Sentencia 2003-00776 de septiembre 29 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 25000-23-24-000-2003-00776-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades distritales

Actora: María Victoria Gaviria y otra

Bogotá, D.C., veintinueve de septiembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

La parte demandada en su escrito de apelación solicita que sea suspendido este proceso “... hasta tanto se fallen los procesos judiciales que se adelantan en diversos juzgados civiles de este circuito judicial, pues en ellos se define quién es realmente el titular del derecho de dominio de los mencionados predios...”.

Al respecto, la Sala considera que tal solicitud no se acoge, por la sencilla razón de que, en primer término, no se acompaña prueba alguna de tal afirmación, y en segundo lugar, no se entiende qué relación de dependencia pueda existir entre este proceso en que se discute la legalidad de unos actos administrativos y aquellos que eventualmente puedan cursar en otros despachos de la jurisdicción ordinaria, en que se debate la titularidad del derecho de dominio sobre unos bienes inmuebles que se encuentran ubicados en la zona de declaración de legalización del desarrollo Jerusalén.

Ahora bien, en razón de lo extenso de los actos acusados, se omite su transcripción, no obstante lo cual se hará una sinopsis de su contenido.

El primero de ellos es la Resolución 394 de 1º de octubre de 2002, mediante la cual el director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital dispuso la legalización del desarrollo Jerusalén, perteneciente a la localidad 19 de Ciudad Bolívar del Distrito Capital de Bogotá.

En la primera parte de los considerandos se hace referencia al Acuerdo 1º de 1896 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá que ordenó la legalización del desarrollo denominado Jerusalén, entre otros, con fundamento en el cual se adelantó el trámite de legalización del mencionado desarrollo, que culminó con la expedición de la Resolución 489 de 1989, la cual, demandada como fue ante esta jurisdicción se declaró su nulidad, al igual que la de los actos que la confirmaron.

Luego se hace el recuento de la actuación administrativa que se siguió en cumplimiento de lo ordenado por esta jurisdicción, en la cual se destaca la citación que se hizo a los propietarios de los terrenos en que se encuentra dicho desarrollo y a los terceros determinados y no determinados que pudieren tener interés en las resultas de la actuación; la realización de los estudios previstos en el Acuerdo 6 de 1990 y en el Decreto 688 de 1996 que encontraron viable el reconocimiento oficial del desarrollo Jerusalén, con algunas excepciones respecto de rondas de cuerpos de aguas, zonas de preservación de los mismos, etc.; la comparecencia de los propietarios de los referidos propietarios de los terrenos; la cartografía oficial preparada y allegada por el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y los conceptos favorables de las empresas de servicios públicos y de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá; se analizan las razones expresadas por dichos propietarios y se hace referencia a las disposiciones de orden nacional y distrital en que se fundamentan las decisiones que en el acto se adoptan.

En su parte dispositiva, la mencionada Resolución 394 de 2002 reconoce urbanísticamente la existencia del desarrollo Jerusalén y aprueba los planos urbanísticos (art. 1º); determina las áreas del primer nivel de zonificación y zonas de amenaza de riesgo (art. 2º); la zonificación y tratamientos (art. 3º); los usos permitidos (art. 4º); zonas de riesgo (art. 5º); el estrato socio económico (art. 6º); los requisitos para la prestación de los servicios públicos (art. 7º); las zonas destinadas al uso colectivo (art. 8º); el proceso de desarrollo (art. 9º); las normas específicas para antejardines, pavimentación, altura por capacidad predial (art. 10); licencias de urbanización y/o construcción (art. 11); mejoramiento y condiciones de redes de servicios públicos, condiciones de riesgos (art. 12); mejoramiento urbano (art. 13); zonas verdes y comunales (art. 14); derechos de propiedad, en el cual se determina que “la expedición de la presente resolución no ampara ningún derecho sobre la tenencia de la tierra; sus efectos inciden únicamente en el derecho público, es decir, en relación con la legalidad urbana, el mejoramiento de los servicios públicos y comunales y las normas correspondientes al ordenamiento físico del sector “ (art. 15) y la vigencia y recursos (art. 16).

Las resoluciones 36, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición y 97, por la cual se resolvió el recurso de apelación, obran a folios 56 a 62 y 65 a 78 del cuaderno principal.

Como marco de referencia del análisis que corresponde, a continuación se reseñarán las disposiciones que interesan para el caso controvertido.

La Ley 9ª de 1989, en su artículo 48, contempló la legalización de urbanizaciones constituidas por viviendas de interés social, y le atribuyó como efectos su incorporación al perímetro urbano o de servicios y la regularización urbanística del asentamiento humano:

“Ley 9ª de 1989

(...).

ART. 48—“Los concejos, el concejo intendencial y las juntas metropolitanas podrán delegar en los alcaldes e intendente de San Andrés y Providencia la legalización de las urbanizaciones constituidas por viviendas de interés social. La legalización implicará la incorporación al perímetro urbano o de servicios y la regularización urbanística del asentamiento humano.

PAR.—“Los asentamientos urbanos de vivienda de interés social, por fuera del perímetro urbano actual de los municipios, que existieran el 28 de julio de 1.988, desarrollados por las organizaciones contempladas en el artículo 62, recibirán el mismo tratamiento que los incorporados al perímetro urbano y de servicios, serán regularizados urbanísticamente y podrán por consiguiente solicitar la prestación de servicios en los términos contemplados en el artículo 47 de la presente ley”.

El Acuerdo 6 de 1990 del Concejo de Bogotá, contentivo del estatuto para el ordenamiento físico del entonces Distrito Especial de Bogotá, en su capítulo X “legalización de desarrollos urbanos”, artículo 263, consideró la legalización como un procedimiento, esto es, como una actuación administrativa que culmina con el acto por el cual se reconoce el asentamiento humano, se aprueban los planos correspondientes y se expide su reglamentación. Expresa la cita norma:

“ART. 236.—Legalización. La legalización es el procedimiento mediante el cual se adoptan las medidas administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento o edificio, a dar la aprobación a los planos correspondientes y a expedir la reglamentación respectiva.

La legalización implicará, cuando fuere el caso, la incorporación al perímetro urbano de los sectores del territorio distrital que comprendan las zonas, barrios, asentamientos, desarrollos o edificios legalizados y la regularización urbanística de los asentamientos humanos, salvo cuando expresamente se excluyan los usos urbanos en el acto de legalización”.

De conformidad con lo establecido en el artículo 82 del Decreto 1052 de 1998 (modificado por el D. 1379/2002), la legalización “es el procedimiento mediante el cual la entidad competente del municipio o distrito adopta las medidas administrativas tendientes a reconocer la existencia de una urbanización, asentamiento o barrio, a dar aprobación de los planos correspondientes, a otorgarle la nomenclatura urbana, a expedir la reglamentación urbanística respectiva, tendiente a la aprobación y prestación de los servicios públicos. Todo de conformidad con las normas y procedimientos que para el efecto se adopten en el respectivo municipio o distrito”.

A su vez, el plan de ordenamiento territorial del Distrito Capital, expedido mediante el Decreto 619 de 2000, define en el artículo 495 que “la legalización es el procedimiento mediante el cual la administración distrital, reconoce, aprueba planos, regulariza y expide la reglamentación para los desarrollos urbanos realizados clandestinamente”.

Ahora bien, la premisa inicial que se deriva de las disposiciones antes referenciadas, es que el procedimiento de legalización no involucra pronunciamiento alguno de la administración sobre la titularidad del derecho de dominio de los terrenos donde se encuentra el desarrollo objeto de dicho procedimiento, puesto que la legalización tiene un contenido exclusivamente urbanístico, y trae como resultado la posibilidad de hacer efectivos una serie de derechos, tales como el acceso a los servicios públicos, el ser incluidos en los planes y programas de desarrollo social, etc.

Así lo concluyó esta misma sección en sentencia de 14 de junio de 2007, con ponencia del consejero Camilo Arciniegas Andrade (Exp. 11001-23-24-2001-00505-01), en la cual, al resolver un asunto de características similares al que ocupa la atención de la Sala, expresó:

“Es claro entonces que la decisión de legalizar un asentamiento urbano no tiene ningún efecto jurídico sobre el derecho de propiedad, pues el respectivo acto no legaliza la tenencia de ningún predio ni limita o afecta los derechos de los propietarios. La Sala no desconoce la evidente realidad de que los derechos de uso y goce de los terrenos de los actuales dueños se encuentran limitados, pero esa limitación no es imputable a la administración distrital, pues como se indicó, el asentamiento objeto de legalización no fue promovido ni coadyuvado por ella.

Por las consideraciones expuestas, el argumento sobre violación de la propiedad privada no está llamado a prosperar.

Para la Sala es claro que el procedimiento y el acto de legalización, no causan ningún perjuicio a los propietarios, pues con legalización o sin ella, estos habían perdido de hecho sus derechos. Efectivamente, la posesión que ejerce la comunidad asentada en el desarrollo legalizado, data de comienzos de los años 70, luego la pérdida de los atributos del derecho de propiedad no fue consecuencia del acto administrativo de legalización como alega el actor, pues esta decisión solamente tiene incidencia en el ámbito urbanístico, y carece de trascendencia jurídica sobre la propiedad privada”.

Ahora bien, la entidad apelante centra su inconformidad para con el fallo de primera instancia en cuanto este se fundamenta en que según el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 la administración debió acudir a los mecanismos de negociación directa o expropiación para adquirir los fragmentos de terreno que, con la legalización, pasan a ser administrados por el distrito, pues de lo contrario haría nugatorio el derecho de propiedad de quienes los adquirieron con ajuste a la ley.

Sobre este aspecto, y para efectos de su análisis frente al cargo formulado, se procede a transcribir el citado artículo 58 de le Ley 388 de 1997, “por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 2ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”:

“ART. 58.—Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, quedará así:

“Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:

a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana;

b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;

c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos;

d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios;

e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo;

f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes;

g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen;

h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico;

i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades;

j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos;

k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley;

I) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley;

m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes”.

En primer término, cabe indicar que, como claramente se observa de la atenta lectura de la norma transcrita, en ninguno de sus literales se contempla la posibilidad de acudir al mecanismo de la expropiación cuando se trate de adquirir inmuebles para destinarlos a zonas públicas que se encuentren ubicadas en desarrollos que fueron objeto de legalización, pues lo que se autoriza en lo relacionado con vivienda urbana, es la expropiación con la finalidad de desarrollar proyectos de vivienda de interés social, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamiento humanos ubicados en sectores de alto riesgo (lit. b) y la ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos (lit. c), los cuales no son materias de que se ocupan los actos acusados.

En segundo lugar, debe precisarse que en el caso del desarrollo Jerusalén, no fue la administración la que de manera autónoma haya decidido implementar un proyecto en el sector de terreno donde él se encuentra ubicado, ni la que destinó espacios y franjas al uso público, tales como calles y zonas verdes y comunales como parte de un plan para desarrollar ese sector de la ciudad, pues tales espacios fueron destinados y determinados a tales efectos por la misma comunidad y no por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital. El hecho de que en los planos aprobados e incorporados a los actos demandados aparezcan identificados tales espacios y franjas, únicamente significa que en ellos se plasmó la realidad física del desarrollo ilegal, sin que se produjera declaración alguna en los actos acusados sobre el carácter de los bienes que los habitantes de ese sector ya habían decidido destinarlos al uso de la comunidad.

En consecuencia, la Sala considera que la entidad demandada en los actos que se acusan simplemente se limitó a dar aplicación a un mecanismo establecido en la ley con el fin de reconocer desde un punto de vista meramente urbanístico un asentamiento o desarrollo ilegal, en el cual no se contempla otro requisito distinto que la consolidación del asentamiento (L. 9ª/89, art. 48).

De tal manera que la Sala no comparte el criterio del a quo en el sentido de que como paso previo a la legalización del desarrollo Jerusalén, la administración distrital estaba y está en la obligación de proceder a realizar una negociación directa con los titulares del derecho de propiedad o proceder a la expropiación de los terrenos que, situados en tal desarrollo, la comunidad había dispuesto destinar al uso común de sus habitantes, puesto que dentro del procedimiento señalado para esos efectos no se contempla tal actuación.

En las anotadas circunstancias, la Sala considera que si las demandantes estiman que el simple y llano reconocimiento urbanístico de la existencia del desarrollo Jerusalén y la aprobación de planos que el DAPD realizó mediante los actos acusados les causó algún perjuicio respecto de su derecho de propiedad sobre los terrenos en que se encuentra asentado, pueden ejercer las acciones judiciales que estimen procedentes en contra de sus pobladores y del Distrito Capital de Bogotá, pues, se reitera, los actos acusados no son los directos generadores de ese hipotético perjuicio.

Con fundamento en las consideraciones que anteceden, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia y a denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVÓCASE la sentencia de 12 de mayo de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sub Sección B y, en su lugar, se dispone:

2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por las ciudadanas María Victoria Gaviria Londoño y Consuelo Gaviria Londoño.

3. En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 29 de septiembre 2011».