Sentencia 2003-00774 de noviembre 11 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Rad.: 41001233100020030077401 (17510)

Actor: Distribuciones Peña Ltda.

Demandado: Municipio de Neiva

Ref.: Impuesto de Industria y Comercio

Fallo

Bogotá, D.C., once de noviembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante contra la sentencia del 18 de noviembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que denegó las súplicas de la demanda instaurada en contra de la actuación administrativa, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda Municipal de Neiva modificó la declaración del impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros por el año gravable 1999.

Observa la Sala que el 31 de marzo de 2000, la sociedad actora presentó la declaración de industria, comercio y complementarios, avisos y tableros, en ceros (-0-), y en el renglón correspondiente a “Discriminación de Ingresos por actividad” registró la siguiente observación: “NOTA: Nos acogemos a la exención de la Ley 218 de 1995; al Acuerdo Municipal 79 de 1996 y al Decreto 257 de 1997 del alcalde de Neiva”.

Mediante escrito del 31 de marzo de 2000 con radicado 8548, la demandante solicitó ante la Secretaría de Hacienda Municipal la exención del impuesto de Industria y Comercio por el año gravable 1999.

Por medio de los actos administrativos demandados la administración municipal negó la exención solicitada por estimar que la peticionaria no cumplió con los requisitos legalmente establecidos para el efecto, razón por la cual procedió a determinar oficialmente el impuesto discutido.

La sociedad demandante solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la administración municipal modificó la declaración de ICA presentada y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se le exonerara del pago del impuesto y sanción contenidos en los actos acusados.

Citó como normas violadas los artículos 779 del estatuto tributario nacional, relativo a la inspección tributaria; 351 del estatuto tributario municipal, sobre firmeza de las declaraciones y liquidaciones privadas; 359 del estatuto tributario municipal en cuanto establece el término de dos años para la notificación del requerimiento especial y el 112 del Código de Comercio respecto a la inoponibilidad de las escrituras sociales no inscritas en el registro mercantil.

La providencia impugnada denegó las súplicas de la demanda, por considerar que en la medida en que no se anexaron con la misma las normas de carácter local que se quieren hacer valer dentro del proceso, esto es, el Acuerdo 79 de 1996 y su Decreto Reglamentario 257 de 1997 (cuya violación se aduce como sustento de la solicitud de nulidad de los actos acusados), no se puede efectuar la valoración reclamada por la sociedad demandante, lo cual encuentra su fundamento en los artículos 188 del Código de Procedimiento Civil y 141 del Código Contencioso Administrativo.

La apelante, manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, alegando que el referido estatuto tributario municipal de Neiva se encuentra en forma permanente en los anaqueles del tribunal administrativo, razón por la cual no constituye una normatividad que sea desconocida para los magistrados.

Señala el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo:

“Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañar el texto legal que las contenga, debidamente autenticadas, o solicitar del ponente que obtenga la copia correspondiente”.

Observa la Sala que conforme a lo anterior, es una obligación del demandante allegar las normas de carácter local. Si en el momento de presentar la demanda no puede cumplir con dicho precepto, debe solicitar al ponente que requiera a la autoridad competente el envío de copia auténtica de las normas invocadas como violadas, con destino al proceso.

Revisada la demanda y sus anexos, puede establecerse que la accionante no dio cumplimiento al artículo 141 citado, puesto que no allegó las normas locales correspondientes al Acuerdo Municipal 79 de 1996 y el Decreto 257 de 1997 del alcalde de Neiva ni solicitó del ponente que obtenga la copia correspondiente.

La Sala precisa que si bien la accionante en el acápite que identificó como normas violadas, no invocó como vulneradas las citadas normas locales, si se efectúa una interpretación integral de la demanda y, en especial, del concepto de violación es claro que en el cargo de “Discusión de las razones contenidas en la resolución que confirmó la liquidación oficial” se aduce el desconocimiento de dichas disposiciones.

Así las cosas, al no obrar la prueba de la existencia de las normas locales, no puede el juez de conocimiento analizar la legalidad de los actos administrativos demandados, toda vez que la negativa de la exención solicitada y como consecuencia de esta, la determinación oficial del tributo operó precisamente por el presunto incumplimiento por parte del contribuyente de las normas locales invocadas como violadas.

Pretende la sociedad demandante, en el recurso de apelación, que se revoque la sentencia, indicando que aunque no allegó la norma de carácter local “...ninguna dificultad tenía el honorable a quo, para asumir el estudio del caso planteado en autos, haciendo un mínimo esfuerzo de revisar el mismo estatuto tributario municipal que estaba a su disposición o de sus dependientes”.

Al respecto cabe indicar que si bien el juez goza de facultades especiales para decretar pruebas de oficio, la finalidad de la atribución establecida en el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, no es subsanar o suplir la inactividad probatoria de las partes, así como tampoco el incumplimiento de sus deberes legales, sino esclarecer los hechos o asuntos oscuros que subsistan al momento de la decisión, a pesar de la actividad probatoria desplegada por los intervinientes en el proceso.

En cuanto a obligación de allegar las normas de alcance no nacional, esta corporación en sentencia de noviembre 23 de 2001, expediente 12377, C.P. Ligia López Díaz, expresó:

“Es claro que el juez solo está obligado a conocer las normas de alcance nacional, pero los actos regionales escapan de la presunción de su conocimiento, por lo que el Código Contencioso Administrativo exige expresamente su prueba aportándola en copia auténtica. Para la Sala, aportar la prueba de la existencia de las normas locales es una carga procesal de quien las pretenda hacer valer, que el juez no puede trasladarse de manera oficiosa, toda vez que se trata de una jurisdicción rogada y constituye además un requisito expreso de la demanda, que no puede suplirse con las afirmaciones hechas por las partes”.

En relación al argumento de la apelante según el cual la administración municipal violó el inciso 4º del artículo 779 del estatuto tributario nacional, por cuanto la diligencia de inspección tributaria debió iniciarse y realizarse una vez notificado el auto que la ordenó, esto es el 26 de abril del año 2002 y no hasta el 17 de julio de 2002, la Sala Observa que la administración, en la Resolución 64 del 6 de marzo de 2003, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la liquidación oficial de revisión, señaló:

“...en cuanto arguye el impugnante respecto del Auto de Inspección Tributaria 41 de abril 17 de 2002, emanado de la Unidad de planeamiento tributario de la Secretaría de Hacienda Municipal, el cual fue notificado el día 26 de abril/2002 por el servicio de correo certificado (concordancia art. 257 del estatuto tributario municipal), mediante el cual se ordenó la Inspección Tributaria a “Distribuciones Peña Ltda.”, relacionado con el Impuesto de Industria y Comercio, Avisos y Tableros por el periodo (sic) gravable de 1999 y que para tal efecto, conforme al artículo 349 del estatuto tributario municipal se comisionó a las funcionarias Tulia del Socorro Chavarro y Ana Libia Aroca, es de entenderse claramente; que tal como lo establece el art. 363 literal 1º del estatuto tributario municipal el término previsto en el citado artículo 363 ibídem, se suspende hasta por tres (3) meses (práctica de inspección tributaria), razón por la cual, oportunamente dentro del término legal, el día 17 de julio/2002 se practicó por las funcionarias comisionadas la diligencia de inspección tributaria, la cual fue atendida y suscrita la respectiva acta por el señor Napoleón Peña Romero en calidad de representante legal y otro (concordancia art. 274 del estatuto tributario municipal), diligencia mediante la cual, se constató el funcionamiento de la empresa, el monto de los ingresos el cual ascendió a la suma de $20.439.935, y las nóminas de los meses de enero a abril de 1999, así también, la relación de pagos de aportes para fiscales ante Comfamiliar por 36 empleados, por lo que cabe precisar, que no es cierto lo argüido por el recurrente y falta a la verdad en el sentido de aseverar, que la diligencia de inspección tributaria no se practicó” (fl. 41 exp.).

Así las cosas, la inconformidad planteada en vía gubernativa fue resuelta por la administración con base en las normas locales que se echan de menos ante la jurisdicción(2), razón por la cual no es posible determinar la legalidad de los actos acusados sin el estudio de las normas que sirvieron de sustento.

Sin embargo, teniendo en cuenta el argumento planteado por la sociedad apelante según el cual, por mandato del artículo 66 de la Ley 383 de 1997 las disposiciones procedimentales de los estatutos tributarios municipales, quedaron subrogadas por las disposiciones procedimentales contenidas en el estatuto tributario para los impuestos del orden nacional, razón por la cual el a quo debió tener en cuenta que el término de firmeza de las declaraciones y el establecido para notificar el requerimiento especial son los mismos tanto para los impuestos nacionales como para los municipales, la Sala observa lo siguiente:

Aún en el evento de aplicar los términos establecidos en el estatuto tributario nacional se observa que los actos administrativos demandados se profirieron dentro de los plazos legalmente establecidos, toda vez que, en primer lugar, conforme a lo anotado en la sentencia de primera instancia, el artículo 779 del estatuto tributario no contempla límite temporal para la realización de la inspección tributaria, ya que simplemente establece su ejecución “una vez notificado el auto que la ordene”, razón por la cual la inspección tributaria ordenada mediante el Auto 41 del 17 de abril de 2002 (notificado el 26 de abril del mismo) y practicada el 17 de julio de 2002 se efectuó en legal forma, suspendiendo el término para la notificación del requerimiento especial.

Según el artículo 705 del estatuto tributario, el requerimiento especial “deberá notificarse a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos (2) años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma. Cuando la declaración tributaria presente un saldo a favor del contribuyente o responsable, el requerimiento deberá notificarse a más tardar dos (2) años después de la fecha de presentación de la solicitud de devolución o compensación respectiva” sin embargo, la ley prevé que el citado plazo puede ser suspendido “cuando se practique inspección tributaria de oficio por el término de tres meses contados a partir del auto que la decrete”, según lo dispone el artículo 706 ibídem. Lo cual implica que la suspensión del término no es por el lapso que “dure la inspección”, sino por el término fijo de tres meses, contados a partir del auto que la decrete.

Antes de la vigencia de la Ley 223 de 1995 la jurisprudencia de esta corporación reiteró que el lapso de suspensión del término para notificar el requerimiento era mientras durara la inspección tributaria, máximo por tres meses, lapso que empezaba a correr a partir de la fecha en que efectivamente se practicara. No bastaba la notificación del auto que ordena la inspección para que operara la suspensión(3).

Con la modificación contenida en el artículo 251 de la Ley 223 de 1995, al texto del artículo 706 del estatuto tributario, la Sala ha interpretado que con esta modificación legal, el plazo para dictar el requerimiento especial ya no se suspende por el mismo tiempo que dure la inspección, sino por el término fijo de tres meses, que se empieza a contar a partir de la fecha de notificación del auto que la decrete, como lo señala de manera expresa la norma, criterio que se mantiene vigente y, por tanto, se reitera en esta ocasión(4).

En todo caso la sección hizo una salvedad a la anterior posición con base en el texto de la norma, para aquellos casos en los que se dicta el auto que ordena la inspección, pero esta no se practica efectivamente(5).

Para la Sala, la suspensión del término para proferir el requerimiento especial empieza a correr desde la fecha en que se notifique el auto que ordena la inspección tributaria, pero opera solamente cuando la diligencia se practica, para lo cual basta que dentro del período se realice al menos una prueba relacionada con la inspección, pues resulta claro que mientras los funcionarios comisionados o inspectores no realicen alguna actividad propia de su encargo, no puede entenderse como es obvio, que hubiesen efectuado la “inspección” ni menos que hubiese empezado la suspensión del mencionado término.

Conforme a lo expuesto, verificada la procedencia de la suspensión de términos prevista en el artículo 706 del estatuto tributario por la práctica de inspección tributaria de oficio, la Sala debe dilucidar si la notificación del requerimiento especial se efectuó dentro del término previsto en el artículo 705 del estatuto tributario(6).

Según informó el demandante, el plazo para declarar vencía el 30 de abril de 2000 (fl. 13 exp.) por tal razón, inicialmente la administración municipal contaba hasta el 30 de abril de 2002 para notificar el requerimiento especial, pero como operó la suspensión de términos prevista en el artículo 706 del estatuto tributario con la notificación del auto de inspección tributaria el 26 de abril de 2002(7), el plazo se amplió por tres meses hasta el 30 de julio del mismo año. Toda vez que el requerimiento especial se notificó debidamente el 23 de julio de 2002, este se encuentra dentro de los dos años señalados en el artículo 705 del estatuto tributario nacional,

De otro lado, si bien la actora, invoca la violación del artículo 112 del Código de Comercio en cuanto establece la inoponibilidad de las escrituras sociales no inscritas en el registro mercantil, para la Sala, su desconocimiento sólo puede determinarse, con la comparación de los actos demandados frente a las normas locales que regulan el derecho a la alegada exención, razón que impide realizar un pronunciamiento aislado de esta disposición.

Teniendo en cuenta lo expuesto es claro que la accionante no cumplió con el deber que le impone el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo y tampoco puede alegarse una notificación extemporánea del requerimiento especial. Por tanto la decisión del tribunal de denegar las súplicas de la demanda habrá de confirmarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 18 de noviembre de 2008 proferida por el tribunal administrativo del Huila.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

(2) En el expediente aparece en cuaderno separado copia del Decreto Municipal 458 del 28 de diciembre de 1999, norma que en todo caso no es aplicable al caso concreto, toda vez que se discute el impuesto de Industria y Comercio por el año gravable 1999.

(3) En ese sentido entre otras las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 4 de noviembre de 1994, expediente 5735, M.P. Jaime Abella Zárate; del 31 de marzo de 2000, expediente 9794, M.P. Daniel Manrique Guzmán, del 2 de noviembre de 2001, expediente 12370, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(4) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 8 de marzo de 2002, expediente 12300, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, y del 3 de mayo de 2002, expediente 12625, M.P. Germán Ayala Mantilla, entre otras.

(5) Sentencia 12635 del 18 de abril de 2002.

(6) ART. 705.—Término para notificar el requerimiento. El requerimiento de que trata el artículo 703, deberá notificarse a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar.

(7) La administración precisó que según el acta de Inspección Tributaria 41 de julio 17 de 2002, se verificó el funcionamiento de la empresa, el monto de los ingresos el cual ascendió a la suma de $20.439.935 y las nóminas de los meses de enero y abril de 1999, la relación de pagos de los aportes parafiscales ante Comfamiliar, por 36 empleados.