en los artículos 22 al 30 reglamentó lo relativo a la prestación del servicio público, el artículo 31 prevé el procedimiento para la adjudicación de rutas del servicio básico, indicando que es por concurso público que se adelantará conforme las previsiones del artículo 19 de la Ley 336 de 1996.

Por su parte, los artículos 32 y 33 del Decreto 1558 de 1998, establecen lo siguiente:

“ART. 32º.—La adjudicación se hará siempre mediante audiencia pública. El procedimiento se sujeta a las condiciones de la Ley 80 de 1993, o las normas que lo modifiquen o adicionen.

SECCIÓN II

Del contrato de concesión

“ART. 33.—Cuando las circunstancias así lo aconsejen, la autoridad competente podrá abrir licitación pública para que el servicio público de transporte se preste mediante la celebración de un contrato de concesión de conformidad con lo perpetuado en el artículo 21 de la Ley 336 de 1996. En tal caso los proponentes podrán presentarse en las diversas modalidades de asociación con otra u otras empresas de transporte. En estos casos deberá adjudicar a la propuesta un documento en que los interesados expresen claramente su intención de formar parte de la asociación propuesta. Así mismo deberán presentar los documentos que acrediten los requisitos exigidos en el pliego de condiciones.

La concesión se sujetará a lo reglado para ella en la Ley 80 de 1993, o en la norma que la modifique o adicione” (negrillas del despacho).

Según los apartes subrayados de las normas transcritas, se observa que el Decreto 1558 de 1998, fue enfático en destacar que el contrato de concesión estaba sujeto a las disposiciones de la Ley 80 de 1993. En todo caso este decreto tuvo una vigencia corta, como quiera que fue expresamente derogado por el artículo 67 del Decreto 170 de febrero 5 de 2001 “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros”, decreto que en el artículo 24 reprodujo el artículo 21 de la Ley 336 de 1996, pero encuentra la Sala que tiene una característica y es que el proceso licitatorio, ya no expresa enfáticamente que se remite a las disposiciones del estatuto nacional de contratación pública, sino a las normas que el propio Decreto 170 estableció, tal y como se lee en su contenido:

“ART. 24.—Prestación del servicio. La prestación de este servicio público de transporte estará sujeta a la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión o de operación suscrito por la autoridad competente, como resultado de un proceso licitatorio efectuado en las condiciones establecidas en el presente decreto.

La continuidad de la prestación del servicio en las rutas y frecuencias autorizadas a las empresas de transporte con licencia de funcionamiento vigente a la fecha de expedición de este decreto, estará sujeta a la obtención de la habilitación en los términos establecidos en el artículo 14 de la presente disposición.

“PAR.—El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable y obliga a su beneficiario a cumplir las condiciones establecidas en el acto que las concedió” (subrayas fuera de texto)

No cabe duda que de acuerdo con la norma transcrita, el Gobierno estableció para la regulación de la prestación del servicio público de transporte, un proceso licitatorio propio o autónomo en el Decreto 170 de 2001, cuya definición de licitación pública, la apertura de la licitación, la evaluación de las propuestas y el trámite como tal para la adjudicación de rutas, se encuentra consignado en los artículos 26, 28, 29 y 30 ídem, cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 26.—Licitación pública. La autorización para la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros del radio de acción metropolitano, distrital y municipal en una ruta o sistema de rutas será el resultado de una licitación pública, en la que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada para la creación de nuevas empresas.

(…)

“ART. 28.—Apertura de la licitación. Determinadas las necesidades de nuevos servicios de movilización, la autoridad de transporte competente ordenará iniciar el trámite licitatorio, el cual deberá estar precedido del estudio y de los términos de referencia correspondientes.

Los términos de referencia establecerán los aspectos relativos al objeto de la licitación, fecha y hora de apertura y cierre, requisitos que deberán llenar los proponentes, tales como: las rutas disponibles, frecuencias, clase y número de vehículos, nivel de servicio, determinación y ponderación de los factores para la evaluación de las propuestas, término para comenzar a prestar el servicio, su regulación jurídica, derechos y obligaciones de los adjudicatarios y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas y claras.

Los términos de referencia deberán establecer un plazo de duración del permiso, contrato de operación o concesión y las condiciones de calidad y excelencia en que se prestará el servicio.

“ART. 29.—Evaluación de las propuestas. La evaluación de las propuestas se hará en forma integral y comparativa, teniendo en cuenta los factores de calificación que para el efecto señale la Comisión de Regulación del Transporte.

De acuerdo con la Ley 79 de 1988, se estimulará la constitución de cooperativas que tengan por objeto la prestación del servicio público de transporte, las cuales tendrán prelación en la asignación de servicios cuando se encuentren en igualdad de condiciones con otras empresas interesadas.

“ART. 30.—Procedimiento. Hasta que la comisión de regulación del transporte determine otro procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios la autoridad de transporte competente atenderá el siguiente:

1. Determinación de las necesidades del servicio por parte de la autoridad de transporte competente.

2. Apertura de licitación pública por parte de la autoridad de transporte competente.

3. Adjudicación de servicios.

La apertura de la licitación y la adjudicación de servicios será de conformidad con el siguiente procedimiento:

1. La resolución de apertura deberá estar precedida del estudio mencionado anteriormente y de la elaboración de los términos de referencia.

2. Los términos de referencia, entre otros aspectos, determinarán los relativos al objeto del concurso, requisitos que deben llenar los proponentes, plazo del concurso, las rutas, sistemas de rutas o áreas de operación disponibles, frecuencias a servir, clase y número de vehículos, nivel de servicio, reglas y criterios para la evaluación de las propuestas y el otorgamiento del permiso, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección, término para comenzar a prestar el servicio, su regulación jurídica, derechos y obligaciones de los adjudicatarios.

3. La evaluación de las propuestas se hará en forma integral y comparativa, teniendo en cuenta entre otros, los siguientes factores básicos de selección:

a) seguridad (50 puntos):

Ficha técnica de revisión y mantenimiento preventivo de cada uno de los vehículos (25 puntos).

Capacitación a conductores (intensidad horaria) (15 puntos).

Control efectivo en el recorrido de la ruta (10 puntos);

b) Edad promedio de la clase de vehículo licitada (25 puntos):

Se calcula de acuerdo con la siguiente formula:

P = 25 - E

Donde P= Puntaje a asignar a la empresa

E = Edad promedio del parque automotor

c) Sanciones impuestas y ejecutoriadas en los dos últimos años (10 puntos):

Se otorga este puntaje a las empresas que no hayan sido sancionadas mediante actos administrativos debidamente ejecutoriados, durante los últimos dos (2) años anteriores a la publicación de las rutas.

Si la empresa ha sido sancionada obtendrá cero (0) puntos.

d) Experiencia (10 puntos).

e) Capital o patrimonio por encima de lo exigido (5 puntos):

Total = 100 puntos

4. Se establece en 60 puntos la sumatoria de los factores como mínimo puntaje para que las empresas puedan ser tenidas en cuenta en el proceso de adjudicación.

La adjudicación se hará considerando la media (M) que resulte entre el puntaje máximo obtenido entre las empresas participantes y el mínimo exigido (60) puntos así:

57
 

Las empresas que no alcancen la media (M) no se tendrán en cuenta.

5. Para las empresas que estén en la media aritmética o por encima de ella, se calculará un porcentaje de participación con base en la siguiente fórmula (sic):

Ei = Pi - 60

Ei

i% -

n

Ei

i = 1

Donde:

i% = Porcentaje de participación en la distribución

Pi = Puntaje obtenido por cada una de las empresas

Ei = puntaje obtenido por encima de los 60 puntos

n = Número de empresas

6. El total de frecuencias a adjudicar se distribuirá de acuerdo con el porcentaje de participación obtenido así:

Ki = K*.i% Donde:

Ki = Número de frecuencias a asignar

K = Número de frecuencias disponibles

i% = Porcentaje de participación en la distribución

En caso que dos o más empresas obtengan igual número de puntos se le adjudicará a aquella que tenga el mayor puntaje en el factor de edad promedio de la totalidad del parque automotor. De persistir el empate se definirá a favor de la que obtenga la mayor puntuación en el factor seguridad.

7. Los términos de referencia exigirán la constitución de una póliza de seriedad de la propuesta expedida por una compañía de seguros legalmente autorizada para funcionar en Colombia e indicarán su vigencia, la cual no podrá ser inferior al término del concurso y noventa (90) días más.

El valor asegurado será el equivalente al producto de la tarifa correspondiente para la ruta que se concursa, por la capacidad transportadora total del vehículo requerido, por el número total de horarios concursados, por el plazo del concurso, así:

G = T * C * NF * P

Donde:

G = Valor de la garantía

T = Valor de la tarifa

C = Capacidad del vehículo

NF = Número de frecuencias concursadas

P = Plazo del concurso

Cuando se presenten propuestas para servir más de una (1) ruta, el valor de la póliza se liquidará para cada una de las rutas.

8. Dentro de los diez (10) días siguientes a la apertura de la licitación de rutas, se publicarán avisos por una sola vez, simultáneamente en dos (2) periódicos de amplia circulación local, el día martes, en un tamaño no inferior a 1/12 de página. Las empresas podrán presentar sus propuestas dentro de los 10 días siguientes a la publicación.

9. El servicio se adjudicará por un término no mayor de cinco (5) años. En el término autorizado la autoridad de transporte competente evaluará la prestación del servicio de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de este decreto y decidirá si la empresa continúa o no con la prestación del servicio autorizado.

10. Si el adjudicatario no entra a prestar el servicio dentro del plazo señalado en el acto correspondiente, la autoridad competente hará efectivo el valor de la garantía constituida para responder por la seriedad de la propuesta. En este evento la autoridad de transporte podrá otorgar el permiso al proponente calificado en segundo lugar, siempre y cuando su propuesta sea igualmente favorable para la prestación del servicio.

“PAR. 1º—Los estudios técnicos que sobre disponibilidad de rutas y frecuencias de servicio efectúen las autoridades metropolitanas, distritales y/o municipales de transporte deberán ser remitidos al Ministerio de Transporte una vez culmine el procedimiento de adjudicación.

“PAR. 2º—En ciudades de más de 200.000 habitantes, la autoridad de transporte competente podrá establecer factores de calificación diferentes o adicionales a los establecidos y reglamentar los términos de calidad y excelencia que debe alcanzar la empresa para hacerse acreedora a la prórroga establecida en el artículo 25 del presente decreto.

Lo anterior sin perjuicio de los lineamientos que para el efecto fije la Comisión de Regulación del Transporte”.

Luego de la transcripción de las anteriores normas encuentra la Sala que: i) el anterior era el procedimiento legal al cual estaba sometida la administración municipal cuando tenía pensado otorgar en forma definitiva la ruta C y, ii) efectivamente en ninguna de las anteriores normativas del Decreto 170 de 2001, se establece que en caso de declararse desierta una licitación pública, la autoridad de transporte estaba habilitada para acudir a la contratación directa, tal y como en el sub judice aconteció. Lo que se debe ahora determinar, es si resultaba ajustada o no a derecho dicha determinación.

Para poder dilucidar lo anterior, resulta necesario consultar cuál fue la realidad fáctica que se presentó en el sub judice, para de esta manera poder determinar si le asiste la razón a la primera instancia, al haber declarado la nulidad de la Resolución 029 de 2002 y sus confirmatorias, por el hecho de que la administración municipal demandada violó el debido proceso al acudir al procedimiento de la contratación directa ajeno al Decreto 170 de 2001, norma especial que debió aplicarse de preferencia por tratarse de un tema de transporte público.

— A folios 18 al 20 del Cuaderno de primera instancia, figura el aviso licitación pública 001-2002 cuyo objeto es la selección de empresas operadoras de servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros para servir tres (3) rutas en la comuna cinco de la ciudad de Manizales, siendo una de ellas, la ruta c) Bosques del Norte-Peralonso-Centro, circular directa. Según el Aviso, el cronograma del proceso licitatorio era:

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Participantes

En el presente proceso de selección podrán participar personas jurídicas, correspondiendo éstas a empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria, debidamente habilitadas o sociedades comerciales o formas asociativas de economía solidaria sin habilitar en cuyo objeto social se determine la explotación del transporte de pasajeros, de nacionalidad colombiana que tengan un capital pagado o patrimonio líquido igual o superior a trescientos salarios mínimos mensuales legales vigentes (200 smmlv) a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la publicación de la ruta.

Conforme a lo reglado en el inciso segundo del artículo 29 del Decreto 170 de 2001, las cooperativas que tengan por objeto la prestación del servicio público de transporte tendrán prelación cuando se encuentren en igualdad de condiciones con otras empresas interesadas.

(…)

Factores de selección

La selección de los proponentes se efectuará en la forma prevista en el parágrafo segundo del artículo 30 del Decreto 170 de 2001, estableciendo términos de calidad y excelencia que debe alcanzar la empresa conforme a las necesidades de transporte de la comunidad a la que va dirigido el servicio (…)” (negrillas fuera de texto)

De acuerdo con los apartes subrayados de la parte transcrita del AVISO de la Licitación Pública Nº 001-2002, la Sala observa dos aspectos importantes: i) que la invitación a participar se dirigió a todas las personas jurídicas dedicadas a la explotación del transporte de pasajeros, por lo que no requería invitación expresa o directa la empresa Socobuses si su intención era participar. Fue una invitación abierta. ii) el proceso licitatorio se orientó por las directrices contenidas en el inciso segundo del artículo 29 y en el parágrafo segundo del artículo 30 del Decreto 170 de 2001, transcritos en precedencia.

— A folios 87 y 88 del cuaderno Nº 3, obran los avisos publicados en los diarios La Patria y El Tiempo el día 12 de noviembre de 2002, mediante los cuales la administración municipal invitó a todas las empresas transportadoras de la ciudad para la selección de empresas operadoras de servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros para servir tres (3) rutas en la comuna cinco (5) de la ciudad de Manizales”, siendo una de ellas la ruta C.

— A folios 21 al 93 del c. 1. figuran los términos de referencia de la licitación pública 001-2002 y a folios 94-101, obra la Resolución 018 de noviembre 7 de 2002 expedida por la Secretaría de tránsito y transporte de Manizales “Por medio de la cual se ordena la apertura de una licitación pública para permitir servir tres (3) rutas en la comuna cinco (5) de la ciudad de Manizales”, cuyo marco normativo fue el siguiente: “El Secretario de Tránsito y transporte del municipio de Manizales en uso de sus facultades legales en especial las concedidas por el Decreto Municipal 006 de 1998, artículo 1º, Decreto Nacional 170 de febrero 5 de 2001, artículo 10…”. Como se observa, la administración municipal hasta ese momento dio inicio al proceso licitatorio, con fundamento en las normas del decreto especial que regula el tema del transporte.

— Sin embargo no ocurrió lo mismo, en la Resolución 024 de diciembre 13 de 2002 “Por medio de la cual se declara desierta la licitación de transporte público 001-2002”, visible a folios 103 y 104 c. 1, como quiera que en este acto administrativo se observa que la alcaldía de Manizales acudió al artículo 25, numeral 18 de la Ley 80 de 1993, para declarar desierta la licitación 001-2002, con fundamento en los siguientes considerandos:

“Que mediante Resolución 018 del 7 de noviembre de 2002, se dio apertura a la licitación pública de transporte público 001-2002, con el objeto de adjudicar tres rutas en la comuna cinco de la ciudad de Manizales.

En la resolución aludida se especificó como término de apertura el del 7 de noviembre a las 9 a.m. y el de cierre el 26 de noviembre a las 4:00 p.m.

Que dentro del plazo previsto de presentación de propuestas, quienes retiraron pliegos de condiciones solicitaron la ampliación del término de la licitación, a lo que se accedió, quedando como nueva fecha para el cierre la del 3 de diciembre de 2002 a las 4:00 p.m.

Que llegada la fecha y hora indicados para la apertura de la urna, ninguna de las empresas que adquirió los términos de referencia de la licitación 001-2002, presentó propuesta alguna.

Que resulta claro que hubo falta de voluntad de participación en la licitación lo que trae como consecuencia la declaratoria de desierta de la licitación ya referida.

Que en mérito de lo expuesto, el secretario de tránsito y transporte del municipio de Manizales,”

El numeral 18 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, señala:

“ART. 25.—Del principio de economía. En virtud de este principio:

18. La declaratoria de desierta de la licitación o concurso únicamente procederá por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa decisión”.

La Sala observa que en vista de que este acto administrativo no fue objeto de demanda de nulidad tal y como se advirtió en el acápite 6.3.2, está impedida para efectuar juicios de valor en cuanto a su presunción de legalidad, motivo por el que no puede entrar a analizar si se dieron o no las causales para que procediera la declaratoria de desierta de la licitación 001-2002, entre ellas, que ninguna de las empresas que habían adquirido los términos de referencia habían presentado propuesta alguna y la falta de voluntad en participar en la licitación, argumentos estos que fueron esgrimidos por el apoderado de Socobuses S.A. al deprecar la nulidad tanto en la demanda como en el recurso de apelación, pues se insiste, este acto no fue objeto de nulidad.

En todo caso para la Sala, en vista de que en el Decreto 170 de 2001, que es un decreto reglamentario de las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, no está prevista la figura de la declaratoria de desierta de una licitación pública, la administración municipal sí podía recurrir a las normas de la Ley 80 de 1993 que contienen el estatuto general de la contratación pública para llenar este vacío, dada la habilitación prevista en el artículo 21 de la Ley 336 de 1996 que dice: “La prestación del servicio público de transporte en los distintos niveles y modalidades podrá convenirse mediante la celebración de contratos de concesión adjudicados en licitación pública, cumpliendo para ello los procedimientos y las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública. No podrá ordenarse la apertura de la licitación pública sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización”.

Ahora bien, resulta pertinente tener de presente lo señalado en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que dice:

“ART. 24.—Del principio de transparencia. En virtud de este principio:

1. La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente:

a) Menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades a las que se aplica la presente ley, expresados en salarios mínimos legales mensuales.

b) Empréstitos

c) Interadministrativos, con excepción del contrato de seguro

d) Para la prestación de servicios profesionales o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas, o para el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas.

e) Arrendamiento o adquisición de inmuebles.

f) Urgencia manifiesta

g) Declaratoria de desierta de la licitación o concurso.

h) Cuando no se presente propuesta alguna o ninguna propuesta se ajuste al pliego de condiciones, o términos de referencia o, en general, cuando falte voluntad de participación.

i) Bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional.

j) Cuando no exista pluralidad de oferentes.

k) Productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas.

l) Los contratos que celebren las entidades estatales para la prestación de servicios de salud. El reglamento interno correspondiente fijará las garantías a cargo de los contratistas. Los pagos correspondientes se podrán hacer mediante encargos fiduciarios.

m) Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales estatales y de las sociedades de economía mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de esta ley.

(…)” (negrillas fuera de texto).

De acuerdo con el literal g) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, queda claro que la declaratoria de desierta de una licitación pública, es una de las causales que le permiten a la administración pública adelantar procesos de contratación directa, como excepción a la regla general según la cual, la escogencia del contratista es a través de licitación o concurso público.

Ahora bien, analizado el marco normativo de la Resolución 029 de 2002 objeto de nulidad, se observa que la administración de Manizales a pesar de no invocar el literal g) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, sí invocó el numeral 18 del artículo 25 ídem, que como ya se transcribió en precedencia, dispone: “18. La declaratoria de desierta de la licitación o concurso únicamente procederá por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa decisión”. Para el caso sub judice, el acto administrativo lo viene a constituir la Resolución 024 del 13 de diciembre de 2002, que como ya se advirtió, escapa al presente control de legalidad.

También invocó el acto demandado, el artículo 12 del Decreto Reglamentario 855 de 1994 que establece:

“ART. 12.—En los casos de declaratoria de desierta de la licitación o concurso, cuando no se presente propuesta alguna, ninguna propuesta se ajuste al pliego de condiciones o términos de referencia, o en general, cuando falte voluntad de participación, la entidad estatal podrá contratar, sin necesidad de obtener previamente ofertas, teniendo en cuenta los precios del mercado, y si es del caso, los estudios y evaluaciones que para el efecto se hayan realizado directamente o a través de organismos consultores o asesores designados para ello.

“PAR. 1º—Producida la desierta de una licitación o concurso, no se podrá contratar directamente con aquellas personas que hubieren presentado en dicha licitación propuestas que la entidad hubiere contratado artificialmente bajas.

En todo caso, cuando se contrae directamente por declaratoria de desierta de la licitación o concurso, la entidad estatal no podrá variar el objeto del contrato proyectado, ni modificar sustancialmente los términos de referencia.

“PAR. 2º—Se considera que no existe pluralidad de oferentes:

a) Cuando no existiere más de una persona inscrita en el registro de proponentes, en aquellos contratos respecto de los cuales se requiera dicho inscripción conforme al artículo 22 de la Ley 80 de 1993.

b) Cuando solo exista una persona que pueda proveer el bien o el servicio por ser titular de los derechos de propiedad industrial, o de los derechos de autor, o por ser, de acuerdo con la ley, su proveedor exclusivo”.

Según las preceptivas transcritas, la administración demandada actuó ajustada al ordenamiento legal, al haber otorgado el permiso para servir la ruta Bosques del Norte-Peralonso-Centro a la empresa transportadora Expreso Sideral S.A., tal y como así lo dispuso el artículo primero de la parte resolutiva de la Resolución 029 del 31 de diciembre de 2002, debido a la declaratoria de desierta de la licitación pública y en vista de que ni siquiera la demandante mostró interés en quedarse con la ruta en forma definitiva, al no entregar propuesta a la licitación.

De acuerdo con las anteriores consideraciones, queda resuelto el primer argumento de inconformidad esgrimido al unísono en los tres recursos de apelación interpuestos por los apoderados del municipio de Manizales y de las empresas Expreso Sideral S.A. y Socobuses S.A.

De allí que será revocada la decisión del a quo, en el sentido de que la administración municipal, no violentó el debido proceso de la demandante con la expedición de la Resolución 029 de 2002, al otorgar el permiso para servir una ruta con horarios preestablecidos mediante contratación directa, en vista del fundamento legal consignado en el artículo 19 de la Ley 336 de 1996, el literal g) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, el numeral 18 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, en el artículo 12 del Decreto 855 de 1994 derogado por el artículo 16 del Decreto 2170 de 2002 y, en los artículos 28 y 30 del Decreto 170 de 2001, en la medida en las regulaciones especiales del servicio público de transporte deben integrarse con las normas sobre contratación pública.

En vista de que la Sentencia de primera instancia será revocada, se denegarán las pretensiones de la demanda tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.

6.5. Otros argumentos de inconformidad del recurso de apelación interpuesto por la empresa Socobuses S.A.

Además del argumento anterior de inconformidad resuelto en el numeral anterior, el apelante afirmó que en vista de la declaratoria de nulidad de los actos acusados, la consecuencia lógica es que la empresa Socobuses S.A. continuara prestando el servicio en la ruta que le había sido adjudicada ilegalmente a Expreso Sideral S.A. hasta que se hubiera convocado a un nuevo proceso licitatorio.

En vista de que la Sala mediante esta providencia decidió revocar el fallo apelado, la consecuencia no puede ser otra que la de denegar las pretensiones de la demanda, motivo por el que carece de razón de ser que la Sala se pronuncie sobre los efectos jurídicos de la decisión proferida por la primera instancia que por la presente providencia fue revocada.

Otro argumento de apelación esgrimido por la demandante consistió, en que la administración municipal, no podía aplicar las causales del artículo 40 del Decreto 170 de 2001 para haber procedido a la revocatoria del permiso legal que tenía Socobuses S.A. para servir la ruta cuestionada, determinación que le disminuyó ostensiblemente los ingresos a la empresa causándole no solo perjuicios económicos sino de índole moral y favoreciendo a Expreso Sideral S.A., los cuales están cuantificados en el dictamen pericial obrante en el expediente.

De igual forma, refutó la afirmación del a quo según la cual los actos demandados no le causaron perjuicios materiales a la demandante, por el hecho de que no se demostró que los vehículos fueran de propiedad de la empresa además que presumía que el parque automotor continuó prestando el servicio público en otras rutas.

La Sala no acoge ninguno de los anteriores argumentos de inconformidad, aclarándole al recurrente que la Secretaría de tránsito y transporte de Manizales en el presente caso, en ningún momento acudió al supuesto normativo del artículo 40 del Decreto 170 de 200117 relativo al abandono de ruta para revocar el permiso que tenía Socobuses S.A. para prestar la ruta C, pues lo que hizo, fue dejar sin efecto el permiso provisional y transitorio que le había sido otorgado mediante Resolución 1805 de 2001 modificada por la Resolución 2177 de 2001, que por ser de carácter “provisional y transitorio·, podían ser revocadas.

Tal facultad encuentra respaldo legal en el artículo 18 de la Ley 336 de 1996 que establece lo siguiente:

El articulo 40.—Abandono de rutas. Se considera abandonada una ruta cuando se disminuye injustificadamente el servicio autorizado en más de un 50% cuando la empresa no inicia su prestación en el término señalado en el acto administrativo correspondiente.

Cuando se compruebe que la empresa de transporte abandona una ruta adjudicada, durante treinta (30) días consecutivos, la autoridad de transporte competente revocará el permiso, reducirá la capacidad transportadora autorizada y procederá a la apertura de la licitación pública correspondiente

“ART. 18.—El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas”.

El Decreto 170 de 2001, desarrolló la anterior disposición legal en los siguientes términos:

“ART. 24.—Prestación del servicio. La prestación de este servicio público de transporte estará sujeta a la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión o de operación suscrito por la autoridad competente, como resultado de un proceso licitatorio efectuado en las condiciones establecidas en el presente decreto.

La continuidad de la prestación del servicio en las rutas y frecuencias autorizadas a las empresas de transporte con licencia de funcionamiento vigente a la fecha de expedición de este decreto, estará sujeta a la obtención de la habilitación en los términos establecidos en el artículo 14 de la presente disposición.

“PAR.—El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable y obliga a su beneficiario a cumplir las condiciones establecidas en el acto que las concedió” (negrillas fuera de texto).

Además de lo anterior, es preciso transcribir el aparte resolutivo de la Resolución 1805 de 2001, lo cual evidencia que la sociedad demandante era conocedora que el permiso otorgado tenía vigencia temporal y estaba sometido a que se revocaría, cuando se adjudicara en forma definitiva la ruta C mediante licitación, tal y como lo afirmó el acto demandado así:

“ART. 1º—Conceder a las empresas Socobuses S.A. y Unitrans Ltda., el permiso especial y transitorio para servir la ruta Bosques del Norte-Centro con las siguientes características…

(…)

“ART. 3º—Todos los permisos concedidos para la prestación del servicio de transporte público urbano de pasajeros desde y hacia el barrio Bosques del Norte, tendrán vigencia hasta que se adjudique en forma definitiva y previa licitación la ruta C rutas que servirán el servicio en dicho barrio”.

Esta Sala se pronunció acerca de la naturaleza de los permisos para la prestación del servicio público de transporte, resultando ilustrativo el siguiente aparte de la Sentencia del 2 de abril de 2009 radicado 11001-03-24-0002003-00132-01 M.P. Marco Antonio Velilla Moreno:

La naturaleza jurídica de los permisos o contratos de concesión está enmarcada dentro de la revocabilidad de dichos actos, por cuanto, está de por medio la prestación del servicio público de transporte. En consecuencia, cuando la actividad llevada a cabo por el particular involucra intereses que superan a los suyos y comprometen derechos de la colectividad en los que media un interés público, es deber de la administración no solo velar por su cumplimiento eficiente, so pena de revocar el permiso de operación, sino también reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justa, a las circunstancias sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad.

Con esto no se pretende desconocer el derecho que la administración otorga al particular para operar un servicio público. Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecución, o bien por determinaciones de la administración dirigidas a la optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés general. En conclusión, el permiso para prestar el servicio público de transporte es, en esencia, revocable, lo que permite inferir que no genera derechos adquiridos, por lo que desde esta misma perspectiva tampoco los generarían las autorizaciones otorgadas en virtud de los convenios” (negrillas fuera de texto).

Respecto del argumento del a quo según el cual, no accedió al reconocimiento de los perjuicios materiales reclamados por cuanto no logró demostrar que los vehículos fueran de propiedad de Socobuses S.A. y porque tenía el convencimiento de que el parque automotor continuó prestando el servicio público en otras rutas, no es compartido por la Sala, como quiera que tal y como ya se anotó en precedencia, los permisos para la prestación del servicio público de transporte son revocables, además que no generan derechos adquiridos para la empresa a la que se le otorgó provisionalmente una ruta, de allí que no obliguen a la administración demandada al pago de indemnización por los perjuicios causados.

Esta Sala respecto al tema de los derechos adquiridos, consideró lo siguiente:

En cuanto al tema de los derechos adquiridos, que supuestamente y en criterio del demandante tenían los propietarios de los microbuses a quienes representa, comparte la Sala el argumento del tribunal de primera instancia, que fue enfático en afirmar mediante la sentencia apelada del 7 de diciembre de 2006 que, “los actos administrativos a través de los cuales se les asignaron a las empresas transportadoras El Triunfo S.A. y Teusacá S.A., las rutas, el horario de operación, niveles de servicio, capacidad transportadora y la ampliación de las mismas (rutas), no generan derechos adquiridos, sino derechos sujetos a las modificaciones que pueden llegar a hacerse por la autoridad competente, en aras del interés general”.

En punto a este tema, resulta más que oportuno transcribir el siguiente aparte de la Sentencia C-043 de febrero 25 de 1998, proferida por la Corte Constitucional Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa, en la que al declarar exequibles las expresiones contenidas en el parágrafo del artículo 11 de la Ley 336 del 20 de diciembre de 1996, consideró lo siguiente:

“Con base en lo expuesto, no puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio, entendiendo como tales —lo ha dicho la Corte— aquellos que ‘se entienden incorporados válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona. Se trata simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad; ello, como ya se ha explicado, encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (C.P., arts. 1º, 2º y 366).

No obstante, si en gracia de discusión se aceptara que el otorgamiento de licencias genera derechos adquiridos en favor de los beneficiarios de las mismas, es claro que, en tratándose de actividades que comprometan el interés colectivo, como ocurre con los servicios públicos y, en particular con el servicio de transporte, los derechos individuales deben ceder ante tal interés. Así lo reconoce el artículo 58 de la Constitución Política cuando consagra: “Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”.

De acuerdo con las anteriores motivaciones, no se acogen los anteriores argumentos de inconformidad esgrimidos por Socobuses S.A., relativos al reconocimiento de los perjuicios materiales y morales reclamados por la actora.

6.6. En cuanto al recurso de apelación interpuesto por la empresa Expreso Sideral S.A.

El argumento principal de inconformidad frente al fallo impugnado, consiste en que a juicio del apoderado de la empresa, su contenido se apartó de la naturaleza de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Socobuses, al considerar que se equivocó al instaurarla ya que al no haber participado de forma voluntaria del proceso licitatorio, Socobuses S.A. carecía de legitimidad para interponerla.

Adujo también que el fallo de la primera instancia era ambiguo, pues no obstante haberse instaurado la acción del artículo 85 Código Contencioso Administrativo el a quo la interpretó como de simple nulidad al no haber reconocido la indemnización reclamada por la actora, aunado al hecho de que esta providencia le causó perjuicios irremediables a la empresa, representados en el sostenimiento y atención del parque automotor. Así mismo señaló, que el procedimiento de adjudicación del permiso otorgado a Expreso Sideral S.A. se había ajustado al ordenamiento legal, pues de lo que se trataba era de hacer prevalecer el interés de la comunidad en general y no el de la empresa actora en particular.

La Sala no acoge los anteriores reparos de inconformidad, como quiera que ya en el numeral 6.2. de esta providencia se dejaron expuestas las razones por las cuales se dejó claro que la demandante, no se equivocó en la escogencia de la acción del artículo 85 Código Contencioso Administrativo, de allí que no prosperara la excepción propuesta por la administración municipal de Manizales, aunado al hecho de que esta disposición normativa no exige presupuesto previo para poder incoar la acción como en este caso lo depreca la empresa Sideral, al considerar que por no haber participado en el proceso licitatorio Socobuses S.A. estaba impedida para demandar en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En vista de que la administración municipal no se equivocó en el mecanismo legal para la adjudicación directa del permiso otorgado a Expreso Sideral S.A. para servir la ruta Bosques del Norte-Peralonso-Centro, en vista de que la licitación pública había fracasado, la Sentencia de primera instancia será revocada tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo, por lo que se denegarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE que las excepciones propuestas no resultaron probadas, pero con fundamento en los argumentos expuestos en el numeral 6.2. del presente fallo.

2. INHÍBASE de pronunciar sobre la demanda de nulidad en contra del oficio STP 571 del 20 de junio de 2003, por ausencia de sustentación, conforme a lo dicho en el numeral 6.3.1. de la parte considerativa de esta decisión.

3. REVÓCASE la providencia del Tribunal Administrativo de Caldas de fecha 7 de octubre de 2009 y, en consecuencia, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones esgrimidas en el numeral 6.4. de la parte motiva del presente proveído.

4. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(10) Folio 35 del cuaderno de antecedentes del expediente.

(11) En contraposición con el procedimiento general estatuido en la primera parte del Código Contencioso Administrativo para llevar a cabo las actuaciones administrativas.

(12) Figura a folios 94-101.

(13) Visible a folios 103 y 104 c. 1.

(14) Visible a folio 161 del c. 1.

(15) Nota: no obra en el expediente la fecha en que se notificó la Resolución 752 del 28 de marzo de 2003, para el cómputo de los cuatro meses, en todo caso la demanda al haberse presentado el 3 de junio de 2003, se interpuso dentro del término legal.

(16) La expresión “Concurso” fue derogada por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

(17) El articulo 40.—Abandono de rutas. Se considera abandonada una ruta cuando se disminuye injustificadamente el servicio autorizado en más de un 50% cuando la empresa no inicia su prestación en el término señalado en el acto administrativo correspondiente.

Cuando se compruebe que la empresa de transporte abandona una ruta adjudicada, durante treinta (30) días consecutivos, la autoridad de transporte competente revocará el permiso, reducirá la capacidad transportadora autorizada y procederá a la apertura de la licitación pública correspondiente