Sentencia 2003-00803 de febrero 5 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-24-000-2003-00803-02

Ref.: Apelación sentencia

Consejera Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Actor: Secretaría Distrital de Salud de Bogotá

Demandado: Inspectora legal de la Secretaría de Salud Pública Distrital, Regional San Ignacio.

Bogotá D.C., cinco de febrero de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Las resoluciones 21 de 21 de abril y 43 y 45 del 1º y 8 de julio de 1982, objeto de demanda, disponen para José Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo Duarte y Guillermo Escovar Escárraga, terceros directos interesados, lo siguiente:

“La suscrita inspectora legal de la Secretaría de Salud Pública Distrital, Regional San Ignacio, en uso de sus facultades legales y

“CONSIDERANDO:

“Para dar cumplimiento a lo ordenado en auto del…, este despacho, en asocio del médico de esta secretaría,…, se trasladó a la carrera… en donde funciona un consultorio homeopático, a cargo del señor José Arnulfo Vásquez Tovar (léase también, de conformidad con las otras resoluciones acusadas, Jairo Duarte y Guillermo Escovar Escárraga);

“Inspeccionado el mencionado consultorio en la forma y términos descritos en la correspondiente acta de visita y habiéndose anunciado por su propietario tener documentos que de conformidad con la ley lo acrediten como homeópata, se le citó para la práctica de la diligencia de descargos que fue evacuada el día…. de 1981;

“Por auto de…, de conformidad con lo dispuesto por los decretos 2785 de 1936 y 605 de 1963, se abrió el presente negocio a pruebas por el término de cinco días hábiles;

“Dentro de la oportunidad procesal, señalada en la providencia anteriormente citada, se aportaron las siguientes pruebas:

“a) Fotocopia autenticada de certificado y título, expedido por el Instituto Homeopático de Colombia, en el año de 1978 a nombre de José Arnulfo Vásquez Tovar, con cédula de ciudadanía…;

“b) Certificación de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional en el cual se especifica que conforme a las leyes 35 de 1929 y 14 de 1962, artículo 2º, el Instituto Homeopático de Colombia está facultado para expedir títulos para el ejercicio de la homeopatía en Colombia;

“c) Concepto del 30 de septiembre de 1977 de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional sobre la validez de los títulos del citado Instituto en materia homeopática;

“d) Comunicación de la Sección de Profesiones de la Dirección de Vigilancia y Control del Ministerio de Salud, de agosto 24 de 1977, sobre inscripción y registro de los profesionales de la homeopatía en los respectivos servicios seccionales de Salud del lugar en donde ejerzan la profesión.

“De conformidad con los documentos anteriormente relacionados y con la certificación del Ministerio de Educación Nacional que textualiza ‘El Instituto Homeopático de Colombia con domicilio en Bogotá D.C., tiene personería jurídica otorgada por el poder ejecutivo de fecha 24 de julio de 1914 y publicada en el Diario Oficial 13.274 de fecha 25 de agosto de 1914’, se está acreditando que el señor. José Arnulfo Vásquez Tovar, tiene un derecho conforme a la ley para ejercer la medicina por el sistema homeopático.

“La Ley 14 de 1962, reglamentaria del ejercicio de la medicina en Colombia, en el parágrafo 2º de su artículo 2º preceptúa que ‘Los homeópatas titulados o permitidos que hayan adquirido legalmente el titulo, licencia o permiso para ejercer la medicina por el sistema homeopático podrán seguir practicándola en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso…’.

“Todo lo anterior amerita que el señor. José Arnulfo Vásquez Tovar (léase también Jairo Duarte y Guillermo Escovar Escárraga) tiene un derecho adquirido que la ley reconoce y garantiza.

“Esta inspección legal, competente como es, para pronunciarse sobre el asunto sometido a su consideración según lo preceptuado por la Ley 112 de 1919,

“RESUELVE:

“ART. 1º—Que José Arnulfo Vásquez Tovar (léase también Jairo Duarte y Guillermo Escovar Escárraga), tiene de acuerdo con la ley, un derecho adquirido y está autorizado por ella, para ejercer la medicina por el sistema homeopático.

“ART. 2º—Ofíciese de conformidad, a la regional respectiva, para que se visite el mencionado consultorio homeopático, como tal, y si llena los requisitos higiénico-sanitarios, le sea expedida la patente de sanidad correspondiente”.

En primer término, la Sala se refiere a la excepción de falta de legitimación por activa en la causa para demandar, la cual entrará a estudiarla de oficio, no obstante haberse propuesto en el recurso de apelación.

Mediante el artículo 15 del Decreto 854 del 2 de noviembre del 2001, el Alcalde Mayor de Bogotá delegó en los secretarios de despacho, entre otros, la función de “…ejercer la representación judicial y extrajudicial del Distrito Capital ante los distintos despachos, en los procesos que se adelanten con ocasión de los actos, hechos, omisiones u operaciones que aquellos organismos expidan, realicen o en que incurran o participen…”, norma que deja sin sustento la excepción analizada.

En cuanto a la falta de agotamiento de la vía gubernativa como presupuesto procesal para ejercer la acción, basta a la Sala precisar que tal agotamiento es requisito previo propio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y no así de las acciones de simple nulidad y menos aún, como en este caso, en el que es la misma entidad que profirió los actos quien los demanda en acción de lesividad.

De otra parte, los recurrentes insisten en que debe declararse probada la excepción de caducidad al tenor del artículo 136, numeral 7º del Código Contencioso Administrativo, declaración que no es procedente, dado que como lo sostuvo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en la jurisprudencia de esta corporación sobre la teoría de los motivos y finalidades, en este caso se trata de actos de carácter particular y concreto susceptibles de demanda en ejercicio de la acción de simple nulidad, si se tiene en cuenta que lo único que se pretende con la misma es el mantenimiento del orden legal abstracto y la prevalencia del interés general, en cuanto el ejercicio de la homeopatía por parte de los señores José Arnulfo Vásquez Tovar, Jairo Duarte y Guillermo Escovar Escárraga involucra una situación de orden público, ya que se encuentra de por medio la salud de las personas que acuden a los servicios por ellos prestados.

En esencia, el cargo endilgado a los actos acusados y el cual encontró probado el sentenciador de primera instancia, es la violación del artículo 2º de la Ley 14 de 1962, que preceptúa:

“ART. 2º—A partir de la vigencia de la presente ley solo podrán ejercer la medicina y cirugía:

“a. Quienes hayan adquirido título de médico y cirujano expedido por alguna de las facultades o escuelas universitarias reconocidas por el Estado y que funcionen o haya funcionado legalmente en el país.

“b. Los colombianos y los extranjeros que adquieren o hayan adquirido título de médico-cirujano en facultades o escuelas universitarias de países con los cuales Colombia tenga celebrados tratados o convenios sobre reciprocidad de títulos universitarios, en los términos de los respectivos tratados o convenios;

“c. Los colombianos graduados en el exterior con títulos de una facultad o escuela universitaria de reconocida competencia, en concepto de la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina. Cuando esta entidad conceptúe desfavorablemente respecto de la competencia de la facultad o escuela universitaria otorgante del título, el interesado deberá aprobar un examen de idoneidad reglamentado por el gobierno;

“d. Los extranjeros graduados en países con los cuales Colombia no tenga celebrados tratados sobre equivalencia de títulos universitarios que posean título de médico y cirujano adquirido en universidades de reconocida competencia en concepto de la Asociación Colombiana de Facultades de Medicina y que hayan obtenido licencia del gobierno mediante la superación de un examen de idoneidad en una de las facultades de medicina del país, de acuerdo con reglamentación que dicta el mismo gobierno.

“Si el gobierno estima que el número de médicos que ejercen en el país es suficiente para sus necesidades, deberá abstenerse de considerar nuevas solicitudes de los profesionales extranjeros contemplados en éste literal.

“PAR. 1º—Los médicos que hayan adquirido legalmente licencia o permiso, podrán continuar ejerciendo la medicina en las mismas condiciones establecidas en la respectiva licencia o permiso.

“PAR. 2º—Los homeópatas titulados, licenciados o permitidos que hayan adquirido legalmente el título, licencia o permiso para ejercer la medicina en el sistema homeopático, podrán seguir practicándola en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso. Las solicitudes de licencia o permiso para ejercer la homeopatía presentadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley y que se encuentran pendientes, se resolverán de acuerdo con las disposiciones vigentes en la fecha de presentación de tales solicitudes”.

Los apelantes sostienen que su situación encuadra dentro de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo anteriormente trascrito, por cuanto obtuvieron sus títulos de homeópatas en 1978 y 1979, sin que, a su juicio, la expresión “…que hayan adquirido legalmente el título, licencia o permiso…” para ejercerla signifique que debieron adquirirlo antes de la entrada en vigencia de la Ley 14 de 1962, interpretación con la que se encuentra en total desacuerdo esta corporación, pues ello implicaría que, aún hasta la fecha, quienes adquieran simplemente el título de homeópatas puedan ejercer dicha rama o sistema de la medicina, lo cual es abiertamente contrario a lo que dispuso la Ley que regula, precisamente, la profesión de medicina.

A propósito del tema, la Sala trascribe los siguientes apartes de la sentencia proferida por esta Sección, en la cual fue demandante el instituto que otorgó a cada uno de los aquí recurrentes el título de homeópata (3) :

“Pues bien, en reiteradas sentencias esta sección ha sostenido y ratificado que a partir de la Ley 14 de 1962 la homeopatía dejó de ser una profesión autónoma para convertirse en una especialidad de la medicina (v.gr. sents. de nov. 8/89, C.P. Samuel Buitrago Hurtado, exp. 635, actor: Edgar Brecci Martín; y de sep. 24/98, exp. 3938, actor, Fundación Colegio Nacional de Medicina Homeopática y Naturismo), posición que reitera en esta oportunidad, razón por la cual no puede afirmarse que al establecer la norma demandada que las terapias alternativas sólo podrán ser ejercidas por médicos titulados contraviene el parágrafo 2º de la Ley 14 de 1962, pues este sólo reconoce a los homeópatas titulados, licenciados o permitidos hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 14 de 1962, seguir ejerciendo la homeopatía en las condiciones establecidas en los respectivos títulos, permisos o licencias.

“Por ser pertinente, la Sala transcribe apartes de la sentencia de 13 de febrero de 1990, expediente 255, actor, Fundación Colegio Nacional de Medicina Homeopática y Naturismo, Consejero Ponente Guillermo Benavides Melo, en la que esta sección sostuvo:

‘... la norma expresa que se ocupa del asunto y que terminantemente señala la homeopatía como una especialidad que sólo pueden cursar quienes posean título profesional en medicina y cirugía, está contenida en el Acuerdo 50/80 expedido por la junta directiva del Icfes, acuerdo que resulta de obligatorio cumplimiento para el instituto y que interpretado en toda su extensión y profundidad está diciendo que a esta repartición administrativa del sector educativo colombiano le está prohibido autorizar programas de homeopatía destinados a aspirantes que carezcan del título de médico y cirugía.

‘... Por último, el consejo ratifica lo dicho por la corporación en sentencia de abril 30 de 1981 en relación con este tema, ya resuelto desde antes del Acuerdo 50 de marras:

‘La homeopatía no se puede ejercer en Colombia, a partir de la vigencia de la Ley 14 de 1962, sino por profesionales médicos; por consiguiente, quien desee ejercer esta especialidad de la medicina, deberá acreditar su calidad de tal con la certificación idónea, previo cumplimiento de los requisitos legales y académicos.

‘Tal actividad no constituye propiamente una actividad independiente sino una modalidad, sistema o especialidad de la medicina, la cual hoy en día es requisito sine qua non para poder ejercer la homeopatía; sólo en los casos de excepción previstos en el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 14 de 1962 puede ejercerse ésta por profesionales que carezcan de título en medicina (exp. 3278, actor: Miguel Rodríguez Castañeda...’)”.

De igual manera, al resolver sendas demandas contra los actos proferidos por el Ministerio de Salud que negaron la solicitud de inscripción como médicos homeópatas de dos de los aquí terceros directos interesados en las resultas del proceso, esta sección se pronunció sobre la imposibilidad de que los mismos puedan ejercer la homeopatía después de haber entrado en vigencia la Ley 14 de 1962:

“En el punto particular de la llamada medicina homeopática, el legislador tuvo el cuidado de preservar las situaciones jurídicas particulares, anteriores o en curso, en el momento de promulgación de la predicha ley, para protegerlas. De allí que el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 14 de 1962 distinga , como excepción, los homeópatas titulados, licenciados o permitidos que hayan adquirido legalmente el título o permiso para ejercer la medicina de quienes han adquirido título de médico y cirujano, expedido por alguna de las facultades o escuelas universitarias reconocidas por el Estado, con el fin de autorizar a los primeros para que sigan practicando la medicina por el sistema homeopático en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso. En igual sentido, la ley respeta las solicitudes presentadas con anterioridad a la vigencia de le ley comentada. No puede, en consecuencia, pretenderse, después de la vigencia de la Ley 14 de 1962, el ejercicio de la medicina, a través del sistema homeopático, sin haber obtenido previamente un título de médico y cirujano, pues dicho ejercicio, sin ese título, solo es permitido a quienes en el momento de la promulgación de la Ley 14 se encontraban tramitando su licencia y, naturalmente, a quienes, antes de ello, venían ejerciendo la homeopatía con título, licencia o permiso. Dado que en el asunto sub examine, el actor obtuvo su título después de la vigencia de la Ley 14 de 1962, pues se graduó de homeópata el 8 de septiembre de 1978, muchos años después de haber entrado en vigencia la Ley 14, debe concluirse que se ajustó a derecho el Ministerio de Salud cuando no inscribió el título que le permitiría el ejercicio de la medicina mediante el sistema de homeopatía (4) ”.

Asimismo, esta sección sostuvo:

“A partir de la ley 14 de 1962, según su artículo 2º, sólo podrá ejercerse la medicina y cirugía en virtud de título de médico expedido por alguna de las facultades o escuelas universitarias reconocidas por el Estado, que funcionen o hayan funcionado legalmente en el país; los graduados en el extranjero, en las mismas condiciones; así como los homeópatas titulados, licenciados o permitidos que con anterioridad hayan adquirido legalmente el título, licencia o permiso para ejercer la medicina homeopática, pero en las mismas condiciones establecidas en el respectivo título, licencia o permiso. En otras palabras, salvo la excepción de éstos últimos, la medicina paso a ser una sola disciplina científica, impartida por las facultades o escuelas de medicina legalmente autorizadas por el Estado, independientemente del método que empleen, aunque es sabido que el predominante o básico en ellas alopático, pero nada obsta para que eventualmente lo complementen con el homeopático, ora a nivel de pregrado, ora de especialización. Lo fundamental es que el título de médico, en adelante, sea conferido por una de tales instituciones universitarias. Cabe interpretar, entonces, que el título, licencia o permiso para ejercer la medicina por el sistema homeopático, no son suficientes o idóneos para poder ejercer la medicina y cirugía en Colombia, cuando el título no provenga de una facultad o escuela universitaria reconocida por el Estado, que funciones legalmente en el país, y si funciona en el exterior, que se cumpla con los requisitos especiales previstos en el precitado artículo 2º de la Ley 14 de 1962. En estas circunstancias, si se llegare a dar el mencionado título ha de esperarse que, a lo sumo, sea como una especialidad de la medicina, si así lo autorizan las autoridades competentes, y cabe interpretar que, por lo pronto, la medicina homeopática dejó de ser una profesión autónoma, como venía siendo regulada antes de la comentada Ley 14. El actor obtuvo su título de doctor en medicina homeopática el 15 de enero de 1978, otorgado por el Instituto Homeopático de Colombia, según lo advierte el a quo, en el plenario no obra prueba, y menos idónea, de que el Instituto Homeopático de Colombia tenga la condición de ente universitario, ni que haya conferido el aludido título a través de una facultad o escuela de medicina de nivel universitario reconocida legalmente por el Estado. Incluso, el actor tampoco lo ha aducido en su favor. En estas circunstancias, independientemente de que el instituto pudiera o no otorgar el mencionado título, no le era posible al Ministerio de Salud admitirlo como idóneo para, mediante su inscripción, autorizar a su titular ejercer la medicina, así fuera con el rótulo de homeopática (5) ”.

Las consideraciones antes expuestas las prohíja la Sala en esta oportunidad y son más que suficientes para confirmar la declaratoria de nulidad adoptada por el tribunal, ya que como se advierte, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 14 de 1962 la homeopatía es una rama de la medicina, razón por la cual al no haber obtenido los recurrentes su título de homeópatas antes de la entrada en vigencia de la ley en cita, no puede afirmarse que tenían un derecho adquirido con justo título para ejercerla.

Concluye esta corporación que la parte apelante no logró desvirtuar las razones que tuvo el tribunal para acceder a las pretensiones de la demanda, como tampoco logró mantener incólume la presunción de legalidad de las resoluciones 21, 43 y 45 de 1982 expedidas por la Inspectora Legal de la Secretaría de Salud Pública Distrital, Regional San Ignacio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada del 10 de noviembre del 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Copíese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(3) Sentencia del 24 de octubre del 2002, expediente 7638, actor, Instituto Homeopático de Colombia, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

(4) Sentencia del 6 de septiembre de 1999, expediente 5358, actor, Guillermo Escovar Escárraga, C.P. Manuel S. Urueta Ayola.

(5) Sentencia del 20 de mayo de 1999, expediente 5380, actor, José Arnulfo Vásquez Tovar, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

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