Sentencia 2003-00881 de abril 29 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente (e):

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Ref.: Expediente 2500023240000200300881 01

Actora: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil diez.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Mediante los actos acusados la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impuso a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP una multa por valor de $ 200’702.000, por no atender oportunamente las reclamaciones o derechos de petición de 234 quejosos y le ordenó reconocer los efectos del silencio administrativo positivo a los mismos, según sus peticiones, por ejemplo, en el caso de daño, realizando la respectiva reparación y efectuando los correspondientes abonos al cargo fijo y consumo; en el caso de sumas de dinero, reconociendo el valor de los abonos de valores cobrados, doble facturación, etc.; en el caso de rectificación, reconsideración o aclaración de valores, depurando y especificando los valores cobrados en la facturación e informando al usuario por escrito de ello; en los cambios de estrato, realizando el respectivo cambio a partir de la fecha de la reclamación y reliquidando las tarifas y demás valores; en el caso de reclamos por alto consumo, para el periodo de reclamación, promediando el consumo de los seis meses anteriores; y en el caso de retiro de la línea por parte de la empresa, reinstalando la misma al usuario sin recargo alguno.

Para adoptar tal decisión, la Superintendencia tuvo como fundamento legal el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, que establece:

“ART. 123.—Ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenida en el artículo158 de la Ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

“Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

“PAR.Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario”.

Sea lo primero precisar, que frente a la inconformidad de la apelante por el hecho de que el tribunal no se pronunció sobre los cargos de falta de competencia del Intendente de control social de la Superintendencia de Servicios Públicos para resolver el recurso de reposición y caducidad de la acción sancionatoria, la Sala advierte que le asistió razón al a quo al adoptar tal posición, dado que si bien es cierto que el hecho de que en la vía judicial se esgriman nuevos argumentos que soporten las pretensiones ello no es motivo para considerar que no se agotó en debida forma la vía gubernativa, también lo es que su proposición debe hacerse en la demanda, en su adición o corrección y no en el alegato de conclusión, como lo hizo la parte actora, pues, de aceptarse ello, se violaría el derecho de defensa de la entidad demandada.

La demandante insiste en que mal hizo la superintendencia al acumular en un solo expediente las 234 peticiones de los usuarios identificados en los actos acusados, afirmación que no tiene respaldo, dado que el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo permite la aplicación de dicha figura en las actuaciones administrativas, como se desprende de su tenor literal:

“Cuando hubiere documentos relacionados con una misma actuación o con actuaciones que tengan el mismo efecto, se hará con todos un solo expediente al cual se acumularán, de oficio o a petición del interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación íntima con él para evitar contradicciones”.

Los actos acusados, por sí solos, demuestran que la actuación adelantada por la Superintendencia de Servicios Públicos tuvo como efecto, frente a todos los peticionarios, el encontrar demostrado que la ETB no respondió en tiempo sus peticiones, quejas, reclamos o recursos, como también que no reconoció los efectos del silencio administrativo positivo, de manera que le asistió razón al a quo cuando consideró que existe una causa común y una relación íntima entre las peticiones formuladas por los usuarios, independientemente de que las mismas tuvieran origen en diversas circunstancias, por lo cual carece de asidero alguno el cargo referente a que la motivación no fue seria ni adecuada y a que se utilizó una fórmula de comodín, pues lo cierto es que la sanción fue impuesta por la falta de respuesta a los quejosos o a la extemporaneidad de las mismas y por el no reconocimiento de los efectos del silencio administrativo correspondiente.

En cuanto a que el término otorgado a la ETB para responder los descargos fue insuficiente, lo que, a su juicio, cercenó su derecho a la defensa, esta corporación, para despachar desfavorablemente el cargo, se remite a lo expuesto por esta sección en sentencia del 12 de junio de 2008(2), en la que se debatió un asunto similar al que se controvierte en esta oportunidad:

“El punto no está en que la petición de que se trate requiera práctica de pruebas, sino en que en razón de ello la autoridad hubiera procedido a decretarla y practicarlas dentro de la actuación administrativa o del recurso correspondientes; ni que por razones objetivas y no caprichosas o artificiosas (complejidad de la petición, volumen de trabajo a cargo de la autoridad, entre otras) le sea imposible responderla dentro del término, sino que además así se lo hubiere informado al peticionario y le hubiere señalado la fecha en que por esas circunstancias se la decidiría. Nada de lo cual cuenta con demostración en el plenario.

“De modo que por no demostrar la actora dentro de la investigación administrativa, como tampoco en el sub lite, que en relación con cada una de las peticiones referidas se dio alguno de los supuestos previstos en los artículos 123 del Decreto 2150 de 1995 subrogatorio del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, y 6º del Código Contencioso Administrativo, la Sala no observa que éstos hubiesen sido mal interpretados por la entidad demandada, o que por su aplicación se le hubiere vulnerado el derecho de defensa a aquella, ni violado las normas que ha invocado en apoyo del cargo bajo examen”.

Frente al argumento de que correspondía a la Superintendencia demostrar que incurrió en las conductas por las cuales se les sancionó, la Sala observa que, precisamente, eso fue lo que hizo la demandada, razón por la cual le correspondía a la ETB probar ante esta instancia judicial que atendió las peticiones a ella formuladas oportunamente y que en los casos en que no lo hizo, reconoció los efectos del silencio administrativo positivo, cuestiones que ni siquiera adujo, por la sencilla razón de que está plenamente demostrado lo contrario.

De igual manera, la ETB se encuentra inconforme con la sanción impuesta, en cuanto estima que es desproporcionada, lo cual pretende demostrar trayendo a colación otras resoluciones expedidas por la superintendencia, en las cuales, frente al mismo número de quejosos, la sanción fue diferente.

Sobre el particular, la Sala anota que el número de quejosos no puede ser el único factor para determinar el monto de una sanción, si se tiene en cuenta que los motivos que pueden dar lugar a quejas son diferentes, por ejemplo, doble facturación, suspensión del servicio, no reparación del daño, cambio de estrato, retiro de línea, etc., razón por la cual, cuando la superintendencia aplica una sanción, lo que tiene en cuenta es la manera como se vio afectada la prestación del servicio, afectación que en todos los casos no es igual, dada las diferentes circunstancias que se pueden evidenciar en las peticiones del respectivo grupo de usuarios que presentan sus quejas y que se acumulan en una actuación.

El artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994, fija el rango dentro del cual puede imponerse una sanción:

“ART. 81.—Sanciones. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:

81.1. (...).

81.2. Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución.

En este caso, a la ETB se le fijó una multa equivalente a 702 salarios mínimos legales mensuales vigentes frente a un número de 234 usuarios, para cuya tasación se tuvo en cuenta, como ya se dijo, el impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio, así como la reincidencia de la ETB en su conducta omisiva de responder las peticiones en tiempo y reconocer los efectos del silencio positivo, reincidencia que, por demás, esta Sala ha logrado establecer al estudiar un considerable número de demandas por hechos de la misma naturaleza de los que se estudian en esta oportunidad(3).

Por último, la ETB reconoce que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios está facultada para imponer sanciones, pero siempre y cuando el hecho esté descrito como reprochable en una norma o encaje dentro del concepto de la falla en la prestación del servicio, aspecto con el que se encuentra de acuerdo la Sala, pues el principio de legalidad está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

Sin embargo de lo anterior, no se explica esta corporación porqué la demandante da a entender que se le sancionó por un hecho no previsto legalmente, cuando es claro que lo fue por no haber atendido oportunamente las quejas de los usuarios, como lo prevé el artículo 79, numeral 25 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:

“ART. 79.—Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos. “Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:” Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:

“1.

“25. Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios”.

Tal respuesta se considera oportuna si se hace dentro de los 15 días hábiles de que trata el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, a menos que el suscriptor o usuario auspicie la demora o sea necesaria la práctica de pruebas, evento este último en que la respectiva entidad debe informar al interesado los motivos de la demora en su respuesta, como lo preceptúa el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo:

“ART. 6º—... Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta...”.

Comoquiera que la parte actora aduce que no se pronunció oportunamente debido a la necesidad de practicar pruebas, le correspondía demostrar que de tal circunstancia dio aviso a los peticionarios y que les informó la fecha en las que decidiría su petición, lo que no hizo.

Corolario de lo expuesto es que la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos acusados respetó el debido proceso y el derecho de defensa de la parte actora, y que al no haber demostrado ante la administración ni ante esta jurisdicción que atendió las peticiones a ella formuladas oportunamente, o que prestó eficientemente el servicio, o que resolvió los recursos en el término legal concedido para el efecto, debe entenderse ajustada a derecho la sanción a ella impuesta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada proferida el 14 de julio de 2005 por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(2) Expediente 2003-01131, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(3.3) (sic) Expediente 5606, actora, Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A., ESP, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

(3) Ver expedientes 1998-0470, C.P. Camilo Arciniegas Andrade; 2003-01001, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón; 2000-0684, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; y 2003-00865, 2003-00883, 2004-00045 y 2003-01131, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.