Sentencia 2003-00924 de septiembre 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 250002324000200300924 02

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 14 de agosto de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actor: Compaq Computer de Colombia Ltda.

Bogotá, D.C., dieciocho de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la sala

1. La recurrente cuestiona el fallo de primera instancia, en esencia, por lo siguiente:

(i) Reitera que la notificación efectuada a la dirección señalada en la póliza de seguros se ajusta a derecho, en virtud de la aplicación de las normas concernientes al procedimiento específico tendiente a hacer efectiva la garantía que se ha otorgado en reemplazo de la aprehensión. Al efecto, señala que no hubo irregularidad alguna que la Dian debiere corregir en el proceso de notificación, pues el respectivo correo no fue devuelto, y por ende, los recursos interpuestos contra la Resolución 655-0234 de noviembre 28 de 1996, fueron extemporáneos, tal como en ellos se indica.

(ii) En adición, arguye que no es admisible la notificación por conducta concluyente alegada por la actora y reconocida por el a quo, por cuanto la sociedad demandante conocía el procedimiento de aprehensión y decomiso de la mercancía, respecto de la cual existía una póliza que amparaba su entrega a la administración.

(iii) Como consecuencia de lo señalado, estima que no se configura la prescripción invocada por la demandante y cuyo estudio excluyó el a quo, dado que la notificación de la Resolución en cuestión fue efectuada oportunamente y dentro de los dos años previstos en el artículo 1081 del Código de Comercio. De ahí que resulte improcedente la devolución de lo pagado por concepto de la ejecución de la garantía a la sociedad actora, ordenada por el Tribunal.

2. Para la Sala, es claro, entonces, que el asunto litigioso se generó en la notificación de la Resolución 655-0234 de 28 de noviembre de 1996, por la cual se declaró incumplida la obligación de poner a disposición de la Dian la mercancía decomisada y se ordenó hacer efectiva la póliza, por lo que la evaluación de la alzada se abordará comenzando por establecer si el cuestionado proceso de notificación observó la legalidad; para, a partir de tal determinación, identificar si le asistió razón al a quo en su decisión de descalificar la notificación efectuada por la Dian y admitir que la misma ocurrió por conducta concluyente, en la fecha de interposición de los respectivos recursos, en los términos señalados por la actora.

Pues bien, sea lo primero precisar que los actos administrativos acusados son: (i) El Auto 581 de febrero 22 de 2002, por medio del cual se rechazó el recurso de reposición y subsidiario de apelación interpuesto contra la Resolución 655-0234 de noviembre 28 de 1996; (ii) La Resolución 457 de 17 de mayo de 2002, por la que se desata el recurso de queja presentado contra el anterior auto y se confirma en todas sus partes; (iii) La Resolución 655-0234 del 28 de noviembre de 1996, por la que se declara el incumplimiento de entregar la mercancía decomisada y se ordena la efectividad de la respectiva póliza. Cabe reiterar que frente a esta última, el a quo reconoció su ineficacia e inoponibilidad a la actora hasta la fecha en que se configuró la supuesta notificación por conducta concluyente, y respecto de ella se cuestiona, además, la ocurrencia de la prescripción en los términos del artículo 1081 del Código de Comercio.

Como consideración inicial, se ha de partir del hecho consistente en que la empresa demandante, en virtud del proceso de definición jurídica de la mercancía que sobre ella recaía, acudió a lo previsto en el artículo 69 del Decreto 1909 de 1992, norma vigente para la época de ocurrencia de los hechos, cuyo tenor literal disponía:

“Garantía en reemplazo de la aprehensión. Cuando sobre las mercancías aprehendidas no existan restricciones legales o administrativas para su importación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá autorizar su entrega previo el otorgamiento de una garantía constituía (sic) por el valor aduanero de las mismas, en los términos y condiciones que para el efecto se establezcan” (resaltado fuera de texto).

Asimismo, la reglamentación vigente para la época de constitución de la póliza Nº 1067909 expedida el 17 de diciembre de 1993 por Seguros Confianza S.A., modificada con certificado 6027379 de enero 11 de 1994(4), era la contemplada en la Resolución 1794 de octubre 13 de 1993, “por la cual se establecen plazos, modalidades y condiciones en que deben otorgarse las garantías que respalden obligaciones aduaneras” cuyo artículo 24 disponía lo siguiente frente a las garantías otorgadas en reemplazo de aprehensión:

“Cuando exista mercancía aprehendida y aún no se haya ejecutoriado la resolución ordenando el decomiso podrá constituirse garantía bancaria o de compañía de seguros, si la división de comercialización o quien haga sus veces lo autoriza, previo concepto favorable de la división de fiscalización o de liquidación, según el caso. Esta garantía se constituirá por el 100% del valor aduanero de la mercancía, por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha de autorización respectiva y podrá renovarse si fuere necesario.

El objeto de la garantía es respaldar en debida forma la obligación de poner la mercancía a disposición de la Aduana cuando en el proceso administrativo se ordene su decomiso, o se permita declararla bajo una modalidad de importación.

Esta garantía deberá constituirse por quien se haga parte dentro del proceso administrativo” (resaltado fuera de texto).

De este modo, mediante Auto 81 de 14 de enero de 1994(5), la Dian ordenó la entrega de la mercancía a la actora, dada la verificación de la existencia de la correspondiente póliza de seguro, con el lleno de los requisitos legales.

Ahora bien, el proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía culminó con el decomiso, declarado mediante la Resolución 3711 de 6 de julio de 1994, por lo que la elemental consecuencia de ello era el que la mercancía requería ser perentoriamente devuelta a la administración so pena de la efectividad de la póliza, pues precisamente con el propósito de garantizar la entrega en caso de decretarse tal medida, fue esta constituida(6).

Precisado el contexto fáctico anterior, es del caso establecer si la notificación de la Resolución 655-0234 de 28 de noviembre de 1994, en la que se declara el incumplimiento de tal obligación y se ordena ejecutar la póliza de seguro, resulta valedera al ser dirigida a la dirección señalada en dicho documento; o, si por el contrario, la administración debía verificar otras direcciones para notificar a la sociedad actora de tal acto administrativo, como por ejemplo, la informada por aquella a la Dian para efectos tributarios, y las demás a las que hace referencia la demandante en el curso del presente proceso.

La normativa que regulaba la materia en discusión, era la prevista en el Decreto 1909 de 1992, la cual disponía sobre las notificaciones por correo lo siguiente:

“ART. 97.—Dirección para notificaciones. La notificación de los actos de la administración aduanera deberá efectuarse a la dirección informada por el declarante en la declaración aduanera o a la dirección procesal, cuando el responsable haya señalado expresamente una dirección.

Cuando no exista declaración ni dirección procesal el acto administrativo se podrá notificar a la dirección que se establezca mediante la utilización de los registros de la Dirección de Impuestos Nacionales, guías telefónicas, directorios especiales y en general, la información oficial, comercial o bancaria.

(…)

“ART. 99.—Notificación por correo. La notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección procesal y se entenderá surtida al día siguiente de la fecha de su introducción al correo.

Cuando el acto administrativo se envíe a una dirección errada se podrá corregir en cualquier tiempo enviándolo a la dirección correcta. En este caso los términos comenzarán a correr a partir de la notificación efectuada en debida forma.

Las actuaciones notificadas por correo que por cualquier razón sean devueltas por el correo serán notificadas mediante aviso publicado en un periódico de amplia circulación. En este evento la notificación se entiende surtida para la administración a partir del día siguiente a la fecha de introducción al correo, pero para el responsable el término para responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso” (negrilla y subrayado fuera de texto).

Nótese que estas disposiciones legales hacen referencia a la dirección procesal; y del texto del artículo 99 transcrito, se infiere claramente que la norma otorga preferencia a dicha dirección para efectos de realizar la notificación por correo. De este modo, es preciso acudir a la definición de dirección procesal, ofrecida por el artículo 564 del estatuto tributario:

“Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, señala expresamente una dirección para que se le notifiquen los actos correspondientes, la administración deberá hacerlo a dicha dirección”.

Pues bien, al reparar en el contenido de las normas transcritas, de ellas se infiere sin lugar a duda, que frente una actuación administrativa concreta, el interesado puede informar una dirección específica a la cual se le dirijan las notificaciones que a ella atañan, y es esta la denominada como dirección procesal.

De este modo, para la Sala es claro que si el tomador del seguro indicó como dirección la señalada expresamente en la respectiva póliza, le era menester a la administración el envío de las notificaciones de los actos concernientes a la garantía a la dirección allí contemplada, por ser esta la declarada por el interesado para que se le informe sobre toda situación que afecte a la póliza de seguro, lo cual, desde luego, implica la decisión de la Dian de hacerla efectiva.

Nótese que no puede ser otra la función de indicar una dirección determinada ante un específica situación de hecho y/o de derecho, que la de ser notificado allí de las actuaciones correspondientes, más aún cuando se trata de un documento con una consecuencia jurídica tan previsible como es su potencial ejecución. Incluso, carecería de toda razonabilidad asumir que el interesado o eventual sujeto afectado informe una dirección frente a una situación obligacional concreta, cual es la suscripción de una garantía en reemplazo de la aprehensión, para luego alegar que no era ese el lugar a donde pretendía se le notificaren los actos referentes a la actuación.

No sobra anotar, en relación con la noción de dirección procesal, que la Sala acoge lo puntualizado por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa de esta corporación, en el sentido que aquella “(…) es la informada por el contribuyente para ese caso específico(…)”(7). De este modo, es de reiterar que en el asunto que nos ocupa, se adopta mutatis mutandis la referenciada definición frente al trámite de ejecución de una garantía en reemplazo de aprehensión, al reconocer, bajo los postulados de la lógica y del sentido común, que la dirección procesal es la expuesta en la póliza de seguro, pues es de este documento, y no de otro, de donde la administración recoge toda la información pertinente a su ejecución, incluyendo, desde luego, la dirección para la respectiva notificación.

Ahora, lo anterior admite la posibilidad de que el interesado informe expresamente, y con posterioridad al otorgamiento de la garantía, que la dirección en la que ha de recibir las notificaciones que a ella conciernan, es otra diferente de la expuesta en la póliza, lo cual supondría un cambio de dirección procesal. No obstante, no obra en el expediente una comunicación expresa por parte de la actora a la administración, frente a la actuación en comento, de la que se infiera una modificación al respecto.

Por su parte, es de agregar que la Resolución 1794 de 1993, antes referenciada, establecía en su artículo 41 que “(…) la citación para la notificación será enviada a la dirección que expresamente se halla señalado en la garantía para tal efecto”. Tal norma fue modificada por la Resolución 4321 de 1995 la cual indicó, sobre la notificación, que la misma se realizará conforme a los artículos 98 y siguientes del Decreto 1909 de 1992, lo que no excluye el que la dirección procesal corresponda a la señalada en la póliza en tratándose de la notificación de actuaciones que versen sobre ella, según se anotó.

En este orden, obsérvese que las otras direcciones a que alude la actora en modo alguno cuentan con la facultad de sustituir la dirección procesal ni implican un cambio de la misma, al no corresponder ellas a dicho significado jurídico. Así, por ejemplo, la dirección proporcionada para efectos tributarios que tanto defiende la demandante, resulta totalmente ajena al trámite concreto de la ejecución de la garantía, para el que sí se informó una dirección específica atendiendo el pluricitado concepto; y por el otro, las referentes al proceso de aprehensión y decomiso de la mercancía, o la indicada en el auto por el que se hace entrega de esta en virtud del otorgamiento de la garantía, tampoco tienen la potencialidad de suplir la señalada en la póliza, pues aunque dichos trámites hallan relación directa con el procedimiento por el que se ordena su efectividad, la parte interesada, se recalca, optó por informar de manera expresa en la respectiva garantía otra dirección distinta de la expuesta frente a las demás actuaciones que invoca(8), adoptando aquella la categoría de dirección procesal.

Así las cosas, la Sala colige que la notificación efectuada por parte de la DIAN, a la dirección informada por el tomador, Compaq Computer de Colombia S.A., en el cuerpo de la póliza de seguro, ubicada en la Calle 100 Nº 8 A 55 Oficina 403 de Santafé de Bogotá, se ajustó a derecho. Además, la misma fue realizada por correo(9), y no por conducta concluyente, al haber sido remitida a la dirección procesal declarada por el interesado, y no consta en el expediente devolución alguna del correo como para aducir que la Dian debió aplicar lo señalado en los incisos 2º y 3º del artículo 99 del Decreto 1909 de 1992, para corregir el procedimiento de notificación, según consideró el a quo equívocamente.

De lo anotado, se advierte que la Resolución 655-0234 de noviembre 28 de 1996, fue notificada por correo a Compaq Computer de Colombia S.A., el 5 de diciembre de 1996, toda vez que obra en el expediente constancia de notificación por correo certificado en la que se indica que la fecha de introducción fue el 4 del mismo mes y año, por lo que en aplicación del inciso 1º del artículo 99 ibídem, vigente para la época(10), en el que se dispone que la notificación “(…) se entenderá surtida al día siguiente de la fecha de su introducción al correo”, se concluye que aquella se efectuó en la fecha mencionada. De ahí que la actora no hubiere interpuesto los recursos de reposición y apelación contra la resolución en comento dentro de la oportunidad legal, y por ende debiere la administración, como en efecto lo hizo, proceder a su rechazo; dado que los mismos debieron presentarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación, según indican los artículos 51 del Código Contencioso Administrativo y 41 de la Resolución 1794 de 1994(11), lo cual no ocurrió sino hasta el 7 de febrero de 2002, esto es, extemporáneamente.

3. En este orden de ideas, la notificación que la actora pretende le sea reconocida por conducta concluyente no cuenta con la mínima posibilidad de prosperidad, pues incluso, al hacer abstracción de los razonamientos anteriormente expuestos sobre la validez de la dirección procesal señalada en el cuerpo de la póliza, la Sala no halla sustento de veracidad alguno en la tesis referente a que aquella tuvo conocimiento del acto administrativo por el cual se declara el incumplimiento de entregar la mercancía decomisada y se ordena la ejecución de la garantía, cinco años después de su expedición. Ello, en consideración a que el mencionado acto versa sobre una póliza de seguro respecto de la cual la empresa demandante sabía sobre su inminente ejecución, precisamente por haber incumplido el deber de devolución de la mercadería.

Para mayor ilustración sobre el hecho de que la demandante tenía pleno conocimiento de la consecuente ejecución de la respectiva garantía, en caso de no devolver la mercancía decomisada, basta aludir al contenido del artículo segundo de la Resolución de Decomiso 03711 de 6 de julio de 1994, por cuyo tenor la administración ordenó:

Dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta resolución póngase a disposición de la Administración Especial de Operación Aduanera de Santafé de Bogotá, la mercancía decomisada en el artículo anterior, vencidos los cinco (5) días sin que el interesado cumpla con lo ordenado, se declarará incumplida la obligación y en consecuencia hágase efectiva la garantía constituida con la póliza #1067909 del 17 de diciembre de 1993 y de modificación #6027379 del 11 de enero de 1994, de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. “Confianza” por valor de ochocientos un millón doscientos dos mil trescientos sesenta y tres pesos mcte ($801.202.363.oo), garantía que se constituyó en reemplazo de la mercancía aprehendida” (resaltado fuera de texto).

Ahora bien, contra la resolución de decomiso tanto la actora como la aseguradora, presentaron los recursos de vía gubernativa(12), y en adición, el mismo fue demandado ante esta jurisdicción, habiendo resultado las pretensiones de nulidad denegadas por esta corporación(13), lo cual, sin duda, supone el claro conocimiento por parte de la actora de su obligación de devolver la mercancía so pena de la ejecución de la póliza que respaldaba su entrega, como bien señala la recurrente.

Frente a lo anterior, vale la pena tener en cuenta lo que ha manifestado esta Sección sobre la concatenación jurídica existente entre el procedimiento administrativo que decreta el decomiso y el que declara incumplida la obligación de entregar la mercancía junto con la efectivización de la póliza, pues aunque cada uno de ellos cuenta con autonomía procesal, es evidente que el último depende sustancialmente de lo decidido respecto de la situación jurídica de la mercancía, erigiéndose en consecuencia directa de aquel. Así, en sentencia de 23 de febrero de 2012, Expediente 2001-01326-01, M.P. María Elizabeth García González, la que a su turno alude a otra providencia de la Sala, se indicó:

“En reemplazo de la mercancía aprehendida podrá otorgar el importador garantías equivalentes al valor aduanero de la misma (100 por ciento — bancaria o de compañía se (sic) seguros), cuyo objeto es el de asegurar la obligación de que aquella será puesta a disposición de la aduana cuando en el proceso administrativo se ordene su decomiso o se permita declararla bajo una modalidad de importación; y que en caso de que ocurrido el siniestro (decomiso) no se hubiera restituido la mercancía dentro del término concedido para el efecto, la división de liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas declarará, en un mismo acto, la obligación incumplida y ordenará la efectividad de la garantía constituida. Ello, por cuanto como lo ha señalado la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en sentencia de 30 de marzo de 2006 (Exp. 1998-01372 (8864), C.P. Camilo Arciniegas Andrade), una vez en firme la resolución de decomiso, la mercancía pasa a ser de propiedad de la Nación, por lo que se debe poner inmediatamente a disposición de la autoridad, cuyo incumplimiento, como ya se indicó, impone que se disponga la efectividad de la garantía (…)” (resaltado fuera de texto).

Lo anotado permite recalcar lo inaceptable que resulta el alegar la ignorancia de una situación jurídica vaticinada por una decisión administrativa anterior, conocida por el administrado.

4. Por su parte, es evidente que no hay lugar a reconocer prescripción alguna con respecto a la Resolución 655-234 de 28 de noviembre de 1996, dado que se constató el que su notificación se realizó oportunamente, conforme a derecho, y por tanto, la misma cobró ejecutoria el 12 de diciembre de 1996, esto es, cinco (5) días hábiles después de surtida la notificación por correo(14), según se indicó anteriormente. En concordancia con ello, y en atención a la documentación obrante en el expediente(15), se infiere que el cobro de la garantía se adelantó dentro de los términos legales contra el deudor, Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. Confianza, pues consta el mandamiento de pago de 23 de junio de 1998 a esta expedido y notificado por correo el 10 de julio del mismo año.

Ahora, la Sala no ha de adentrarse en la evaluación de la temática referente al proceso de cobro coactivo, pues ello rebasa el objeto de la litis propuesta en el presente caso.

Igualmente, conviene advertir que no existe razonabilidad alguna en la decisión del a quo de ordenar el restablecimiento de un derecho, representado en la devolución de lo pagado en el marco del proceso de cobro coactivo por parte de la aseguradora, cuando en la actuación de la administración no se vislumbra un vicio de legalidad o una irregularidad que así lo amerite; y menos aún, al considerar que el correspondiente proceso de cobro fue adelantado y culminado con el respectivo pago(16), por la empresa aseguradora como deudora, la cual no es parte del presente proceso judicial, y por ende, se observa una clara falta de legitimación en la demandante para formular semejante pretensión. En este punto, cabe anotar que el supuesto acuerdo de transacción que pretendió hacer valer la actora, celebrado entre esta y la Compañía de Seguros, por el que aquella suministró los fondos para saldar ante la Dian lo adeudado por concepto de la ejecución de la garantía(17), no es asunto que deba ser evaluado por esta jurisdicción al consistir aquel en un documento privado, cuyo eventual estudio sería del resorte de la jurisdicción ordinaria.

Así las cosas, fuerza concluir que las resoluciones acusadas observaron la legalidad al rechazar la procedencia de unos recursos gubernativos evidentemente extemporáneos, por lo que la Sala revocará la sentencia del a quo y en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda, como en efecto dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. REVÓCASE la sentencia recurrida en apelación, y en su lugar se dispone: DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda.

Segundo. RECONÓCESE personería jurídica a la doctora Ángela María Rodríguez Hernández, identificada con cédula de ciudadanía 52.704.490 de Bogotá, y tarjeta profesional 155.554 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(4) Folios 138 y 139 del cuaderno principal del expediente.

(5) Folios 40 a 43 del cuaderno principal del expediente.

(6) A folios 138 y 139 del cuaderno principal del expediente obra la póliza de seguros Nº 1067909 expedida el 17 de diciembre de 1993 por Seguros Confianza S.A., modificada con certificado 6027379 de enero 11 de 1994 y su texto indica: “Garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales, derivadas de la terminación del expediente administrativo Nº 553/93 según DUA 13753 del 12 de noviembre de 1993 (…)”.

(7) Léanse las sentencias de 30 de mayo de 2013, Exp. 2002-00005, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y de 2 de agosto de 2012, Exp. 2006-03325, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(8) Por ejemplo, la dirección señalada en el “aviso de cambio de dirección para efectos tributarios” de octubre 27 de 1994, es la carrera 7ª Nº 71 – 52 Oficina 405 (fl. 66 del cdno. ppal. del expediente).

(9) A folio 364 del cuaderno principal del expediente obra la constancia de notificación por correo certificado a Compaq Computer de Colombia S.A., de la mencionada resolución.

(10) La expresión que aludía a que la notificación se entendía surtida al día siguiente de la fecha de introducción al correo, fue declarada posteriormente inexequible, mediante sentencias C-096 de 31 de enero de 2001 y C-317 de 24 de abril de 2003.

(11) Modificada en su artículo 41 por la Resolución 4321 de 1995.

(12) Folios 14 y siguientes del cuaderno de antecedentes administrativos.

(13) Mediante sentencia de la Sección Primera de esta corporación de 18 de mayo de 2000, Exp. 4193, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se revocó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 11 de febrero de 1999, por la que se había declarado la nulidad de las resoluciones 3711 de julio 6 de 1994, 6040 y 6041 del 25 de octubre de 1994.

(14) La notificación fue surtida el 5 de diciembre de 1996.

(15) Folios 150 y siguientes de cuaderno de antecedentes administrativos.

(16) A folio 245 del cuaderno principal del expediente obra el recibo oficial de pago de 2 de mayo de 2003, efectuado por la Compañía Aseguradora, por la suma de $2.019.914.463.

(17) Folios 229 a 233 del cuaderno principal del expediente.