Sentencia 2003-00947 de diciembre 11 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 250002324000200300947 01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Procuraduría delegada para asuntos agrarios

Bogotá, D.C., once de diciembre de dos mil trece.

Extractos: «Consideraciones de la Sala

En el presente asunto se controvierte la legalidad del Decreto 1015 de 22 de noviembre de 2005, expedido por el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá, “Por el cual se asigna el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico y se incorpora la parte Suburbana de los predios denominados Tequenuza A, La Suiza y Palermo A, ubicada en el Área Suburbana de Preservación del Sistema Orográfico en la localidad 1 de Usaquén”.

La primera censura que plantea el recurrente para con la sentencia de primera instancia, radica en que en ella el tribunal de origen no se pronunció sobre la excepción que propuso en su contestación a la demanda, que se hizo consistir en la “falta del objeto demandado por pérdida de fuerza ejecutoria, numeral 5 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo” la cual, en criterio, debió prosperar.

Comoquiera que la Sala observa que efectivamente el a quo se abstuvo de pronunciarse sobre la misma, a ello se procede a continuación.

La mencionada excepción se fundamenta en que en este caso se produjo el decaimiento y, en consecuencia, el acto demandado perdió su fuerza ejecutoria, debido a que la incorporación de la parte Suburbana de los predios Tequenuza A, La Suiza A y Palermo A que se dispuso como nueva área urbana del Distrito Capital estaba condicionada a su sustracción previa por parte de la autoridad competente del área de Reserva Forestal Carros Orientales de Bogotá y, además, a que la solicitud de las licencias de urbanización y construcción se debe solicitar dentro del término de un año que establece el inciso segundo numeral 4º del artículo 515 del Decreto Distrital 619 de 2000 a partir de la fecha de publicación del acto acusado, lo cual no se realizó.

En suma, sostiene la entidad demandada, sin demostrarlo, que en razón a que no se obtuvo la sustracción previa del área de los terrenos de dichos predios de la Reserva Forestal Cerros Orientales de Bogotá ni se solicitaron las correspondientes licencias de urbanismo y construcción dentro del año siguiente a la publicación del acto acusado, no es posible declarar la nulidad de un acto administrativo que perdió vigencia. Lo anterior con fundamento en que el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo prescribe la obligatoriedad de los actos administrativos mientras que no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo que carezcan de fuerza ejecutoria por haber perdido su vigencia.

Al respecto, la Sala precisa que la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos es un fenómeno que afecta su eficacia, siendo ella la característica que le permite al acto producir efectos jurídicos.

De otra parte, la validez está dada por la adecuación del acto administrativo a las normas superiores en que debe fundarse tanto para su formación como en su contenido, y a este último aspecto es que se dirige el análisis de legalidad que realiza esta jurisdicción a través de la acción ejercida en este caso, pues debe confrontarse el acto demandado con el ordenamiento jurídico superior que se invoca en la demanda como por él transgredido.

Por las razones anotadas, la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado por la pérdida de su vigencia, en el hipotético caso que esta se haya producido, no afecta su validez, en tanto este mantiene su presunción de legalidad que la parte actora pretende desvirtuar en su demanda.

En suma, esta jurisdicción puede juzgar la legalidad de un acto administrativo aunque haya perdido su fuerza ejecutoria, con base en las normas jurídicas vigentes al momento de su nacimiento y durante su existencia en el mundo jurídico.

En consecuencia, la excepción analizada, no prospera.

Ahora bien, el segundo motivo de inconformidad para con la sentencia recurrida radica en que el acto acusado no desconoce que la sustracción del área de reserva forestal donde se encuentran los mencionados predios corresponde a la autoridad competente, a tal punto que el artículo 23 del acto acusado condiciona el desarrollo de usos urbanos a dicha sustracción.

Al punto, se tiene que el artículo 61 inciso primero de la Ley 99 de 1993(6) declaró la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal, y condicionó la potestad reglamentaria del Distrito Capital respecto de los usos del suelo a lo en él dispuesto y a las normas que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente, de lo que se desprende que por normas de rango legal hay un uso restringido a la protección de los recursos naturales en zonas de reserva.

Dispone el artículo 5º, numeral 18 de la citada Ley 99 de 1993:

“ART. 5º—Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

18. Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Naturales y las reservas forestales nacionales y reglamentar su uso y funcionamiento” (resaltado fuera de texto).

Por su parte, el artículo 210 del CRN, determina:

“ART. 210.—Si en área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva.

También se podrá sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva” (subrayas y negrillas fuera de texto).

Precisamente, debe resaltarse en este punto lo dicho recientemente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 5 de noviembre de 2013, en la que se expusieron claramente los usos que pueden darse en la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá, así:

“... al tenor de lo dispuesto en los artículos 204, 206 y 207 de la misma normativa, debe hacerse hincapié en que, en principio, el área de reserva forestal protectora debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables; está destinada exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional del área forestal; y solo podrá destinarse al aprovechamiento racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y, en todo caso, garantizando la recuperación y supervivencia de los bosques.

Pese a lo anterior, y según lo dispone el artículo 208 ibídem, debe admitirse que existe la posibilidad de que excepcionalmente se realicen construcciones de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, siempre que se cuente con licencia previa que se otorgará por la autoridad competente “... cuando se haya comprobado que la ejecución de las obras y el ejercicio de las actividades no atenta contra la conservación de los recursos naturales renovables del área”.

(...).

Además, debe la Sala señalar, al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 2372 de 2010 (jul. 1º)(7), que las reservas forestales protectoras se destinan “... al establecimiento o mantenimiento y utilización sostenible de los bosques y demás coberturas vegetales naturales” y su uso sostenible “... hace referencia a la obtención de los frutos secundarios del bosque(8) en lo relacionado con las actividades de aprovechamiento forestal. No obstante, el régimen de usos deberá estar en consonancia con la finalidad del área protegida, donde deben prevalecer los valores naturales asociados al área y en tal sentido, el desarrollo de actividades públicas y privadas deberá realizarse conforme a dicha finalidad...”.

Al margen de lo anterior, no sobra recordar que al amparo de lo dispuesto en el artículo 210 del Decreto 2811 de 1974 (dic. 18), “Si en [el] área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva. También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva”(9).

De las normas antes transcritas, surge de manera inmediata para la Sala la conclusión de que toda intervención en el área de las reservas forestales de carácter nacional, como lo es en efecto para el caso el área de Reserva Forestal Protectora denominada Cerros Orientales de Bogotá, con el fin de incorporar la parte suburbana de predios que se encuentren dentro de ella como nueva área urbana del Distrito Capital, está condicionada por mandato de la ley a su previa alinderación y sustracción por parte del Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).

En otros términos, y concretamente frente al caso que se analiza, si bien en el Alcalde Mayor de Bogotá radicaba la competencia para incorporar la parte suburbana de los predios tantas veces mencionados al área urbana de la ciudad, aspecto que no se discute en el proceso, el ejercicio de tal competencia, que se materializó mediante el acto acusado y la autorización que mediante él se concedió para realizar actividades urbanas en la misma, estaba supeditado al pronunciamiento previo y favorable del Ministerio del Medio Ambiente sobre la sustracción de esa área de la mencionada reserva forestal, pues el citado artículo 210 del CNR, en concordancia con el artículo 5º numeral 18 de la Ley 99 de 1993, son absolutamente claros y categóricos en determinar que cualquier actividad económica que implique remoción de bosques o cualquier actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques deberá ser previamente sustraída del área de reserva por parte del referido ministerio.

En consecuencia, al quedar establecido que el Alcalde Mayor de Bogotá produjo la incorporación al área urbana de la ciudad de la parte suburbana de los predios mencionados al inicio de estas consideraciones sin haberse obtenido de manera previa la sustracción de la misma por el Ministerio del Medio Ambiente, incurrió en el vicio de incompetencia temporal o por razón de la oportunidad, que conducirá indefectiblemente a la confirmación de la sentencia recurrida.

Sin perjuicio de lo expuesto y de la decisión que habrá de adoptarse, la Sala considera que el argumento del recurrente, en sentido de que la efectividad del acto acusado también se encuentra supeditado a la aprobación del proyecto arquitectónico por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y al concepto favorable para la ejecución de las obras por parte del Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, no trastoca en manera alguna la ilegalidad del acto acusado, pues tales condicionamientos solo podrían tener efecto en la medida en que dicho acto se encontrara ajustado a la legalidad.

Consecuente con lo anterior, se procederá confirmar la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia recurrida en apelación, proferida el 30 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

Ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(6) “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.

(7) Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-Ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones.

(8) Decreto 2372 de 2010 (jul. 1º). “ART. 12.—Entiéndase por frutos secundarios del bosque los productos no maderables y los servicios generados por estos ecosistemas boscosos, entre ellos, las flores, los frutos, las fibras, las cortezas, las hojas, las semillas, las gomas, las resinas y los exudados”.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de noviembre de 2011, Sonia Andrea Ramírez Lamy, radicado 250002325000200500662 03, M.P. María Claudia Rojas Lasso.