Sentencia 2003-00864 de noviembre 25 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 25000232400020030086401

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.

Recurso de apelación contra la sentencia de 10 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A.

Actor: Alas de Colombia Ltda

Bogotá, D.C., veinticinco de noviembre de dos mil diez.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil contra la sentencia de 10 de noviembre de 2005, proferida por la Sección Primera - Subsección Adel Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda.

EXTRACTOS:«Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala definir si la Aerocivil no tenía competencia para sancionar a la demandada, considerando que de acuerdo con el reglamento aeronáutico colombiano numeral 7.2.1.14. “[la] facultad que tiene la autoridad aeronáutica para investigar y sancionar caducará en el término de dos (2) años...”.

1. Respecto de la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, la Sala acoge la tesis conforme a la cual dicha figura empieza a contarse desde la fecha en que se produzca el hecho sancionable y termina con la notificación, conforme a la ley, del acto que impone la sanción, lo que implica el deber de la administración de expedir y notificar dentro del lapso establecido en la norma el acto administrativo correspondiente. Lo anterior por cuanto si bien el reglamento aeronáutico colombiano vigente en la época en que fueron expedidas las normas demandadas establecía una caducidad de 2 años, no se ve razón para no aplicar al caso las razones que ha dado esta corporación al interpretar el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

Entre las decisiones donde se ha abordado el tema de la caducidad se encuentran, entre otras:

La sentencia del 4 de septiembre de 2008, donde el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta(1) manifestó:

La caducidad del artículo 38 citado, se empieza a contar desde la fecha en la cual se produzca el hecho sancionable, conforme a la definición legal de la infracción y, finaliza con la notificación del acto sancionatorio, por lo que es este momento el que permite establecer sí se obró oportunamente por parte de la administración, independientemente de la interposición de los correspondientes recursos, pues “al dar respuesta a los recursos, lo que hace la autoridad es revisar una actuación definitiva, en la que pudo haber omisiones, excesos, errores de hecho o de derecho, que tiene la posibilidad de enmendar, pero sin que pueda decirse que solo en ese momento está ejerciendo su potestad sancionadora”(2) (resaltado fuera del texto).

Sobre el particular, la Sala reitera el criterio expuesto en anteriores oportunidades, en el sentido de que, es la notificación del acto sancionatorio lo que permite establecer sí la administración obró oportunamente, independientemente de la interposición de los recursos correspondientes, puesto que lo que hace la autoridad administrativa al dar respuesta a los recursos, es revisar una actuación definitiva, en la que pudo haber omisiones, excesos o errores, que ella tiene la posibilidad de enmendar, pero sin que pueda decirse que solo en ese momento está ejerciendo su potestad sancionatoria” (resaltado fuera de texto).

En este mismo sentido se pronunció el 20 de octubre de 2005, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera:

“En tratándose de la facultad sancionatoria de la administración y para los efectos de la aplicación de la caducidad, la Sala en algunos pronunciamientos ha precisado que siendo la interposición de los recursos una circunstancia que depende enteramente de la voluntad del administrado, el cual, a su arbitrio, decide si debe acometerla o no, no debe ser tenida en cuenta para establecer tal fenómeno; por ende, lo que debe exigírsele a la administración se reduce a que resuelva sobre la situación del investigado y notifique su decisión dentro del lapso que le confiere la norma, sin que se requiera la firmeza o ejecutoria de ese acto(3)” (resaltado fuera del texto).

En el régimen sancionatorio disciplinario la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 29 de septiembre de 2009, unificó las posturas de las secciones sobre la caducidad, al considerar que:

“... [E]n la necesidad de unificar las posturas de las secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración.

Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que este sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto.

La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada(4).

Este recuento jurisprudencial, permite concluir que la caducidad es una figura que se ha establecido para proteger la seguridad jurídica y el interés general e implica respecto de la administración que, dentro del término establecido en la respectiva norma legal para que se configure, debe ejercer la facultad sancionadora mediante un acto administrativo que debe ser notificado dentro del lapso citado, pues en caso contrario la administración pierde su competencia para imponer la sanción.

2. En materia aeronáutica, tal como lo señaló el tribunal, la norma contenida en el reglamento aeronáutico colombiano y vigente para la época en que se, expidió la resolución sancionatoria y se realizó la notificación, señalaba:

“7.2.1.14. Caducidad y prescripción.

La facultad que tiene la autoridad aeronáutica para investigar y sancionar caducará en el término de dos (2) años. La caducidad de la acción empezará a contarse para las infracciones instantáneas desde el día de su consumación y desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado.

Cuando fueren varias las infracciones investigadas en un solo proceso, la caducidad de las acciones se cumplirá independientemente para cada una de ellas.

3. En el expediente se encuentra acreditado que:

(i) la actuación administrativa se inició por conductas realizadas durante los meses de diciembre del año 2000, enero, marzo, abril, mayo de 2001 al igual que el 8 y 9 de junio de este último año, de manera que la potestad sancionadora de la administración, según el numeral 7.2.1.14., del reglamento aeronáutico colombiano, caducaba dos años después, esto es, el 9 de junio de 2003;

(ii) la resolución sancionatoria fue expedida por Aerocivil 19 de junio de 2002, es decir, dentro del término de caducidad establecido en el numeral citado del reglamento aeronáutico colombiano, pero no obra prueba en el expediente de que dicha decisión haya sido notificada al actor;

(iii) El 2 de abril de 2003, mediante telegrama el jefe del grupo de cobranzas de Aerocivil solicita al representante legal de Alas Colombia Ltda “acercarse a la caja de la UAE, de Aeronáutica Civil, cancelar sanción pecuniaria impuesta mediante Resolución 03210 del 19 de junio de 2002, por valor de $ 92.700.000, factura 69462 concepto 5C, enviar consignación vía fax 4139415 antes del 11 de abril de 2003, fin evitarse cobro coactivo”.

(iv) El 21 de abril de 2003, mediante apoderado presenta acción de tutela solicitando se declare la ineficacia legal del Auto 53 del 11 de octubre de 2001 de la división de fiscalización y la Resolución Administrativa 03210 de 19 de junio de 2002 de la oficina de transporte contra Alas Colombia Ltda por falta y/o irregularidad de las notificaciones;

(v) El juez constitucional, el 19 de mayo de 2003, ordenó a Aerocivil dejar sin valor ni efecto jurídico la notificación por edicto de la Resolución 03210 del 19 de junio de 2002 la cual debía ser realizada con la plenitud de las formalidades legales y por consiguiente ordenó cesar la ejecutoria del acto administrativo. Esta providencia fue notificada el 21 de mayo de 2003.

vi) La notificación al demandante se hizo el 11 de junio de 2003 para dar cumplimiento a una orden impartida por el juez constitucional.

La orden del juez de tutela, como lo afirma la demandada, permitió a la accionante ejercer su derecho de defensa con lo cual la irregularidad que por tal causa se hubiese presentado quedó debidamente remediada con la notificación conforme a la ley de la resolución sancionatoria.

No obstante, la orden del juez de tutela no tenía la capacidad de modificar el término que tenía la Aerocivil para ejercer la facultad sancionatoria (2 años) dentro del cual debió no solo expedirse el acto administrativo correspondiente, como efectivamente ocurrió el 19 de junio de 2002, sino notificarse al interesado en la forma prevista por la ley, y dado que la notificación conforme a la ley solo se dio el 11 de junio de 2003, es evidente que para esa fecha la administración había perdido competencia para ejercer la facultad sancionatoria.

Por lo anterior se impone a la Sala confirmar la sentencia de 10 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 10 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 18 de noviembre de 2010».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 4 de septiembre de 2008 radicación número 25000-23-24-000-2003-00228-01 (1516-06) consejero ponente Héctor J. Romero Díaz.

(3) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001). Consejero ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación 2500023240001998102301. (6283).

(4) Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera ponente Susana Buitrago Valencia. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil nueve (2009). Radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01(S).