Sentencia 2003-00764 de mayo 19 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 25000-23-25-000-2003-00764-01(0934-10)

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Actor: Edgar Julián Cobos Castellanos

Bogotá, D.C., diecinueve de mayo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico que se ha planteado en la demanda, y del cual se ocupa ahora la corporación, consiste en examinar la legalidad de los actos emitidos por la Procuraduría General de la Nación, por medio de los cuales declaró responsable disciplinariamente al demandante y lo sancionó con destitución del cargo y del acto por el cual el Tribunal Superior de Distrito judicial de Bogotá ejecutó la sanción impuesta.

Para resolver esta controversia, abordará la Sala el estudio de los siguientes aspectos: 1. Sobre la función constitucional atribuida a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en lo que atañe al control judicial de la potestad disciplinaria. 2. Competencia de la Procuraduría General de la Nación, para asumir el conocimiento de investigaciones disciplinarias en contra de funcionarios de la rama judicial. 3. El caso concreto.

Con el fin de resolver el problema expuesto, la Sala resalta la existencia de los siguientes documentos y pruebas acerca de los hechos:

— Se allegó copia auténtica de la decisión del 23 de agosto de 2002, proferida por la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación presentado contra el auto de 25 de octubre de 2001, que declaró disciplinariamente responsable al demandante, imponiéndole como sanción la destitución del cargo como Juez Penal Municipal de Bogotá (fls. 16 a 39).

— Obra copia auténtica del acta 28 de 23 de septiembre de 2002 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Plena, mediante la cual se “se acordó acoger la sentencia de destitución proferida por la Procuraduría General de la Nación, y en consecuencia remitir copias de esta decisión a dicha entidad, a la dirección seccional de administración judicial e igualmente anexar copia a la carpeta del juzgado que se lleva en esta corporación, atendiendo que el sancionado no ejerce el cargo de juez en la actualidad”.

1. Sobre la función constitucionalmente atribuida a la jurisdicción contencioso administrativa, en lo que atañe al control judicial de la potestad disciplinaria.

Según el diseño Constitucional, la potestad correccional y disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación, a quien se reconoce un poder preferente, lo que no excluye que algunas entidades puedan ejercer directamente esa misma potestad disciplinaria, pero en ambos casos sometida al control judicial que ejerce la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, el control judicial de la potestad disciplinaria no se ejerce de cualquier modo, sino que conoce limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, la Sala se permite evocar lo dicho en el fallo de 3 de septiembre de 2009(4) en la cual se dejó sentado:

“De esta manera la posibilidad de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa las providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad, no es una simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas en el interior del proceso.

Bajo esta perspectiva, el control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración, que la Constitución ha confiado a la jurisdicción contenciosa administrativa, implica una especial cualificación y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba como si de una tercera instancia se tratara.

Decantado que el juzgamiento de los actos de la administración, no puede sustituir de cualquier manera el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es menester añadir que ello tampoco implica la intangibilidad de los actos de juzgamiento disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción.

Corresponde entonces a la jurisdicción contenciosa administrativa, entre otras cosas, verificar que la prueba recaudada en el tramite disciplinario, se haya ajustado a las garantías constitucionales y legales, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba producida con violación al debido proceso, o sea, para aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios básicos rectores de esa actividad fundamental para el ejercicio del derecho de defensa.

Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando esta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional que ejerce la Procuraduría General de la Nación, no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el Código Disciplinario Único”.

Todo lo anterior implica que en la sede contenciosa administrativa, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es decir, cuando el trámite impreso a la actividad correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si la producción y la valoración de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la ley.

A pesar de lo dicho, no cualquier defecto procesal está llamado a quebrar la presunción de acierto que blinda los actos de la administración, cuando ella se expresa en el ejercicio de la competencia correccional y disciplinaria, pues en el proceso disciplinario, está ordenado que se cite a la parte supuestamente agraviada, quien por lo mismo es sujeto esencial en el juicio correccional. Se refiere el Consejo de Estado a que la competencia disciplinaria derivada de la Constitución y la ley, se ejerce de manera minuciosamente reglada dentro del procedimiento fijado para el juicio disciplinario. Como puede verse, es propio de esta actividad específica de la administración que ella sea cumplida con estricta sujeción al Código Disciplinario Único, expresión del legislador que se ocupa en detalle y minuciosamente de regular la protección de las garantías constitucionales básicas, es decir un código que ampara el derecho de defensa, la publicidad, la contradicción de la prueba, el derecho a presentar alegaciones, así como la posibilidad de una doble instancia y en general que el acto final en que se impone un castigo, no sea simplemente el fruto de la actividad genérica de la administración, sino el resultado de la participación del propio afectado, a quien el legislador, mediante la forma consagrada en Código Disciplinario Único, entrega las herramientas necesarias para contener los desvíos en que pudiera incurrir la autoridad en el ejercicio de esa competencia sancionatoria.

Puestas las cosas de este modo, si de manera general los actos de la administración están dotados de la presunción de legalidad, esa presunción asume un carácter más valioso en el juicio disciplinario, en el cual el afectado participa de modo activo y determinante en la construcción de la decisión, mediante el ejercicio directo del control de la actividad de la administración, cuando ella se expresa en su fase represiva. Dicho en breve, es propio de la actividad disciplinaria ejercida a la luz del código de la materia, que el control de las garantías sea la preocupación central del proceso correccional. Por ello, cuando el asunto se traslada, y emerge el momento de control judicial en sede Contencioso Administrativa, no cualquier alegato puede plantearse, ni cualquier defecto menor puede erosionar el fallo disciplinario, dotado como el que más, de la presunción de legalidad y acierto, todo desde luego sin perjuicio de la evaluación que se haga en cada caso concreto.

2. Competencia de la Procuraduría General de la Nación, para asumir el conocimiento de investigaciones disciplinarias contra funcionarios de la rama judicial.

Es necesario delimitar la legalidad de la competencia que en su momento ejerció la Procuraduría General de la Nación, cuando dispuso iniciar la investigación disciplinaria en contra del hoy demandante que fue destituido del cargo de Juez Sexto Penal Municipal de Bogotá. En efecto, quedó plasmado que su proceder obedeció a la queja presentada por el magistrado de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, doctor Jorge Córdoba Poveda.

Los hechos sobre los cuales recae la acusación disciplinaria en contra del señor Edgar Julián Cobos Castellanos, ocurrieron a comienzos del año 2001(5), y por ende le era aplicable la Sentencia SU-337 de 1998(6) que señalaba:

“Finalmente, en la Sentencia SU- 637 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se recogió lo expuesto por la Corte sobre la materia, haciendo hincapié en la diferenciación introducida: “Interesa añadir que en la misma sentencia se perfiló más el concepto de poder disciplinario preferente de la Procuraduría en relación con los funcionarios judiciales excluidos del fuero, al precisarse que la prevalencia solamente se podía hacer valer cuando el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales no hubieran asumido a prevención la investigación disciplinaria correspondiente”.

12. Lo expuesto en los numerales 7º a 11 de estos fundamentos evidencia que la posición sostenida por la Corte en la Sentencia C-417 de 1993, que le sirve de fundamento al Procurador General de la Nación para su solicitud de tutela, si bien ha sido mantenida en lo sustancial, fue objeto de una ulterior precisión por parte de esta Corporación, en el sentido de que el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación opera sobre los funcionarios judiciales únicamente si las salas jurisdiccional disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura o de los consejos seccionales no han iniciado con anterioridad el respectivo proceso disciplinario. Ello indica, entonces, que le asiste razón a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura cuando afirma que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la Sala adquiere la competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los funcionarios judiciales cuando avoca el conocimiento de ellas antes que la Procuraduría”.

Posteriormente la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-948, de seis de noviembre de 2002, moduló su posición en los siguientes términos:

“En armonía con la conclusión expresada, la Corte, frente a las decisiones que se han traído a colación para marcar el derrotero observado por ella misma antes de esta providencia, encuentra necesario precisar que si bien en un primer momento la corporación pudo hacer una interpretación diferente del artículo 277 numeral 6º y no señaló para el poder preferente a que aludía la norma limitación alguna(7) [41], a partir de las decisiones en las que se aceptó que en este campo operaba una competencia a prevención entre la Procuraduría General de la Nación y los consejos superior y seccional de la judicatura reorientó su interpretación de la Constitución en la dirección que ahora se hace más explícita en la presente sentencia.

En efecto, la Corte destaca que (i) tanto la competencia preferente como la competencia a prevención requieren que haya unidad en cuanto a la función que corresponde a las autoridades que concurren, lo cual como se ha señalado no sucede en el supuesto que se analiza pues bien entendido el contenido de los artículos 256-3-, y 277-6- es claro que en ellos no se establece una competencia con igual contenido tanto para la Procuraduría General de la Nación como para el Consejo Superior de la Judicatura; (ii) la aceptación de la competencia a prevención, comporta necesariamente, la aceptación, para el caso en análisis, de la inexistencia de un poder preferente, en cabeza de un órgano —Procuraduría General de la Nación—, llamado a desplazar a otro —Consejo Superior de la Judicatura—, por principio igualmente competente; (iii) por lo demás, si la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación pudiera predicarse en esta circunstancia, en ningún caso podría oponerse a dicho poder preferente el hecho de que el Consejo Superior o los consejos seccionales de la Judicatura hayan asumido previamente competencia sobre un asunto disciplinario en el que se examine la conducta de un funcionario judicial.

Entonces, se reitera, es la jurisdicción disciplinaria constitucionalmente establecida la competente por asignación expresa del constituyente para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, sin que su competencia pueda ser enervada por la Procuraduría General de la Nación o por otra autoridad del Estado.

En ese orden de ideas cabe recordar que la ley estatutaria de administración de justicia en su artículo 111 señala que las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con los funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contenciosa administrativa.

No debe olvidarse al respecto que como lo señalan los artículos 228 y 230 superiores, la Constitución garantiza la independencia técnica, científica y funcional de la función judicial y que uno de los elementos de esa independencia se concreta, por querer del constituyente, en la existencia de una jurisdicción disciplinaria autónoma encargada de disciplinar a los funcionarios judiciales que administran justicia.

De acuerdo con las consideraciones efectuadas, la Corte encuentra que las expresiones “La Procuraduría General de la Nación y” y “a prevención” contenidas en tercer inciso del artículo 3º de la Ley 734 de 2002 resultan contrarias a la Constitución y por tanto declarará su inexequibilidad en la parte resolutiva. Ahora bien, para efectos del correcto entendimiento del texto del mencionado inciso tercero del artículo 3º de la ley, el mismo deberá leerse en la forma que se señala en la parte resolutiva. [...]”.

De lo anterior se colige que para la época en que la Procuraduría General de la Nación asumió la competencia prevalente para conocer de la acción disciplinaria adelantada contra Edgar Julián Cobos Castellanos, estaba vigente la tesis acerca del poder disciplinario preferente de aquella entidad, aun respecto de los funcionarios judiciales, únicamente si el ente encargado, esto es, las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura o de los consejos seccionales no hubieran iniciado con anterioridad el respectivo trámite disciplinario, y como en el presente asunto no se probó que estos últimos hubieran iniciado acción disciplinaria alguna en contra del actor, es necesario señalar que para ese entonces la Procuraduría General de la Nación sí tenía competencia para aplicar la sanción disciplinaria y que por ese aspecto el acto demandado no adolece de vicio alguno.

Entonces, los argumentos precedentes llevan a la conclusión de que cuando la Procuraduría General de la Nación asumió el conocimiento de este proceso, sí tenía la competencia para hacerlo, pues son posteriores los fallos de constitucionalidad que finalmente residenciaron el conocimiento de las acciones disciplinarias contra los jueces, y de modo exclusivo, en la jurisdicción disciplinaria, determinaciones en sede constitucional que no pueden ser aplicadas retroactivamente, por lo cual no procede el decreto de nulidad de lo actuado por la Procuraduría General de la Nación que en su momento hiciera uso del poder preferente en el presente caso.

En síntesis, el proceso disciplinario seguido por la Procuraduría General de la Nación, concluyó con el fallo del 23 de agosto de 2002, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia de 25 de octubre de 2001. De otro lado, la sentencia de la Corte Constitucional C-948 de 6 de noviembre de 2002, introdujo las modulaciones sobre la competencia exclusiva en la jurisdicción disciplinaria. El contraste de fechas indica que la sentencia de constitucionalidad de 6 de noviembre de 2002 no puede aplicarse retroactivamente a un juicio disciplinario concluido.

3. El caso concreto.

El tribunal pese a que encontró que los argumentos del actor expresados en lo que consideró como el concepto de violación resultaban improcedentes, asumió oficiosamente el examen de los motivos que llevaron a la Procuraduría General de la Nación a destituir al demandante. Concluyó entonces que la sanción de destitución impuesta al hoy demandante vulneró su derecho al debido proceso, y por ende, por ser este de carácter fundamental y de estirpe constitucional, el dicho tribunal entró a estudiar de fondo el asunto para ir más allá de lo que el demandante planteó en su reclamo.

Por supuesto que este cambio sorpresivo del tribunal que alteró radicalmente la causa petendi, para ocuparse de algo que no le fuera propuesto, viola el principio de congruencia y la justicia rogada(8). Siendo la jurisdicción contenciosa administrativa rogada, no podía el tribunal exceder su competencia para extenderse al examen de toda la normatividad susceptible de haber sido violada, y acerca de todos los hechos o incidencias que rodearon el juicio disciplinario, transitando por fuera de los linderos trazados en la demanda y quebrantando severamente el derecho de defensa de las instituciones demandadas, quienes en todo momento se defendieron de una acusación concreta, pero terminaron viendo anulados sus actos por un motivo diferente al esgrimido en la demanda.

Recuérdese que el cargo concreto que el demandante hizo a los actos acusados, es sobre que, iniciado un proceso penal queda excluida la acción disciplinaria por la posibilidad de la concurrencia de dos sanciones, violando de ese modo el principio non bis in ídem. Cargo desechado en primera instancia.

Sin embargo, el tribunal dejó de lado la acusación formulada y so pretexto de proteger el debido proceso, entró a examinar si los actos que constituyen la acusación disciplinaria, conceder una tutela contra una decisión judicial penal a pesar de existir un recurso de casación pendiente, en verdad no causaron una obstrucción a la competencia del juez natural. Añade el tribunal de su propia cuenta, que el amparo fue concedido de manera transitoria, la decisión revocada en segunda instancia, y que la falta se cometió sin dolo, así que no hay responsabilidad objetiva, y que el demandante no podía ser disciplinado por sostener “una posición jurídica diferente”, razones ajenas al planteamiento de la demanda y respecto de las cuales los demandados jamás pudieron replicar porque son invención del tribunal que en últimas realizó una nueva demanda.

Obsérvese además, que no es de recibo el argumento del tribunal sobre la protección por violaciones al debido proceso que permiten ampliar la oficiosidad del juez y exceder la causa petendi planteada. Y no es de recibo, porque el propio tribunal incumplió su promesa de examinar el debido proceso e incursionó en el examen de las razones de fondo que llevaron a la destitución.

Entonces, es claro que el tribunal dejó sin piso los motivos esgrimidos por el propio demandante, pero luego de negarle la razón, excedió su competencia para ocuparse de asuntos que jamás fueron debatidos en el proceso, porque no estaban en la demanda, razón bastante para revocar la decisión recurrida y negar las pretensiones de la demanda.

Con apoyo en los anteriores argumentos, se revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual anuló los actos contentivos de la sanción de destitución impuesta al demandante Edgar Julián Cobos Castellanos, así como el acto que dio aplicación a dicha sanción y ordenó el restablecimiento del derecho para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub sección “B”, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida el 29 de octubre de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante la cual declaró la nulidad del fallo de segunda instancia pronunciado por la Procuraduría General de la Nación, así como dispuso el restablecimiento del derecho conforme a las pretensiones elevadas por Edgar Julián Cobos Castellanos contra el Consejo Superior de la Judicatura y la Procuraduría General de la Nación, y en su lugar:

NIEGÁNSE las pretensiones de la demanda de nulidad de los actos demandados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(4) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente 11001032500020050011300. No. Interno: 4980-2005. Actor Diego Luís Noguera Rodríguez contra la Nación, Procuraduría General de la Nación.

(5) Pues el 15 de enero de 2001, profirió la sentencia.

(6) Sentencia del 8 de julio de 1999. Referencia: Expediente T-149299, Actor: Procurador General De La Nación. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.

(7) (sic)

(8) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 29 de marzo de 1989, Consejera ponente: Doctora Clara Forero de Castro, Referencia: Expediente R-037. Actor: Likes Broos Steamship C. Inc. Recurso de súplica.