Sentencia 2003-00948 de febrero 15 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN

Radicación: 13001-23-31-000-2003-00948-01

Consejera Ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Actor: Lamitech S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de segunda instancia - Confirma sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda - Firmeza de la declaración de importancia en vigencia del Decreto 1909 de 1992 - Naturaleza jurídica del requerimiento especial aduanero

Bogotá, D.C., quince de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y con el numeral 1º del Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo en los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del citado acuerdo, el despacho del Doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia.

En el caso concreto, la Sala precisa que limitará el análisis a lo decidido en la sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos en el escrito de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil(39), de conformidad con el cual “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella”.

2. Actos administrativos acusados.

Corresponden a los siguientes actos sancionatorios:

2.1. La Resolución 2508 del 27 de noviembre de 2002, por medio de la cual el jefe de la división de liquidación aduanera de la administración especial de aduanas de Cartagena, impuso a la sociedad Lamitech S.A. sanción pecuniaria por valor de $ 793.423.110.06, por operación de contrabando, con fundamento en lo establecido por el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999.

2.2. La Resolución 383 del 7 de marzo de 2003, expedida por el jefe de la división jurídica aduanera de la administración especial de aduanas de Cartagena que resolvió el recurso de reconsideración, en el sentido de confirmar el acto administrativo anterior.

3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada, para lo cual estudiará el cargo de nulidad consistente en la infracción de la norma de superior jerarquía y violación del debido proceso por desconocimiento del artículo 26 del Decreto 1909 de 1992, que consagra la figura jurídica de la firmeza de la declaración de importación, toda vez que corresponde al único cargo examinado por el a quo y que suscitó el argumento de apelación expuesto por la parte demandada.

4. Razones jurídicas de la decisión.

Bajo el panorama expuesto, la Sala resuelve el problema jurídico que subyace al caso concreto, para lo cual, por razones de orden metodológico, abordará los siguientes ejes temáticos:

(i) Norma jurídica aplicable a la firmeza de las declaraciones de importación en el caso concreto, en aplicación del principio de vigencia de las normas en el tiempo;

(ii) Efectos jurídicos de la firmeza de las declaraciones de importación e imposibilidad de la DIAN de ejercer las potestades de fiscalización y sancionatoria frente a una situación jurídica consolidada;

(iii) Violación del debido proceso en el sub lite por desconocimiento de la firmeza de las declaraciones de importación.

4.1. Firmeza de las declaraciones de importación.

De la apreciación en su conjunto de los medios de convicción allegados a la actuación, se advierte que la sociedad Lamitech S.A., presentó en el banco Citibank de la ciudad de Cartagena las siguientes declaraciones de importación:

(i) 0901911012417-1, el 23 de febrero de 2000, obteniendo el levante el 24 de febrero de 2000(40).

(ii) 0901911013433-4, el 15 de marzo de 2000, obteniendo el respectivo levante el 16 de marzo de 2000(41).

(iii) 0901911015532-4 el 3 de mayo de 2000, obteniendo el respectivo levante el 4 de mayo de 2000(42).

Las fechas de presentación de las declaraciones de importación en la entidad financiera legalmente autorizada para ello, relacionadas en precedencia, resultan trascendentales para efectos de determinar la norma jurídica aplicable a la firmeza de las mismas, ante la expedición del Decreto 2685 de 1999 que modificó el régimen aduanero, el cual entró a regir el 1º de julio de 2000, esto es, con posterioridad inclusive a la radicación de la última declaración.

En consecuencia, la actuación se realizó en vigencia del Decreto 1909 de 1992(43), con la modificación introducida por el artículo 6º del Decreto 1800 de 1994, precepto que consagraba:

Firmeza de la declaración. El artículo 26 del Decreto 1909 de 1992, quedará así: Firmeza de la declaración.

La declaración de importación quedará en firme cuando transcurridos dos (2) años, no se ha notificado requerimiento especial aduanero.

Cuando se haya corregido la declaración de importación, este término se contará a partir de la fecha de presentación de la última declaración de corrección” (negrillas de la Sala).

La certeza sobre la vigencia de la norma referida —para la fecha de presentación de las declaraciones de importación— la confiere el artículo 569 transitorio del Decreto 2685 de 1999, en virtud del cual “Las declaraciones presentadas con anterioridad al 1º de julio del año 2000, se tramitarán de conformidad con las disposiciones vigentes hasta antes de dicha fecha, salvo lo relacionado con la modificación de la declaración, a la cual se le aplicarán las disposiciones contempladas en el presente decreto”.

En consecuencia, para la época de presentación de las declaraciones de importación por parte de la sociedad Lamitech S.A., —que no fueron objeto de corrección o modificación— las normas jurídicas vigentes consagraban el término de dos (2) años para que las mismas cobraran firmeza, cuyo extremo temporal inicial correspondía a la fecha de radicación en la entidad financiera autorizada(44) y el final a la oportunidad en la que se notificara el requerimiento especial aduanero.

En el sub examine los medios de convicción allegados a la actuación, aunados a la aceptación de la entidad demandada que no controvierte en el recurso de alzada la conclusión a la que arribó el a quo sobre este aspecto, confieren certeza sobre la firmeza que adquirieron las declaraciones de importación, al haber transcurrido más de dos (2) años entre la presentación de las mismas y la notificación del requerimiento especial de revisión 126 del 2 de mayo de 2002 que se produjo efectivamente el 9 de mayo de la misma anualidad.

Cabe destacar que la figura jurídica del requerimiento especial aduanero se encontraba regulada en el artículo 69 del Decreto 1909 de 1992, modificado por el 4º del Decreto 1800 de 1994, que establecía que “Los requerimientos especiales aduaneros y las liquidaciones oficiales de corrección o de revisión de valor deberá contener, además de los requisitos que reglamente la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la cuantificación de los tributos aduaneros, las sanciones o multas aplicables y una explicación sumaria de las modificaciones propuestas o efectuadas respecto de la declaración de importación” (negrillas de la Sala).

La naturaleza jurídica de este acto administrativo como eje central del procedimiento sancionatorio fue confirmada por el Decreto 2685 de 1999 que en su artículo 507 facultaba a la autoridad aduanera para, en el mismo, “proponer la imposición de sanción por la comisión de infracción administrativa aduanera, o para definir la situación jurídica de la mercancía cuando se configure una causal de aprehensión...” (negrillas de la Sala).

Al abordar el caso concreto, la Sala encuentra que el requerimiento especial aduanero 126 del 2 de mayo de 2002, “por medio del cual se propone acción sancionatoria cuando no es posible aprehender la mercancía”, en observancia de los preceptos referidos, se profirió, en vigencia de la última legislación reseñada —D. 2685/99— aplicable desde el punto de vista estrictamente procesal, con la finalidad de proponer la imposición de la sanción por los hechos que se calificaron como una infracción administrativa aduanera que constituía una causal de aprehensión de las mercancías introducidas al país de acuerdo con las declaraciones de importación, al tenor de lo dispuesto por la normatividad reseñada.

Resulta necesario igualmente destacar que el artículo 509 del Decreto 2685 de 1999, en la redacción que tenía para la época del trámite administrativo, le había fijado a la DIAN el término de treinta (30) días para formular el requerimiento especial aduanero, contados a partir de la presunta comisión de una infracción administrativa aduanera, aspecto en torno al cual en el sub examine se encuentra demostrado que la DIAN tuvo conocimiento de los hechos desde el 16 de junio de 2000 y así lo hizo constar en el trámite administrativo, no obstante, tan solo notificó el requerimiento referido el 9 de mayo de 2002.

En efecto, en los actos administrativos censurados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho se dejó constancia de que “Mediante oficio 0048068A-197 de junio 16 de 2000 (fl. 2) el jefe de la división de comercio exterior de esta administración, remitió a este despacho documentación donde se informa que por el muelle privado de la compañía Dow Química de Colombia se descargó mercancía correspondiente a otros usuarios, lo que transgrede lo estipulado por el artículo 8º del Decreto 1909, 3º y 8º de la Resolución 123 del 18 de enero de 2000, emanada de la administración especial de aduanas de Cartagena”(45).

De lo expuesto en precedencia se concluye que las declaraciones de importación cobraron firmeza, a la luz de la legislación vigente para la época de su presentación, por haberse notificado en forma extemporánea el requerimiento especial aduanero, proferido igualmente por fuera del plazo concedido a la autoridad aduanera en la norma que regulaba el trámite desde el punto de vista procesal, siendo necesario determinar los efectos jurídicos que esta figura genera.

4.2. Efectos jurídicos de la firmeza de las declaraciones de importación e imposibilidad de la DIAN de ejercer las potestades de fiscalización y sancionatoria frente a una situación jurídica consolidada.

La parte recurrente sustenta su disentimiento con la sentencia de primera instancia, en considerar que la firmeza de las declaraciones de importación no guarda relación con la potestad sancionatoria en materia aduanera, pues esta última se deriva en el caso concreto de haber ingresado las mercancías por un puerto no habilitado, por lo cual al no ser posible su aprehensión, era procedente la imposición de la sanción prevista en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1991, por lo que corresponde a la Sala examinar los efectos jurídicos de la firmeza de las declaraciones de importación.

Al respecto se advierte que las normas jurídicas aplicables al caso confieren claridad suficiente sobre la naturaleza jurídica del requerimiento especial aduanero que, en el evento de notificarse en forma oportuna, cumple las finalidades de: (i) impedir la firmeza de las declaraciones de importación y, por ende, de que se consolide en favor del importador la legalización de las mercancías y, (ii) proponer la sanción correspondiente por la infracción aduanera, constituyéndose en el pliego de cargos en relación con el cual el requerido podrá ejercer el derecho de defensa.

Se ratifica lo anterior, al emplear igualmente una interpretación sistemática de los preceptos que consagran la figura jurídica, esto es, aquella que “justifica otorgar a un enunciado de comprensión dudosa un significado sugerido, o no impedido, por el ‘sistema’ del que forma parte”(46) y que implica tener en cuenta la ubicación física del enunciado en el texto legal, así como las relaciones jerárquicas o lógicas de este con el resto del sistema jurídico(47), se concluye que el requerimiento especial aduanero no constituye un acto aislado o independiente del procedimiento sancionatorio, sino la columna vertebral del mismo y el eje sobre el cual se edifica la sanción.

Lo anterior torna imperativo concluir que la extemporaneidad en su formulación —que a su vez genera firmeza de las declaraciones de importación— impide continuar con el trámite y conlleva el archivo de la actuación sancionatoria, pues la principal consecuencia jurídica es que sanea las irregularidades que se hubieran presentado en el proceso de importación de las mercancías.

En efecto, el título XIV del Decreto 2685 de 1999, consagra el “Procedimiento administrativo para la imposición de sanciones por infracciones aduaneras, la definición de la situación jurídica de la mercancía y la expedición de liquidaciones oficiales” y en la sección II, artículos 507 y siguientes(48), regula el requerimiento especial aduanero.

Sobre esta figura dispone que la autoridad aduanera podrá formularlo para proponer la imposición de sanción por la comisión de infracción administrativa aduanera y que “Recibida la respuesta al requerimiento especial aduanero y practicadas las pruebas, o vencido el término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta al requerimiento, o sin que se hubiere solicitado pruebas, o se hubieren denegado las solicitadas; la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción...”(49) (negrillas de la Sala).

Abordando el caso concreto, se encuentra demostrado que en el trámite del proceso administrativo sancionatorio la división de fiscalización aduanera de la administración especial de aduanas de Cartagena expidió el requerimiento especial aduanero 126 del 2 de mayo de 2002 “Por medio del cual se propone acción sancionatoria cuando no es posible aprehender la mercancía”, destacándose la situación fáctica objeto del mismo, la cual corresponde exactamente a la que dio lugar a la sanción impuesta en los actos cuestionados, según se demuestra a continuación:

Requerimiento especial aduaneroResolución 1261 del 17 de julio de 2002
“... no poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía requerida, por lo que este despacho considera que debe ser sancionado conforme lo establecido en el artículo 12 de Decreto 1800 de 1994, para lo cual se aplicará una sanción equivalente al 200% del valor de la mercancía que corresponde en letras y números a ($ 793.423.110.06) setecientos noventa y tres millones cuatrocientos veintitrés mil ciento diez pesos ($ 793.423.110.06)”(sic).

Lo anterior por considerar que incurrió en infracción contra la legislación aduanera por descargar mercancías de origen extranjero por el muelle privado de Dow Química de Colombia S.A.
En esta oportunidad se advirtió que se tomaba como premisa los cargos formulados en el requerimiento especial aduanero 126 del 2 de mayo de 2002 y los descargos presentados por la firma Lamitech S.A., edificando la sanción con fundamento en el artículo 503 del Decreto 2385 de 1999 que corresponde a la misma conducta descrita en el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994, por no haberse puesto a disposición de la autoridad aduanera la mercancía que se encontraba en situación irregular.

Lo anterior por considerar que incurrió en infracción contra la legislación aduanera por descargar mercancías de origen extranjero por el muelle privado de Dow Química de Colombia S.A.

Es así como, al aplicar el marco teórico expuesto en precedencia y valorar en su conjunto las pruebas allegadas a la actuación, se concluye que la firmeza que adquirieron las declaraciones de importación generada por la extemporaneidad en el proferimiento y notificación del requerimiento especial aduanero, impedía que surgiera para la DIAN la potestad sancionatoria y le imponía el deber de archivar las diligencias ante la consolidación del derecho en cabeza del declarante.

Efectivamente, el ingreso de las mercancías quedó debidamente saneado con la firmeza de cobraron las declaraciones de importación, desapareciendo la irregularidad que dio lugar a la sanción cuestionada.

Siendo ello así, para el análisis del presente caso carece de relevancia jurídica el acto administrativo de cancelación del levante de las mercancías y de requerimiento ordinario efectuado a la sociedad para la entrega de las mismas a efectos de aprehenderlas, pues se reitera la única actuación que tenía la capacidad de impedir la firmeza de las declaraciones de importación era la notificación oportuna del requerimiento especial aduanero, el que —se reitera— se notificó por fuera del término legal concedido a la DIAN para hacerlo y, por ende, ejercer válidamente la potestad sancionatoria.

4.3. Violación del debido proceso en el sub lite por desconocimiento de la firmeza de las declaraciones de importación.

De conformidad con lo expuesto en acápites anteriores resulta acreditado que la DIAN perdió competencia para sancionar a la sociedad Lamitech S.A. por la infracción aduanera consistente en el ingreso de las mercancías por un lugar no habilitado y por no poner a disposición de la administración las mismas en el término concedido imposibilitando con ello la aprehensión, por haber notificado en forma extemporánea el requerimiento especial aduanero en el que se imputó la conducta irregular, actuación que constituye el extremo temporal final para que las declaraciones de importación cobraran firmeza.

Este desconocimiento conllevó a la violación del debido proceso de la sociedad en el trámite administrativo sancionatorio, motivo por el cual se encuentra acreditada la causal de nulidad de los actos administrativos censurados, correspondiendo en esta instancia confirmar la decisión del a quo que los dejó sin efectos y ordenó el restablecimiento del derecho, consistente en la devolución de los dineros en el evento de que los mismos se hayan pagado, circunstancia de la que no obra prueba en el expediente.

6. Costas.

No se condenará en costas en esta instancia, por cuanto no advierte que la parte vencida haya desplegado una conducta temeraria en las actuaciones procesales.

7. Otras decisiones.

La Sala observa que en el trámite de la segunda instancia del proceso se allegó el poder conferido por el representante judicial de la DIAN al abogado Pablo Nelson Rodríguez Silva.

En consecuencia, la Sala de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil, normatividad adjetiva que rige el presente trámite, le reconocerá, al citado profesional, personería adjetiva para actuar en el presente proceso, en los términos y para los efectos del mandato conferido, visible a folio 52 del cuaderno 2.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta - Descongestión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia del 19 de mayo de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad Lamitech S.A., por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. RECONOCER PERSONERÍA adjetiva para actuar en el presente proceso en representación de la SSPD al abogado Pablo Nelson Rodríguez Silva, en los términos y para los efectos del mandato conferido.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(39) Aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el literal c del numeral 1º del artículo 625 del Código General del Proceso “c) Si en el proceso se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior. Proferida la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación. Por lo anterior, teniendo en cuenta que el término del traslado para alegar corrió entre el 10 de julio y el 23 de julio de 2013 (fl. 6 reverso, cdno. 3), el presente asunto se encuentra para fallo previó a la entrada en vigencia del Código General del Proceso (1 de enero de 2014, como lo dispone su artículo 627 y como lo definió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto de 25 de junio de 2014, expediente 49.299, C.P. Enrique Gil Botero).

(40) Folios 10 y 16 del cuaderno de pruebas.

(41) Folios 11 y 17 del cuaderno de pruebas.

(42) Folios 12 y 18 del cuaderno de pruebas.

(43) La norma tenía la siguiente redacción: “ART. 26.—Firmeza de la declaración. La declaración de importación quedará en firme cuando transcurridos dos (2) años, contados desde su presentación en los bancos o entidades financieras autorizadas, no se ha formulado liquidación oficial de corrección o de revisión de valor.
Cuando se haya corregido la declaración de importación, este término se contará a partir de la fecha de presentación de la última declaración de corrección”.

(44) En efecto, según lo dispuesto por el artículo 24 del Decreto 2685 de 1999 “La presentación de la declaración de importación y el pago de los tributos aduaneros y las sanciones, deberá efectuarse en los bancos y demás entidades financieras autorizados por la dirección de aduanas nacionales, ubicados dentro de la jurisdicción aduanera donde se encuentre la mercancía, o en la cual se tramitará la importación, si se trata de declaración anticipada”.

(45) Folio 2 del cuaderno de pruebas.

(46) Ezquiaga Ganuzas, Ob. cit. p. 109.

(47) La interpretación sistemática, según Bobbio, es aquella que basa sus argumentos en el presupuesto de que las normas de un ordenamiento o, más exactamente, de una parte del ordenamiento constituyen una totalidad ordenada... y que, por tanto, el lícito aclarar una norma oscura o integrar una norma deficiente, recurriendo al “espíritu del sistema”. “Teoría General del Derecho”. Editorial Temis, Bogotá, 1997. En nuestro ordenamiento se encuentra consagrada principalmente en el artículo 32 del Código Civil: “En los casos a que no pudieren aplicarse las reglas de interpretación anteriores, se interpretarán los pasajes oscuros o contradictorios del modo que más conforme parezca al espíritu general de la legislación y a la equidad natural”.

(48) Se reitera que es en la redacción que tales normas tenían para la época de los hechos.

(49) Artículo 512 Decreto 2685 de 1999.