Sentencia 2003-01001 de julio 9 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Expediente 250002324000 2003 01001 01

Magistrada Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP

Bogotá, D.C., nueve de julio de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

La Sala examinará la sentencia impugnada a la luz de los cargos que la actora presentó en la demanda, sin hacer referencia a la supuesta falta de competencia funcional del intendente de control social para investigar y sancionar y a la caducidad que alega, porque estos cargos son nuevos, pues se traen a colación en el alegato de conclusión presentado en la primera instancia y no le es dable al fallador de segunda instancia pronunciarse sobre cargos que no se han presentado en la oportunidad procesal, ya que ello contraría los principios de contradicción, lealtad procesal y el debido proceso, acontecimiento que sin lugar a dudas desequilibraría la igualdad de las partes en el proceso.

De conformidad con el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene competencia para vigilar y controlar el cumplimiento de las disposiciones legales a quienes presten servicios públicos domiciliarios y sancionar sus violaciones.

Ahora bien, la citada ley consagra un capítulo especial sobre la defensa de los usuarios frente a la empresa prestadora del servicio público domiciliario; el artículo 158 ibídem consagra el término de 15 días hábiles para responder los recursos, quejas y peticiones contados a partir de su presentación.

La anterior disposición fue subrogada por el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública, que dispone:

“ART. 123.—Ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenida en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

PAR.—Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de “petición”, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario”.

De la disposición transcrita, se tiene que las empresas prestadoras de servicios públicos, por regla general, cuentan con 15 día hábiles para responder todas las solicitudes que se relacionen con la prestación del servicio, elevadas por los usuarios; esta regla tiene 2 excepciones: cuando el suscriptor o usuario auspicie la demora y cuando es necesario la práctica de pruebas.

Esta es la reglamentación especial sobre la materia, pero ello no quiere decir que dejen de aplicarse las normas del Código Contencioso Administrativo que le son pertinentes y compatibles, pues como lo señala el artículo 1º ídem, la primera parte del Código Contencioso Administrativo se aplica, en lo no previsto en sus normas especiales, a las entidades privadas cuando cumplan funciones administrativas, como es el caso de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios, como lo es la actora en este caso.

De manera que en relación con el derecho de petición, se debe atender a lo dispuesto por el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que reza:

“... Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta.

(...)” (resalta la Sala).

Entonces como bien lo señaló el tribunal, en virtud de la integración normativa que respecto de las actuaciones y procedimientos administrativos se produce por disposición del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, las empresas de servicios públicos domiciliarios, para resolver peticiones, reclamos, quejas o reclamos, no solamente están obligadas a observar la normatividad especial pertinente de la Ley 142 de 1994, sino también las disposiciones generales del mencionado código, como son los artículos 6º trascrito, 34 sobre solicitud de pruebas y 58 sobre el término para practicar pruebas, las cuales tienen un carácter complementario respecto de la norma especial contenida en el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 que subrogó el artículo 158 de la ley de servicios públicos domiciliarios.

La actora fundamenta las respuestas extemporáneas en la necesidad de practicar pruebas, y en este caso, ello sería una excepción a la obligación de dar respuesta dentro de los 15 días hábiles siguientes; pero de esta circunstancia, como lo dispone el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, debió avisarle a los peticionarios y comunicarles la fecha en que se decidirá su petición, ya que es una carga que tiene la empresa y no hay prueba de que lo hubiera hecho; aún más, la superintendencia no alega que dio comunicación de esta circunstancia a los respectivos usuarios, simplemente invoca las normas como argumento de su defensa para afirmar que no atendió oportunamente las peticiones porque requerían la práctica de pruebas.

En consecuencia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no vulneró el derecho a la defensa ni el debido proceso a la actora al interpretar y aplicar debidamente las normas del caso.

Entonces la entidad demandada sí puede imponer sanciones a la empresa que incumpla las normas que gobiernan la prestación del servicio público domiciliario y como ya se vio, esta infringió su obligación legal de dar respuesta oportuna a las peticiones que le fueron formuladas por los usuarios o suscriptores de la empresa. Además, todas las peticiones estaban relacionadas con el servicio que esta les prestaba, como se deduce de los documentos allegados al expediente; tampoco reconoció los efectos del silencio administrativo, lo cual debió ocurrir, al tenor de lo dispuesto por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 que dispone que si dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles la entidad prestadora del servicio no ha reconocido los efectos del silencio administrativo positivo, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impondrá las sanciones a que haya lugar conforme a la ley.

La actora no desvirtuó los cargos señalados como le correspondía de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, bien sea con la respectiva copia de la respuesta oportuna a los usuarios o con la comunicación al peticionario o quejoso de su demora en contestar a la solicitud, la duración del periodo probatorio, las pruebas a practicar y el término que tardaría en resolver la petición; tampoco probó que reconociera el silencio administrativo positivo.

El incumplimiento de las obligaciones legales genera perjuicios a los usuarios determinados que aparecen individualizados con su respectiva línea telefónica en la resolución sancionatoria, toda vez que la prestación oportuna y eficaz del servicio a cargo de la empresa demandante involucra la respuesta dentro del término legal, a las peticiones, reclamos y quejas que se deriven del servicio, las cuales, para el presente caso, aparecen radicadas en el expediente; se cumplen entonces los supuestos normativos que fijan la competencia de la demandada para imponer las sanciones respectivas.

Respecto de la indebida acumulación procesal que alega la actora porque considera que no se cumplen los requisitos, se considera que esta figura procesal sí era procedente y está acorde con lo preceptuado en el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor:

“Cuando hubiere documentos relacionados con una misma actuación o con actuaciones que tengan el mismo efecto, se hará con todos un solo expediente al cual se acumularán, de oficio o a petición del interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación íntima con él para evitar contradicciones”.

Del auto de cargos (fl. 112 y ss) se observa que todas las denuncias se relacionan con la respuesta extemporánea de los derechos de petición, las quejas o los reclamos y con el no reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, de manera que como bien lo señaló la sentencia apelada existe una causa común y una relación íntima entre las denuncias formuladas ante la superintendencia, aunque cada comunicación se origine en diversas circunstancias; de manera que los efectos no pueden ser diferentes a los señalados en la Ley 142 de 1994.

De otro lado, la Sala estima que la cuantía de la sanción impuesta no resulta desproporcionada si se tiene en cuenta que las deficiencias en el servicio afectan el área de atención a los usuarios que es fundamental en la gestión y buena marcha de este tipo de empresas; la dosimetría de la sanción se encuentra dentro del rango previsto en el artículo 81 numeral 2º de la Ley 142 de 1994, que reza:

“ART. 81.—Sanciones. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:

81.1. Amonestación.

81.2. Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución”.

Como puede apreciarse, la multa impuesta fue de 850 salarios mínimos, lo cual está dentro del rango que fija la ley; en esta sanción se incluye como factor determinante la reincidencia en que ha incurrido la actora, como puede desprenderse tanto de las 213 denuncias que dieron lugar a la sanción que se estudia en este caso, como de las sentencias de la corporación que han confirmado los fallos apelados que han negado las pretensiones de las demandas de la ETB de decretar la nulidad de las resoluciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que le impusieron multas por las mismas razones (1) .

Por lo demás, la Sala reitera lo expuesto en reciente sentencia (2) , en el sentido de que las cuestiones alusivas a la afectación del deber funcional con los hechos sancionados, inexistencia de perjuicios y de culpabilidad y falta de estudio de la legalidad de las peticiones con el fin de establecer si ameritaban o no ser atendidas, no responden a elementos o supuestos normativos que la superintendencia debiera considerar para decidir la investigación administrativa a que dieron lugar las quejas en mención.

Finalmente es pertinente reiterar lo expresado por la Sección Primera en la sentencia del 12 de junio de 2008, radicación 2003-01131, C.P. en la cual se resolvió el recurso de apelación presentado por la ETB contra el fallo de primera instancia, en el cual se analizaron hechos y normas idénticas a las aquí planteadas.

La citada sentencia, cuya jurisprudencia esta Sala prohíja, dice:

“El punto no está en que la petición de que se trate requiera práctica de pruebas, sino en que en razón de ello la autoridad hubiera procedido a decretarla y practicarlas dentro de la actuación administrativa o del recurso correspondientes; ni que por razones objetivas y no caprichosas o artificiosas (complejidad de la petición, volumen de trabajo a cargo de la autoridad, entre otras) le sea imposible responderla dentro del término, sino que además así se lo hubiere informado al peticionario y le hubiere señalado la fecha en que por esas circunstancias se la decidiría. Nada de lo cual cuenta con demostración en el plenario.

De modo que por no demostrar la actora dentro de la investigación administrativa, como tampoco en el sub lite, que en relación con cada una de las peticiones referidas se dio alguno de los supuestos previstos en los artículos 123 del Decreto 2150 de 1995 subrogatorio del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, y 6º del Código Contencioso Administrativo, la Sala no observa que estos hubiesen sido mal interpretados por la entidad demandada, o que por su aplicación se le hubiere vulnerado el derecho de defensa a aquella, ni violado las normas que ha invocado en apoyo del cargo bajo examen”.

Por lo anterior, ante la no prosperidad de los cargos, se confirmará el fallo apelado que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 10 de noviembre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que denegó las pretensiones de la demanda.

RECONÓCESE personería a la abogada Sonia Smith Niño Suárez, como apoderada judicial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 48 del cuaderno 2.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Entre otras ver sentencias del 20 de marzo de 2002, radicación 1998-0470 (6888), C.P. Camilo Arciniegas Andrade; 12 de junio de 2008, radicación 2003-01131, C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta; 19 de junio de 2008 radicación 2003 01132.

(2) 24 de abril de 2008, Expediente 2004 00045, M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.

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