Sentencia 2003-01004 de febrero 1º de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

SALA DE DESCONGESTIÓN

Exp.: 08001-23-31-006-2003-01004-01

Actor: Distribuidora Química Holanda Colombia S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN

Nulidad y restablecimiento del derecho

Fallo de segunda instancia

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio

Bogotá D.C., primero de febrero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Es competente la Sala para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 2 de noviembre de 2012, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y en consideración al Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017 del Consejo de Estado, que busca descongestionar la Sección Primera de esta corporación.

2. Cuestión previa.

Antes de abordar el caso concreto, es preciso señalar que, mediante memorial del 15 de enero de 2018, visible a folio 66 del cuaderno de apelación, la doctora Margarita Villegas Ponce, apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, presentó renuncia al poder que le había sido otorgado por la entidad.

De modo que, se aceptará la renuncia allegada y se pondrá en conocimiento de la misma a la entidad demandada para lo pertinente.

De otro lado, debe precisarse que, aun cuando en el trámite que se le dio en primera instancia al proceso, se le consideró como un asunto tributario, tanto así que no se llevó a cabo la audiencia de conciliación antes de conceder el recurso de apelación y, pese a ello, la Secretaría de la Sección Cuarta de esta corporación remitió el proceso a la Sección Primera, no se advierte causal de nulidad que impida continuar con el trámite y proferir el fallo, en razón de la competencia antes descrita en el numeral anterior.

3. Caso concreto.

La sociedad Distribuidora Química Holanda Colombia S.A., por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 016 del 4 de junio de 2002 y 900002 del 29 de noviembre de 2002, mediante las cuales la División de Devoluciones de la administración local de Barranquilla - DIAN y la división jurídica de la misma autoridad, negaron la solicitud de devolución de la suma de dinero pagada por la demandante en el año 2001, por concepto de la tasa especial de servicios aduaneros.

En el fallo de primera instancia, el a quo accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al considerar que, si bien las situaciones consolidadas antes de la Sentencia C-992 de 2001, mediante la cual se declaró la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 que habían creado la tasa especial de servicios aduaneros, no eran susceptibles de modificarse de cara a la mentada inconstitucionalidad, lo cierto era que, los dineros cobrados después de proferida la providencia de inexequibilidad, esto es, después del 20 de septiembre de 2001, sí debían ser devueltos a la sociedad actora, comoquiera que las disposiciones en comento ya habían salido del ordenamiento jurídico, luego no era posible realizar el cobro de la citada tasa para el periodo del 26 y 27 de septiembre de 2001.

El apoderado de la parte demandada, inconforme con dicha decisión la apeló bajo el argumento de que en el caso concreto debe observarse la fecha de notificación de la Sentencia C-992 de 2001 y no el día en que fue proferida, pues, ésta providencia solo puede surtir efectos una vez notificada y ejecutoriada, lo cual sucedió solo hasta el 23 de octubre de 2001, de manera que no es posible devolver la tasa especial de servicios aduaneros del 26 y 27 de septiembre del mismo año, en tanto que para esas fechas aún se encontraba vigente la Ley 633 de 2000.

Sustentó lo anterior en el artículo 16 del Decreto 2067 de 1991 en armonía con lo previsto en los artículos 313 y 331 del Código de Procedimiento Civil, que prescriben que salvo casos exceptuados, ninguna providencia producirá efectos antes de haberse notificado.

Así las cosas, corresponde a la Sala entrar a estudiar el contenido de la impugnación y el fallo de primera instancia para cotejarlos con el acervo probatorio y las normas aplicables al caso concreto.

Si de tal estudio resulta que el fallo se ajusta a derecho se confirmará, y si por el contrario carece de fundamento se revocará.

Según se tiene, la Ley 633 de 2000 en sus artículos 56 y 57 establecía la tasa especial de servicios aduaneros (en adelante TESA), con cargo a las importaciones que realizaran los administrados y como contraprestación de los servicios prestados por la autoridad aduanera, la cual fue pagada en varias ocasiones por la sociedad actora entre los meses de marzo a septiembre de 2001, como lo revelan las declaraciones de importación visibles a folios 224 a 234 del cuaderno principal del expediente.

Fue con ocasión a la declaratoria de inexequibilidad de tales disposiciones, que la sociedad actora requirió la devolución del dinero que fue pagado a la DIAN por concepto de la TESA, al considerar que una vez suprimido dicho tributo del ordenamiento jurídico, el sustento y la causa eficiente que justificó dicho cobro también había desaparecido.

Frente a este argumento, el juez a quo señaló acertadamente que, para los pagos efectuados en las declaraciones de marzo a junio de 2001, no era factible devolución alguna, toda vez que, para la fecha en que se produjo la prestación del servicio aduanero, la TESA se encontraba vigente sin que pudiera desconocerse su aplicación durante ese periodo con fundamento en la Sentencia C-992 de 2001, al ser ésta providencia posterior a las importaciones efectuadas y en especial porque, la Corte Constitucional nada dijo sobre los efectos de la declaratoria de inexequibilidad, de manera que entiende que la misma rige hacia el futuro.

Esta tesis, que es avalada por reiterados pronunciamientos de esta corporación, encuentra sustento en el principio de legalidad y seguridad jurídica, en el entendido que deben respetarse las situaciones consolidadas en el marco de las normas que posteriormente se declaran inexequibles, a no ser que la Corte Constitucional disponga lo contrario.

En el caso bajo estudio, se evidencia claramente que, en la Sentencia C-992 de 2001 la Corte Constitucional se abstuvo de modular sus efectos, luego debe entenderse conforme al artículo 45 de la Ley 270 de 1996, que surtirá los mismos hacia el futuro.

Bajo las anteriores consideraciones esta Sala comparte los argumentos ofrecidos en primera instancia, en lo relativo a las declaraciones de importación que efectuó la sociedad actora de marzo a junio de 2001.

En efecto, ello ha sido una postura reiterada de esta corporación, como se lee a continuación:

“(…) 3. Pues bien, para la Sala es menester señalar que el asunto relativo a la devolución de la tasa especial por servicios aduaneros TESA de que trataban los artículos 56 y 57 de la Ley 633 del 2000, declarados inexequibles en la Sentencia C-922 del 2001, ha sido objeto de varios pronunciamientos judiciales, susceptibles de ser prohijados en esta oportunidad, por cuanto lo que se pretende por el actor es, en últimas, la devolución del cuestionado tributo con fundamento en los argumentos presentados en incontables oportunidades ante esta jurisdicción.

Ahora, cabe precisar que, contrario a lo afirmado por el recurrente, el tema de la vigencia en el tiempo de la sentencia de inconstitucionalidad es de indispensable consideración, por cuanto lo que se ha de definir es si la liquidación y el pago por concepto de la TESA efectuado por Bayer S.A. en las declaraciones de importación presentadas con anterioridad al proferimiento del referenciado fallo, pueden ser objeto de devolución, aun cuando ello ocurriere con ocasión de la solicitada excepción de inconstitucionalidad.

Así las cosas, debe la Sala pronunciarse sobre la solicitud consistente en aplicar la excepción de inconstitucionalidad formulada por el actor, en invocación de los argumentos alusivos a la ilegitimidad del tributo por él formulados. Además, se ha de hacer referencia al asunto de la relevancia de los efectos en el tiempo de la Sentencia C-922 de 2001 para solucionar el asunto sometido a examen, en consonancia con el tema referente a la situación jurídica consolidada, por hallar éste una indiscutible conexidad con aquel, tal como expuso el apelante.

Los anteriores planteamientos se responden, según se anotó, prohijando lo que esta Sección ha indicado en varias oportunidades frente a idéntico asunto, para lo cual se transcribe, en lo pertinente, la Sentencia de 28 de abril de 2011, Exp. 2003-90018-01, M.P. Maria Elizabeth García González, la que a su turno, adopta otros pronunciamientos de esta Sección sobre el mismo tema, de los que se destaca la Sentencia de 21 de octubre de 2010, Exp. 2003-03852, M.P. Maria Claudia Rojas Lasso, las cuales se refieren también a la supuesta violación de los artículos 513 del E.A., y 438 de la Resolución 4240 del 2000:

“Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre asuntos similares al referido en la demanda de la referencia, esto es, sobre acciones de nulidad y restablecimiento del derecho a través de las cuales se pretende que se declare la nulidad parcial de declaraciones de importación en las que se incluyó la liquidación de la tasa especial de servicios aduaneros declarada inexequible, mediante Sentencia C-992 de 2001.

En tales ocasiones, los demandantes alegaban que (i) a la luz del artículo 4º de la Constitución Política, los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 debían inaplicarse por ser manifiestamente contrarios a la Constitución, en tanto no establecían un servicio específico al cual se pudiera vincular el pago; que (ii) no podía hablarse de situación jurídica consolidada respecto de las declaraciones de importación en las que se liquidó la TESA, toda vez que éstas eran susceptibles de corrección por la DIAN y, por ende, no se encontraban en firme; y que (iii) la Sentencia C-992 de 19 de septiembre 2001 surtía efectos a partir del día siguiente a la fecha en que fue proferida, es decir, a partir del 20 de septiembre de 2001.

Cada uno de los argumentos fue estudiado por esta Sala en sentencia de 13 de noviembre de 2008, providencia que se reitera en este caso, en vista de que los fundamentos jurídicos expuestos por el actual demandante son coincidentes.

Respecto de la excepción de inconstitucionalidad y la inexistencia de una situación jurídica consolidada, en la mencionada sentencia la Sala señaló lo siguiente:

De otra parte, para la actora es claro que el establecimiento y recaudo de la TESA es inconstitucional, independientemente de los efectos que a su fallo le dio la Corte Constitucional, (…) dado que no recibió contraprestación alguna en su favor.

Sobre el particular, la Sala considera que una cosa es que el artículo 56 de la Ley 633 de 2000 haya sido declarado inexequible por no haber especificado concretamente qué servicios aduaneros eran objeto de la tasa especial, y otra muy distinta es que tales servicios no hubieran sido prestados por la DIAN a la actora, si se tiene en cuenta que la misma sí puso en actividad el andamiaje aduanero, en la medida en que para llevar a buen término la importación y consecuente nacionalización de la mercancía amparada con las declaraciones de importación cuya corrección oficial fue negada mediante las resoluciones acusadas, por ejemplo, necesitó de la intervención de funcionarios de la DIAN e hizo uso de sus instalaciones, lo cual, precisamente, constituye una contraprestación por el pago de la TESA.

De todas maneras, como la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 la fundamentó la Corte Constitucional en que la indeterminación de los servicios aduaneros prestados hace que ‘…la tasa por los servicios aduaneros se asimile a un impuesto sobre las importaciones’, lo cual constituye cosa juzgada, no entra la Sala a pronunciarse sobre dicho aspecto, como sí lo hace respecto de que tal fundamento no modifica en manera alguna los efectos hacia el futuro de dicha inexequibilidad ni la consecuente consolidación de las situaciones anteriores a ella, pues es la Corte Constitucional y no ninguna otra autoridad judicial o administrativa la competente para señalar que los efectos de sus fallos son hacia atrás o hacia el futuro.

En consecuencia, no es de recibo alegar que en este caso no se pretenden desconocer los efectos hacia el futuro que la Corte Constitucional otorgó a la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, sino aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una situación no consolidada por cuanto la actora en sede administrativa solicitó la liquidación oficial de corrección por haberle sido aplicada una norma inconstitucional, pues, se reitera, por virtud de los efectos del fallo de inexequibilidad la situación de la actora quedó consolidada cuando pagó por concepto de la TESA el 1.2% del valor FOB de la mercancía establecido en el artículo 56, vigente para el momento de dicho pago. 

Además, es impreciso sostener en el asunto examinado que la situación jurídica de la actora no estaba consolidada por existir la posibilidad de solicitar la corrección oficial, pues no existe una causal que diga que se puede solicitar la corrección cuando un tributo fue pagado con fundamento en una norma que con posterioridad fue declarada inexequible; las causales que dan lugar a solicitar liquidación oficial de corrección son, entre otras, el pago de lo no debido o el exceso en el pago, cuestiones una y otra que no se presentaron en el caso de la actora por estar vigente el artículo 56 al momento del pago.

Es importante destacar que pretender aplicar la excepción de inconstitucionalidad a una situación anterior consolidada cuando la norma objeto de tal excepción ya ha sido declarada inconstitucional con efectos hacia el futuro es simple y llanamente desconocer dichos efectos futuros...” (subrayas fuera del texto).

(…)

De acuerdo con lo anotado, la Sala reitera que mantiene su criterio jurisprudencial referente a que la devolución solicitada no procede, al haberse materializado el pago de las declaraciones de importación contentivas en los actos acusados, bajo las disposiciones que para esa época se hallaban vigentes y gozaban de presunción de legalidad. Admitir lo contrario, equivale a atentar contra la seguridad jurídica de la normativa que un momento dado regule las relaciones entre los particulares y el Estado (…)”(1) (subrayado y resaltado fuera de texto).

Ahora, respecto al análisis efectuado que llevó a cabo el tribunal a quo respecto de las declaraciones del 26 y 27 de septiembre de 2001 y que constituye el punto de apelación por parte de la entidad demandada, se precisa lo siguiente.

Como viene de explicarse, es claro que, de ninguna manera es procedente retrotraer situaciones consolidadas de cara a la declaratoria de inexequibilidad de una norma que realice la Corte Constitucional, a menos que dicho órgano así lo disponga.

El punto álgido de la apelación radica entonces en la fecha a partir de la cual, la Sentencia C-992 de 2001, surte efectos hacia el futuro.

Por un lado, el Tribunal Administrativo del Atlántico, con fundamento en los precedentes de la Sección Primera de esta corporación, sostiene que la referida providencia surte efectos a partir del 20 de septiembre de 2001, esto es, al día siguiente de la fecha en la que se expidió la sentencia por parte de los magistrados de la Corte Constitucional.

No obstante, la entidad recurrente afirma que éste proveído se notificó por edicto sólo hasta el 23 de octubre de 2001, de manera que la decisión empezó a regir después de la ejecutoria de la misma; luego, las declaraciones de importación efectuadas por la sociedad actora los días 26 y 27 de septiembre del mismo año, aun se encontraban bajo el imperio de la Ley 633 de 2000, de modo que no procede su devolución como lo ordenó el a quo.

Pues bien, debe aclararse que los precedentes de la Sección primera sobre el particular han sido diáfanos al sostener, con fundamento en la Sentencia C-973 del 7 de octubre de 2004 de la Corte Constitucional, que los efectos de la Sentencia C-992 de 2001 se produjeron a partir del día siguiente de su expedición, que lo fue el 19 de septiembre de 2001.

Ello es así, en consideración a que el máximo órgano constitucional ha precisado lo siguiente:

“Esta corporación en diversas oportunidades ha establecido que cuando en una sentencia no se ha modulado el alcance del fallo, los efectos jurídicos se producen a partir del día siguiente a la fecha en que la Corte ejerció, en el caso específico, la jurisdicción de que está investida, esto es, ‘a partir del día siguiente a aquél en que tomó la decisión de exequibilidad o inexequibilidad y no a partir de la fecha en que se suscribe el texto que a ella corresponde o el de su notificación o ejecutoria”(2).

De modo que, el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia objeto de apelación, se limitó a aplicar el precedente de esta corporación, el cual resulta vinculante al ser la posición pacífica y reiterada de la Sección Primera, además de sustentarse en la posición que sobre el particular ha previsto la propia Corte Constitucional, sobre el momento en que empiezan a surtir efectos las decisiones de exequibilidad o inexequibilidad.

Visto así el asunto, esta Sala encuentra que la decisión recurrida se encuentra ajustada a derecho, en tanto declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, únicamente en lo que concierne a las declaraciones de importación del 26 y 27 de septiembre de 2001 efectuadas por la sociedad demandante y con cargo a las cuales se ordenó la devolución del pago de la tasa especial de servicios aduaneros a la accionante, en consideración a que, desde el 20 de septiembre de 2001, la TESA ya había sido retirada del ordenamiento jurídico por su declaratoria de inexequibilidad, de manera que sí constituyó un pago de lo no debido para tales declaraciones.

En consecuencia, la sentencia del 2 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, se confirmará en su integridad.

Por último, advierte la Sala que en esta instancia no hay lugar a condenar en costas a ninguna de las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el dos (2) de noviembre de dos mil catorce (2012), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Sin costas en esta instancia.

3. ACÉPTASE la renuncia de la Dra. Margarita Villegas Ponce al poder otorgado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, visible a folio 66 del segundo cuaderno del expediente. Adviértasele que la renuncia no pone término al poder, sino cinco días después de notificarse este proveído, y se haga saber al poderdante o sustituidor por telegrama dirigido a la dirección denunciada para recibir notificaciones personales.

Por secretaría, póngase en conocimiento por el medio más expedito a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, sobre la renuncia del poder de la Dra. Margarita Villegas Ponce, para lo pertinente.

4. NOTIFÍQUESE la presente decisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo.

5. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014), Rad. 08001-23-31-000-2002-02929-01, Actor: Bayer S.A, Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.

2 Corte Constitucional, Sentencia C-973 de 2004. Actor: Francisco José Vergara Carulla, M.P. Rodrigo Escobar Gil.