Sentencia 2003-00837 de julio 23 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 730012331000 2003 00837 01

Magistrada Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Acción: Nulidad simple

Actora: Libia Patricia Gómez Rojas

Bogotá, D.C., veintitrés de julio de dos mil nueve.

EXTRACTOS:«VII. Consideraciones de la Sala

La controversia se circunscribe a dilucidar la legalidad del parágrafo 2º del artículo 4º del Acuerdo 07 del 4 de octubre de 2002 emanado de la junta directiva de la Gestora Urbana de Ibagué “Por medio del cual se adopta el reglamento para solicitud, arrendamiento, venta, refinanciación, desenglobes y otros aspectos atinentes al manejo de terrenos de propiedad de la Gestora Urbana de Ibagué”.

Dispone el Acuerdo 07 de 2002:

“La junta directiva de la Gestora Urbana de Ibagué en uso de sus atribuciones legales y estatutarias, especialmente las conferidas por el Decreto 0175 del 23 de abril de 2002, en el artículo 17.8,

ACUERDA:

ART. 1º—Adoptar el reglamento para la solicitud, arrendamiento, venta, refinanciación, desenglobes y otros aspectos atinentes al manejo de terrenos de propiedad de la Gestora Urbana, el cual se regirá por las siguientes disposiciones:

ART. 2º—Requisitos para inscripción como arrendatario de terreno.

ART. 3º—Procedimiento para el arrendamiento o inscripción de terreno comercial.

ART. 4º—Procedimiento para ventas de terrenos. Requisitos.

1. Por parte de la persona que no posee vivienda o lote.

— Diligenciar formulario.

— Fotocopia de la cédula de ciudadanía.

— Parámetros expedido por planeación.

— Área mínima de frente 3 m y de fondo 9 m para urbano, sin servidumbre a través de otra vivienda. Los que no llegaren a tener estas medidas deberán constituirse en propiedad horizontal siempre y cuando el área a arrendar sea mayor o superior a 72 m 2 .

— Mejora debidamente protocolizada si la hubiere.

— Certificado de tradición de las mejoras que estén registradas en la oficina de registros públicos, si no están registradas certificado de inspección de mejoras del IGAC (fecha expedición máximo 30 días).

— Avalúo sobre el valor del lote (fecha máxima de expedición 3 meses).

— Paz y salvo de impuesto predial.

— La forma de pago para terrenos será un 30% de cuota inicial y el saldo será apalancado por una entidad financiera. Si el interesado paga de contado tiene un descuento del 20% del valor del lote.

PAR. 1º—La venta se realizará teniendo como base el avalúo colegiado.

PAR. 2º—Si el comprador posee otros bienes inmuebles se solicitarán los mismos requisitos estipulados en el presente artículo, pero el valor de la venta será el ponderado (promedio) entre el avalúo catastral y el avalúo comercial del predio.

ART. 5º—Procedimiento para la venta de terreno comercial.

(...)”.

(se resalta la parte demandada).

Antecedentes legales de la creación de la Gestora Urbana de Ibagué:

— Ley 9ª de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

“ART. 70.—Artículo 70 (sic). (Modificado expresamente, L. 388/97 ) decía así: Los municipios, el Distrito Especial de Bogotá, la Intendencia de San Andrés y Providencia y las áreas metropolitanas podrán crear establecimientos públicos locales denominados “bancos de tierras” (1) encargados de adquirir, por enajenación voluntaria, expropiación o extinción del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en los literales b) (2) , c), d), e), k), ll), m) y o) del artículo 10 de la presente ley.

ART. 71.—Modificado por la Ley 388 de 1997 decía así: El patrimonio de los bancos de tierras estará constituido por:

1. Los inmuebles urbanos y suburbanos que adquiera a cualquier título.

2. Los bienes vacantes que se encuentren dentro de su jurisdicción.

3. Las donaciones que reciba.

4. El rendimiento de sus propias inversiones.

5. Los terrenos ejidales, los cuales perderán su carácter de tales al ingresar a patrimonio de los bancos.

6. Los aportes, apropiaciones y traslados que les efectúen otras entidades públicas.

(...)”.

— Ley 338 de 1997 “por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 2ª de 1991 (3) y se dictan otras disposiciones”.

“ART. 118.—Bancos inmobiliarios. Los bancos de tierras a los que se refieren los artículos 70 y siguientes de la Ley 9ª de 1989 podrán optar por la denominación de bancos inmobiliarios y constituirse como establecimientos públicos, empresas comerciales e industriales del Estado o sociedades de economía mixta. Estas entidades, además de las funciones previstas en las referidas normas, podrán adicionalmente, administrar los inmuebles fiscales del correspondiente municipio o distrito.

Cuando ingresen al patrimonio de estos bancos terrenos ejidales, éstos deberán destinarse en forma prioritaria a programas de vivienda de interés social, ya sea utilizándolos de manera directa, o mediante la inversión en dichos programas de los recursos financieros obtenidos con otro tipo de operaciones sobre los mismos” (resalta la Sala).

— Acuerdo municipal 00116 del 27 de diciembre de 2000 “Por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento de Ibagué y se dictan otras disposiciones” (fl. 352 y ss.)

“ART. 407.—Banco inmobiliario. Se faculta a la administración municipal para desarrollar lo estipulado en el artículo 118 de la Ley 388 de 1997, en que se crean los bancos inmobiliarios”.

— Decreto 0175 del 23 de abril de 2002 “Por medio del cual se crea el banco inmobiliario - Gestora Urbana de Ibagué - como empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal”, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y capital independiente, que se rige por la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y Ley 489 de 1998.

“ART. 4.1.—Como banco inmobiliario realizará entre otras las siguientes actividades:

(...).

i) Disposición de los bienes ejidales en los términos de la ley.

(...)”.

De lo anterior se concluye que el artículo 118 de la Ley 388 de 1997, modificó los artículos 70 y 71 de la Ley 9ª de 1989, en el sentido de que los bancos inmobiliarios, además de poderse constituir en establecimientos públicos, también lo podían hacer como empresas industriales y comerciales del Estado o empresas de economía mixta y en el sentido de que los ejidos al ingresar al patrimonio de los bancos de tierras de manera directa, en forma prioritaria deben destinarse a programas de vivienda de interés social bien sea directamente o mediante la inversión en dichos programas de los recursos financieros obtenidos con otro tipo de operaciones sobre los mismos; dentro del tipo de operaciones indudablemente está la venta de los terrenos, cuyo producto debe destinarse en forma prioritaria a la vivienda de interés social, según lo dispone la ley.

El artículo 5º parágrafo segundo acusado de nulidad, al disponer que también los propietarios de bienes inmuebles pueden adquirir los terrenos conocidos antes de la expedición de la Ley 9ª de 1989 como ejidales, no es violatorio de norma superior, porque como ya se advirtió los terrenos ejidales perdieron su naturaleza por el hecho de entrar al patrimonio del banco de tierras, hoy banco inmobiliario; de manera que todos los terrenos que ingresaron legalmente al patrimonio de la Gestora Urbana de Ibagué, pueden ser ofrecidos al público en general con las limitaciones legales y además entiende la sección que en los respectivos municipios se cumple con las normas relacionadas con el uso prioritario que en vivienda de interés social se debe dar al producto de la venta de los terrenos.

Observa la Sala que además la disposición acusada, en aras de favorecer a quienes no son propietarios de inmuebles, dispone para los que si los tienen que el valor de la venta será el ponderado (promedio) entre el avalúo catastral y el avalúo comercial del predio, mientras que para los primeros señala un avalúo colegiado, lo que les permite pagar un valor menos rígido y favorable con lo cual se privilegia esta condición.

Si bien es cierto que la Ley 41 de 1948 dispuso en su artículo 7º que “Para adquirir lotes procedentes de terrenos ejidos urbanos y beneficiarse, por tanto, de los precios y facilidades de pago fijados en el artículo anterior, el adquirente deberá reunir los siguientes requisitos: ... d) Que no tenga casa propia”, lo cierto es que, como ya se vio, normas de igual categoría como son las leyes transcritas, al cambiar la naturaleza de los ejidos, eliminaron taxativamente este requisito, por cuanto, estos terrenos pasaron al patrimonio de los tan mencionados bancos inmobiliarios y perdieron su naturaleza.

En las condiciones señaladas, la entidad demandada podía mediante el acuerdo acusado establecer el procedimiento para la venta de los terrenos de su propiedad, fijando los requisitos; en otras palabras al no existir prohibición legal alguna que impida la venta como tampoco restricción que disponga su oferta solo a los que no tienen bienes raíces, no transgredió el artículo 51 de la Constitución Política, esto es, el derecho a la vivienda, pues no se está desconociendo sino que por el contrario se está garantizando con el producto de su venta el acceso a la vivienda de interés social, bajo principios de solidaridad, de igualdad ante la ley y de promoción del acceso a la propiedad, por lo cual no se violaron los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 51 y 60 que la actora, en su recurso de apelación, considera violados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual negó las súplicas de la demanda instaurada en ejercicio de la acción pública de nulidad.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Ver sentencia de la Sección Primera del 28 de septiembre de 2000; rad. 6178, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero, bancos de tierras - Concepto y finalidad / Ejidos - Concepto y características.

“Los bancos de tierras son establecimientos públicos locales encargados de adquirir, por enajenación voluntaria, expropiación o extinción del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en la Ley 9ª de 1989. La finalidad de la figura, no es otra que la de adquirir o sacar del mercado tierras preurbanas, a efecto de ordenar el crecimiento del municipio y evitar la apropiación indebida generada por el crecimiento. Los bancos de tierras, permiten neutralizar las alzas en los precios de los inmuebles que vendría a encarecer el costo de la vivienda. Como entidades públicas que adquieren tierras antes de su incorporación al desarrollo urbano, sus objetivos igualmente deben estar contenidos en el plan de desarrollo. Como antecedente de los bancos de tierras en Colombia, están los antiguos ejidos que se pueden definir como “tierra comunales de propiedad de todos”; los ocupantes de los ejidos podían hacerse a sus tierras por compra o por arrendamiento, a precios muy bajos, fijados por el mismo municipio. La Corte Suprema de Justicia en su sentencia de julio 28 de 1987, (M.P. Alberto Ospina Botero), señala, en relación con los ejidos municipales que en la antigua legislación española, que se aplicó en América, el ejido fue un tipo de propiedad comunal para los vecinos de un pueblo que, si bien en un principio no les permitió su adquisición y explotación, luego el núcleo social vecino del poblado pudo explotarlo, con las limitaciones y modalidades que la ley señalaba, como hacer del ejido un bien inalienable, intransmisible, inembargable e imprescriptible”.

(2) b) Ejecución de planes de vivienda de interés social;

(3) Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989.

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