Sentencia 2003-01007/33321 de mayo 27 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 250002326000200301007-01

Exp.: 33321

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Aerovías Colombianas Limitada. -ARCA LTDA.-

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Referencia: contractual - apelación sentencia

Bogotá, D. C., veintisiete de mayo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Para adelantar el estudio de los distintos temas que constituyen materia de la litis, se avanzará en el siguiente orden: 1. Competencia de la Sala para conocer del asunto; 2. Objeto del recurso de apelación; 3. El término para proponer la acción; 4. Las pruebas aportadas al proceso; 5. El contrato de arrendamiento; 6. El caso concreto; 7. Costas del proceso.

1. La competencia de la Sala para conocer del asunto.

El contrato estudiado –número 2574-III-17-78–, se celebró en vigencia del Decreto-ley 150 de 1976, por el cual se dictan normas para la celebración de contratos por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, que en su artículo primero se ocupó del campo de aplicación, entendiendo que los contratos celebrados por la Nación (ministerios y departamentos administrativos) y los establecimientos públicos se someterían a este estatuto.

El Decreto-ley 150 consagró que sus normas eran aplicables a los contratos que enunció taxativamente en su artículo 57:

“Según el objeto para el cual se celebren, los contratos pueden ser de obras públicas, de suministros, de compraventa o permuta de inmuebles, de arrendamiento, de prestación de servicios, de venta de bienes muebles, de donación y para la recuperación de bienes ocultos. Las normas del presente estatuto sólo son aplicables a los contratos señalados en el inciso anterior; las demás clases de contratos, continuarán rigiéndose por las normas generales o especiales vigentes para los mismos…”.

En este sentido, el contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública era uno de aquéllos que se consideraban como “contrato administrativo”.

Para la época en la cual se presentó la demanda se encontraba vigente la Ley 80 de 1993, cuyo artículo 2º considera que los establecimientos públicos tienen el carácter de entidades estatales y, a su vez, el artículo 75(21) prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias originadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

Al respecto, la Jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico y, por tanto, al haberse adoptado un criterio orgánico en la ley, serán considerados contratos estatales todos aquellos que celebren las entidades que gocen de esa misma naturaleza. En tal sentido se ha pronunciado esta Sala:

“De este modo, son contratos estatales todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos(22) (negrilla fuera del texto).

Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad, por lo cual si se considera que determinado ente es estatal, como lo era para la época de celebración del contrato el FONDO AERONÁUTICO NACIONAL(23), por contera habrá de concluirse que los contratos que el mismo celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les deba ser aplicable(24).

De otra parte se señala que esta Corporación es competente en segunda instancia, en tanto la pretensión mayor ascendió a la suma mil setecientos cuarenta y ocho millones novecientos cuarenta y un mil cuatrocientos sesenta y tres pesos MCTE ($1.748.941.463,00), suma que para la fecha de presentación de la demanda, esto es el 12 de mayo de 2003, resulta superior a la entonces legalmente exigida para tramitar el proceso en dos instancias: $36’950.000 (Decreto 597 de 1988).

3. El término para proponer la acción. 

En el presente caso la demanda se presentó en vigencia de la Ley 446 de 1998, cuyo artículo 44, que modificó el 136 del C.C.A. – dispuso, en relación con la caducidad de la acción, que “En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años, que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”.

Si bien la demandante afirmó que la entidad venía incumpliendo desde 1996, observa la Sala que el pretendido incumplimiento definitivo del contrato se habría derivado de la decisión de la Administración de limitar la movilización del personal de la arrendataria en ciertas áreas del aeropuerto, contenida en el oficio 422-GIC-054 de noviembre 26 de 2001, así pues, dado que la demanda se presentó el 12 de mayo de 2003, la acción no se encuentra caducada en relación con los efectos de este acto administrativo.

4. Las pruebas aportadas al proceso.

Al proceso se aportaron los medios de prueba que se relacionan a continuación, decretados como tales por el Tribunal Administrativo a quo.

4.1. Documentales.

• Original del certificado de Existencia y Representación Legal de la sociedad Aerovías Colombianas Ltda., expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá(25).

• Copia auténtica del contrato de arrendamiento suscrito entre el Fondo Aeronáutico Nacional y la sociedad Aerovías Colombianas Ltda., cuyo objeto constituyó el arrendamiento de un local situado en el terminal de carga del Aeropuerto El Dorado de la ciudad de Bogotá, alinderado de la siguiente manera: por el norte, en 11 metros, con plataforma; por el sur, en 11 metros, con zona de parqueo; por el oriente, en 25 metros, con bodega in bond del Ministerio de Obras Públicas; por el occidente, en 25 metros, con bodega de AIR FRANCE. En la cláusula tercera del contrato se aludió a la destinación de la bodega, en los siguientes términos(26):

“TERCERA: DESTINACIÓN: EL ARRENDATARIO destinará el inmueble que se le arrienda mediante este documento única y exclusivamente para BODEGA DE CARGA y no podrá cederlo, subarrendarlo y destinarlo a fin distinto sin previa autorización escrita del FONDO, comprometiéndose igualmente a tomar las medidas de seguridad tendientes a evitar cualquier riesgo o peligro para la integridad física de las personas o daños materiales.

“(…)”.

• Copia simple de la Resolución 4026 de julio 5 de 1995, a través de la cual la Aeronáutica Civil expidió el “PROGRAMA NACIONAL DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA DE LA AVIACIÓN CIVIL EN LOS AEROPUERTOS PÚBLICOS”, en cuyo artículo 3 se efectuaron, entre otras, las siguientes definiciones:

“AREA RESTRINGIDA: El área de movimiento de un aeropuerto y de los terrenos y edificios adyacentes o las partes de los mismos, cuyo acceso está limitado mediante uso del carné de autorización o permiso expedido por el Director Aeroportuario o Administrador del Aeropuerto”.

“EXPLOTADOR: Persona, organismo o empresa aérea que se dedica a la explotación de aeronaves”.

En el artículo 6 se mencionaron las funciones de la Dirección de Seguridad Aeroportuaria, de las cuales se destacan aquellas relacionadas con: i) fijación de políticas de seguridad; ii) expedición de normas relacionadas con la seguridad aeroportuaria; iii) obligación de mantener actualizado el Programa Nacional de Seguridad Aeroportuaria.

En el artículo 13 se hizo referencia a las áreas restringidas en los aeropuertos de Colombia, en los siguientes términos(27):

“Está prohibido el acceso a áreas restringidas sin el correspondiente permiso expedido por el jefe de la dependencia de Seguridad Aeroportuaria. De conformidad con lo previsto por el artículo 1º de la Resolución No. 03154 del 24 de mayo de 1995, son áreas restringidas las siguientes:

“1. Las áreas de movimiento, conformadas por las pistas de aterrizaje y despegue de aeronaves, calles de rodaje y plataformas de los aeropuertos;

2. Muelles Nacional e Internacional, incluyendo áreas asignadas a almacenes de In-Bond;

3. Dependencias de comunicaciones y ayudas a la navegación aérea conformadas por: Torre de Control, Salas de Control de Tránsito Aéreo, Salas de Radar, Centrales de Comunicaciones Aeronáuticas, Cabinas de Sonido y Conmutador Telefónico, Estaciones de Energía y Radioayudas, Casas de Plantas, dependencias de información aeronáutica, Meteorología y las demás que cumplan funciones similares.

4. Cuarteles de Bomberos;

5. Hangares de Empresas Aéreas y Talleres de Aviación;

6. Áreas destinadas a depósitos de combustibles;

7. Áreas de inspección de personas y mercancías;

Así mismo se considerarán áreas restringidas las demás que determine por necesidades especiales el Director o Gerente Aeroportuario y el Administrador Aeroportuario.

PARÁGRAFO: Todo arrendatario cuyas áreas o instalaciones arrendadas puedan servir de acceso a áreas restringidas, será responsable del control de acceso por sus instalaciones de personas no autorizadas, en cumplimiento de las disposiciones y requisitos incluidos en el Plan de Seguridad de cada aeropuerto” (negrillas añadidas).

El artículo 19 de esta Resolución hizo alusión a las clases de permisos que se requerían para acceder a las áreas restringidas de los aeropuertos, así: i) carné permanente; ii) carné temporal y iii) carné transitorio, los que únicamente podían ser utilizados por las personas y vehículos a los que les hubieren sido expedidos, de conformidad con el artículo 31 de la misma Resolución.

• Copia auténtica de los documentos contentivos de diferentes procesos adelantados por el Gerente del Aeropuerto Internacional El Dorado, a través de los cuales se elevó Pliego de Cargos a la empresa ARCA. En el proceso distinguido con el número 0467/96, se resolvió lo siguiente(28):

“RESUELVE

“PRIMERO: Elevar PLIEGO DE CARGOS, como en efecto se hace, a la empresa ARCA, por los motivos expuestos en la parte considerativa de este acto administrativo.

“SEGUNDO: Notificar el contenido del presente acto administrativo, al Representante Legal de la Empresa ARCA.

“TERCERO: El representante Legal de la Empresa ARCA, tiene derecho a presentar descargos, a aportar y solicitar pruebas, a conocer el expediente y las pruebas aportadas a la presente investigación a nombrar apoderado si lo considera pertinente, etc., dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del presente acto.

“CUARTO: La no presentación de Descargos dentro del término señalado en el Artículo anterior, se considerará como indicio contra la Empresa ARCA y una vez vencido el término para su presentación las presentes diligencias continuarán su trámite normal.

“QUINTO: Contra el presente Acto Administrativo, no procede recurso algo”.

• Copia auténtica de la Resolución número 3669 de noviembre 3 de 1998, mediante la cual la Aeronáutica Civil expidió el Manual de Operaciones Aeroportuarias para el Aeropuerto El Dorado, en cuyos numerales 5.6.3 y 5.6.4 dispuso lo siguiente(29):

“5.6.3. En el terminal de carga norte, cada explotador tiene derecho a utilizar únicamente el área comprendida entre el límite de su bodega con la rampa y una paralela a quince (15) metros de la misma, para parquear vehículos y equipos. Dicha área no podrá ser delimitada por mallas removibles o de cualquier otro tipo, a menos que exista un permiso previo de la Dirección Aeroportuaria.

5.6.4. En el terminal de carga sur, cada explotador tiene derecho a utilizar únicamente el área comprendida entre el límite de su bodega con la rampa y una paralela a quince (15) metros de la misma, para parquear vehículos y equipos; nunca para almacenar carga. Dicha área no podrá ser delimitada por mallas removibles o de cualquier otro tipo, a menos que exista un permiso previo de la Dirección Aeroportuaria”.

• Copia auténtica de la Resolución número 3239 del 6 de septiembre de 2000, a través de la cual la Aeronáutica Civil reglamentó el sistema de identificación del Aeropuerto El Dorado y creó el Grupo de Identificación de la Dirección Aeroportuaria de Bogotá. En el artículo 21 se refirió al registro de empresas de aviación, empresas de servicios aeroportuarios especializados y talleres aeronáuticos que operan en el Aeropuerto El Dorado, con el propósito de facilitar la tramitación de permisos tanto de personas como de vehículos y en parágrafo transitorio de este artículo dispuso lo siguiente(30):

“En el evento en que alguna de las empresas de servicios aeroportuarios o talleres aeronáuticos, a la fecha de entrada en vigencia de esta Resolución, no cuente con el correspondiente permiso de funcionamiento, sólo podrá autorizarse la expedición de los permisos transitorios tanto para su personal como para sus vehículos por el término máximo de dos (2) meses, tiempo durante el cual deberá legalizar su situación ante la oficina de transporte aéreo de la unidad”.

• Copia Simple de la Circular de junio 05 de 2001, emanada de la Gerencia del Aeropuerto El Dorado, comunicando que(31):

“(…) a partir del 08 de Agosto de 2001, perderán validez los carnés del sistema anterior y aquella(s) persona(s) que sea(n) sorprendida(s) portando documentos antiguos, al igual que la empresa para la cual ella(s) labor(n), serán sometidas a las investigaciones y sanciones a que hubiere lugar, según lo consagre la normatividad vigente”.

• Copia auténtica de un oficio fechado el 20 de septiembre de 2001 y dirigido por la sociedad demandante al Grupo de Identificación del Aeropuerto El Dorado, en el cual le solicitó que se pronunciara por escrito acerca de la negativa de expedir los carnés para el personal operativo de la sociedad, dado que tenían suspendido el permiso de operaciones(32).

• Copia auténtica del oficio radicado el 7 de noviembre de 2001, a través del cual la actora solicitó la expedición de los carnés para tres empleados de la empresa Aerovías Colombianas(33). Esta solicitud se reiteró mediante de 14 de noviembre del mismo año(34).

• Copia auténtica del Oficio 10-GALE-1114 de 16 de noviembre del 2001, dirigido por la Oficina de Control y Seguridad Aérea del Aeropuerto El Dorado a la arrendataria, en el cual le expresó lo siguiente(35):

“(…) se constató que la empresa AEROVÍAS COLOMBIANAS ‘ARCA’ tiene el permiso de operación suspendido desde el 04-02-97 y la única aeronave que le aparece en calidad de explotador es la HK 1854, matrícula que le fue cancelada y por lo tanto esta aeronave se encuentra NO AERONAVEGABLE” (negrillas añadidas).

• Copia Auténtica del Oficio 422-GIC-054 de 26 de noviembre del 2001, suscrito por la Gerente Aeroportuaria de El Dorado, a través del cual le informó a la arrendataria que “Los carnés de identificación de los funcionarios de la Aeronáutica Civil no podrán ser utilizados para el ingreso a las áreas restringidas de los aeropuertos(…)(36).

• Copia auténtica del oficio No. 5401.268 de 04 de septiembre de 2002, suscrito por la Jefe del Grupo de Investigaciones y Sanciones Aeroportuarias de ese entonces, a través del cual invitó a la empresa demandante a acatar las normas de ingreso a las áreas restringidas del Aeropuerto El Dorado. Así se expresó(37):

“(…)

“Una actitud reiterada podría generar la apertura de una investigación y cargos y posible imposición de sanciones y multas.

“Lo anterior con el fin de efectuar un proceso pedagógico reflexivo y generar así la propia autorregulación de la empresa”.

• Copias auténticas de documentos en los que aparece el estado de cuenta del contrato de arrendamiento celebrado con Aerovías Colombianas Ltda.(38).

• Copia simple de los recibos de caja correspondientes al pago de los cánones de arrendamiento del contrato No. 2574-III-17-78, del periodo comprendido entre noviembre de 1996 y abril de 2003(39).

4.2. Prueba pericial. 

Documento original contentivo del dictamen pericial rendido por Fanny Pinto Salazar, en cuyo informe cuantificó los perjuicios causados a la sociedad Aerovías Colombianas en un valor total de $3.429’625.684(40).

La experticia estimó los perjuicios por concepto de daño emergente en un valor de $ 655’881.921, los cuales se calcularon desde el año 1996 hasta abril del año 2004, tomando en cuenta los costos del personal que laboró en la bodega, al cual se le pagaron sueldos, prestaciones sociales, caja de compensación en Colsubsidio, pensión y salud al Seguro Social y, adicionalmente, los pagos mensuales por concepto de arrendamiento de la bodega desde noviembre de 1996 hasta el 30 de abril del 2003.

El lucro cesante se valoró en la cifra de $2.773’743.763, utilizando el promedio de vuelos atendidos en la bodega de carga de Aerovías Colombianas con carga transportada en la ruta Miami - Bogotá.

4.3. Prueba testimonial. 

Original de documentos en los cuales se consigna la recepción de los testimonios de las siguientes personas:

i) Hernando Gutiérrez Sánchez, Representante Legal de la sociedad demandante, quien expresó que aunque la Aeronáutica Civil expidió carnés a sus empleados, lo hizo con la prohibición de acceder a la plataforma(41).

ii) Hugo Alexander Buitrago Reina, funcionario de la Aeronáutica Civil, quién explicó el Programa Nacional de Seguridad aeroportuaria y expuso las razones por las cuales se limitó la expedición de los carnés a la entidad demandante(42).

5. El régimen jurídico aplicable al contrato de arrendamiento celebrado.

Definida la competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto, resulta necesario establecer el régimen jurídico aplicable a dicho contrato a efectos de adoptar una decisión frente al caso concreto.

En este punto, cabe tener presente que el contrato de arrendamiento celebrado entre el Fondo Aeronáutico Nacional – hoy Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil- y Aerovías Colombianas Limitada –ARCA LTDA.- se suscribió en vigencia del Decreto-ley 150 de 1976, disposición que reguló algunos aspectos concernientes al contrato de arrendamiento celebrado por entidades de naturaleza pública; el capítulo denominado “Contratos de Arrendamiento” del aludido Decreto-ley (artículos 134 a 137) se encargó del tratamiento de aspectos tales como la forma de celebración del contrato (artículo 134), su valor (artículos 135 y 137) y su duración (artículo 136), entre otros.

Se destaca la exigencia del artículo 134 acerca de que este contrato “siempre constará por escrito”, razón por la cual no le asiste razón a la demandante respecto de su afirmación de que el contrato celebrado tenía un carácter consensual.

El Decreto-ley 150 de 1976 no estableció restricciones frente al régimen contenido en el Código Civil, por tanto, los contratos de arrendamiento celebrados por las entidades públicas en vigencia del Decreto-ley 150 se regían por esta última normativa y en lo no dispuesto en ella se debía acudir a las disposiciones de orden civil(43).

6. El contrato de arrendamiento. 

El de arrendamiento es un contrato en el que las partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de una cosa o a ejecutar una obra o a prestar un servicio y la otra a pagar por ese goce, obra o servicio un precio determinado, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 1973 del Código Civil.

De acuerdo con tal definición, puede afirmarse que son características del contrato de arrendamiento su bilateralidad, comoquiera que se celebra entre dos sujetos de derecho entre los cuales surgen obligaciones recíprocas que se sirven mutuamente de fundamento: las del arrendador consisten en entregar al arrendatario la cosa arrendada y en procurarle al arrendatario el uso y goce de la misma, mientras que las de éste consisten básicamente en conservar la cosa en el estado en el cual la recibió, pagar los cánones pactados y restituir el objeto material del contrato al término del mismo; su onerosidad, dado que el precio es uno de sus elementos esenciales y en cuya ausencia el contrato se torna en comodato; su conmutatividad, toda vez que las prestaciones a cargo de cada una de las partes se toma como equivalente de las asumidas por la otra y, finalmente, su carácter de tracto sucesivo, en la medida en que las obligaciones surgidas del contrato no pueden cumplirse instantáneamente sino que conllevan cierta duración en el tiempo.

El análisis de su regulación legal, como lo ha sostenido esta Sala, permite inferir que son elementos esenciales de esta modalidad contractual, los siguientes: (i) el otorgamiento del goce o uso de un bien; (ii) el precio que se paga por el uso o goce del bien y (iii) el consentimiento de las partes(44); a este respecto, la Corte Suprema de Justicia ha afirmado lo siguiente:

“La definición que del contrato de arrendamiento trae el art. 1973 ibídem indica que son de su esencia, de un lado, una cosa, cuyo uso o goce concede una de las partes a la otra o la prestación de un servicio o la ejecución de una obra, y del otro, el precio que se debe pagar por ese goce, obra o servicio. En el primer caso, que es el que interesa en la litis de que ahora conoce la Corte, la concesión del goce o uso de la cosa y el precio que por ella se paga, amén del consentimiento de las partes que lo celebran, como es obvio, son elementos esenciales del contrato de arrendamiento de cosas(45) (se subraya).

De la amplia regulación legal que el ordenamiento jurídico colombiano realiza de este tipo contractual, interesa referirse, a los efectos del asunto sub examine, a las tres principales obligaciones que del arrendamiento se derivan para el arrendador: (i) la de entrega material de la cosa, la cual traslada la tenencia o posesión en nombre ajeno del bien arrendado; (ii) la de mantenimiento de la cosa en estado de servicio, es decir, en el mismo estado en el cual la entregó, durante la totalidad del plazo contractual, obligación de la cual se deriva para el arrendador la necesidad de efectuar “todas las reparaciones necesarias, a excepción de las locativas, las cuales corresponden al arrendatario” ─artículo 1985 C.C.─ y, finalmente, (iii) la obligación de evitar, impedir o hacer cesar turbaciones al derecho de disfrute de la cosa por parte del arrendatario, corolario de la circunstancia consistente en que el arrendador es propietario o tiene algún derecho sobre la cosa que lo autoriza para arrendarla y para garantizar que el arrendatario no será perturbado en dicho goce; es esta una garantía que trasluce la regla, de alcance más general, en virtud de la cual la cosa entregada debe servir para el destino natural que se pretende satisfacer, lo cual comprende tanto que la cosa no tenga vicios que la hagan inepta para el fin del contrato, como que el arrendatario no será perturbado en su goce por hechos del arrendador o de terceros(46).

Si bien en el derecho privado el contrato de arrendamiento puede tener un carácter consensual, tanto los de arrendamiento administrativos –regidos por el Decreto-ley 150 de 1976 y por el Decreto-ley 222 de 1983-, como los estatales -a la luz de la Ley 80 de 1993-, deben elevarse a escrito y han sido considerados como solemnes por la Jurisprudencia de la Sala de Sección. En efecto, así se ha expresado:

“La jurisprudencia de la Sala(47) ha determinado, en relación con la prueba de la existencia de los contratos celebrados por el Estado, que en la generalidad de los casos, su existencia pende y se acredita mediante el documento escrito, razón por la cual se reputan solemnes, tal como lo han dispuesto las distintas regulaciones contractuales, así: artículo 18 del Decreto 150 de 1976, artículo 26 del Decreto-ley 222 de 1983 y artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993”(48).

7. El caso concreto.

El conflicto del cual se ocupa la Sala en esta oportunidad gira alrededor del presunto incumplimiento de la entidad pública arrendadora en tanto limitó a la actora la utilización de algunas áreas de uso restringido del Aeropuerto El Dorado, que, según la sociedad demandante, correspondían al local arrendado en este mismo aeropuerto.

En el presente caso se encuentra probado lo siguiente:

i) Entre las partes de esta controversia se celebró el contrato de arrendamiento distinguido con el número 2574-III-17-78, para el uso y el goce de una bodega, cuyos linderos fueron descritos en el acápite de pruebas.

ii) En el contrato de arrendamiento se estipuló que el área arrendada tendría que usarse “única y exclusivamente para bodega de carga”.

iii) La Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil –antes Fondo Aeronáutico Nacional-, además de entidad arrendadora de la bodega en cuestión, cumple las labores de autoridad aeroportuaria en el país, en virtud de lo cual, entre otras, realiza las siguientes funciones(49):

“Coordinar con el Ministerio de Transporte la definición de políticas y planes generales de aeronáutica civil y transporte aéreo, dentro del plan global del transporte, propendiendo por el desarrollo aeronáutico y aeroportuario del país.

Formular propuestas al Ministerio de Transporte para la definición de las políticas y planes generales de aeronáutica civil y transporte aéreo, dentro del plan global del transporte, propendiendo por el desarrollo aeronáutico y aeroportuario del país.

Garantizar el cumplimiento del Convenio de Aviación Civil Internacional y sus anexos.

Armonizar las disposiciones que promulgue la Organización de Aviación Civil Internacional con los Reglamentos Aeronáuticos Colombianos.

Dirigir, organizar, coordinar, regular técnicamente el transporte aéreo.

Controlar, supervisar y asistir la operación y navegación aérea que se realice en el espacio aéreo sometido a la soberanía nacional.

Promover e implementar estrategias de mercadeo y comercialización que propendan por el desarrollo, crecimiento y fortalecimiento de los servicios del sector aéreo y aeroportuario.

Desarrollar, interpretar y aplicar en todos sus aspectos las normas sobre aviación civil y transporte aéreo y ejercer vigilancia sobre su cumplimiento.

Ejecutar las actividades necesarias para conformar, mantener, administrar, operar y vigilar la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria que sea de su competencia.

Expedir, modificar y mantener los reglamentos aeronáuticos, conforme al desarrollo de la aviación civil.

Vigilar, evaluar y controlar el cumplimiento de las normas aeronáuticas y aeroportuarias en los aeropuertos propios, concesionados, descentralizados o privados.

Propiciar la participación regional y los esquemas mixtos en la administración aeroportuaria.

Intervenir y sancionar en caso de violación a los reglamentos aeronáuticos o a la seguridad aeroportuaria.

Fijar y desarrollar la política tarifaria, en materia de transporte aéreo nacional e internacional y sancionar su violación.

Desarrollar la política tarifaria, en materia de transporte aéreo y sancionar su violación.

Establecer las tarifas, tasas y derechos en materia de transporte aéreo.

Fijar, recaudar y cobrar las tasas, tarifas y derechos por la prestación de los servicios aeronáuticos y aeroportuarios o los que se generen por las concesiones, autorizaciones, licencias o cualquier otro tipo de ingreso o bien patrimonial.

Dirigir, organizar, operar y controlar con exclusividad y en lo de su competencia, las telecomunicaciones aeronáuticas.

Conducir en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores las relaciones con autoridades aeronáuticas de otros países y con organismos internacionales de aviación civil.

Coordinar los lineamientos con las demás entidades u organismos que tengan a su cargo funciones complementarias con la aviación y el transporte aéreo.

Propender por el perfeccionamiento, actualización y capacitación técnica del personal aeronáutico, conforme a los desarrollos tecnológicos.

Realizar todas las operaciones administrativas y comerciales para el cabal cumplimiento de su objetivo.

Fomentar y estimular las investigaciones en ciencia y en tecnología aeronáutica y aeroespacial.

Facilitar la prestación de la asistencia técnica a las entidades de derecho público internacionales o de otros países que la soliciten, bajo acuerdos de cooperación bilateral o multilateral.

Las demás que señale la ley de acuerdo con la naturaleza del modo de transporte”.

iv) De acuerdo con el Manual de Operaciones Aeroportuarias, contenido en la Resolución 3669 del 3 de noviembre de 1998, quienes tenían derecho a utilizar las áreas comprendidas entre las bodegas y las rampas eran los “explotadores”.

v) La Resolución 3669 de 1998 consideró explotador a la persona, organismo o empresa dedicada a la explotación de aeronaves.

vi) Las áreas que aparecen referenciadas en la Resolución número 3669, en el punto 5.6.3, al cual aludió la actora en los hechos de la demanda, relacionados con terminales y rampa de carga, no guardan coincidencia con las descritas en el contrato de arrendamiento número 2574-III-17-78.

vii) Si bien existe constancia acerca de que la sociedad demandante en alguna época utilizó espacios adicionales a los de la bodega arrendada y correspondientes a áreas restringidas, no se probó que tal utilización se encontrare asociada al contrato de arrendamiento y sí que lo hizo en calidad de explotadora, según se desprende con claridad del oficio 10-GALE-1114 de noviembre 16 de 2001, remitido a la arrendataria por la Oficina de Control y Seguridad Aérea del Aeropuerto El Dorado, en cuyo texto se expresó:

“(…) se constató que la empresa AEROVÍAS COLOMBIANAS ‘ARCA’ tiene el permiso de operación suspendido desde el 04-02-97 y la única aeronave que le aparece en calidad de explotador es la HK 1854, matrícula que le fue cancelada y por lo tanto esta aeronave se encuentra NO AERONAVEGABLE” (negrillas añadidas).

viii) De acuerdo con el oficio acabado de mencionar, la limitación en el acceso a áreas restringidas diferentes a las comprendidas en el contrato número 2574-III-17-78 estuvo asociada a la suspensión del permiso de operación de la sociedad demandante y no a su calidad de arrendataria de la bodega.

ix) El acervo probatorio no evidencia que la sociedad ARCA hubiere perdido el acceso al inmueble arrendado y sí que lo mantuvo, tanto por el área pública de tráfico como por las puertas de acceso a la bodega.

x) En el contrato de arrendamiento no se hizo mención alguna a áreas adicionales a las mencionadas en el contrato número 2574-III-17-78. En efecto, en la primera cláusula se afirmó lo siguiente:

“PRIMERA.- OBJETO DEL CONTRATO.- EL ARRENDATARIO declara haber recibido del FONDO en calidad de arrendamiento un área de 257.25 M2, ubicada en el terminal de carga en el Aeropuerto EL DORADO y comprendido dentro de los siguientes linderos: ‘por el NORTE, en 11:00 mts., con plataforma; Por el SUR, en 11:00 mts., con zona de parqueo; por el ORIENTE, en 25:00 mts., con bodega inbond Ministerio de Obras Públicas; por el OCCIDENTE, en 25:00 mts., con bodega AIR FRANCE, linderos que corresponden al plano levantado por el FONDO y que se incorpora al presente contrato en calidad de anexo No. 1 que forma parte integral del mismo’.” (negrillas añadidas).

Dadas las probanzas acabadas de relacionar, no encuentra la Sala mención alguna a áreas arrendadas diferentes a las comprendidas dentro del mencionado contrato y que, dada la naturaleza formal y escrita del contrato, tampoco éstas podrían haberse acordado de manera verbal, como lo afirmó la actora en el escrito de la demanda.

También expresó la actora que le asistía el derecho a utilizar áreas adicionales, en virtud de lo dispuesto por el numeral 5.6.3 de la Resolución 3669 de 1998; sin embargo, la Sala observa que el uso del área mencionada en esta Resolución se encontraba reservada a los explotadores, definición que aludía a la persona, organismo o empresa dedicada a la explotación de aeronaves, que no a los arrendatarios, por lo cual el pretendido derecho no se derivaría de esta Resolución.

Adicionalmente, según se expuso, las limitaciones en el uso de espacios restringidos en el Aeropuerto El Dorado, para el personal de la sociedad demandante, tuvieron que ver con la suspensión del permiso de operación, lo que le quitaba la calidad de “explotadora” y no afectaron en momento alguno el uso y el goce de la bodega que debía ser utilizada exclusivamente para carga.

Finalmente, considera la Sala que las decisiones de la Aeronáutica Civil relacionadas con el uso de los espacios restringidos en los aeropuertos del país y, en particular del Aeropuerto el Dorado: en primer lugar, fueron tomadas en calidad de autoridad aeroportuaria, en ejercicio de su función reguladora de la vigilancia de los aeropuertos del país; en segundo lugar, que de presentarse alguna afectación, la misma recaería sobre la actividad de explotación del aeropuerto, que no fue objeto de demanda, y, en tercer lugar, dado que las áreas restringidas no fueron contempladas en el contrato de arrendamiento, no podría derivarse incumplimiento del contrato demandado, como tampoco afectación en el uso y el goce del área comprendida dentro del mismo contrato.

Dados los argumentos acabados de exponer, la Sala confirmará la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de agosto de 2006.

8. No hay lugar a condena en costas.

Toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de agosto de 2006, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(21) Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

(22) Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa. Auto de 20 de agosto de 1998. Exp. 14.202. C. P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, Exp: 14519; Auto de 7 de octubre de 2004. Exp. 2675.

(23) El Fondo Aeronáutico Nacional, según la Ley 3 de 21 de enero de 1977, por la cual se provee a la reorganización del Sector Aeronáutico Civil, es un establecimiento público dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.

(24) Afirmación que encuentra soporte legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que al tratar de definir los contratos estatales adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato, según este artículo, “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…).

(25) Folios 1- 2 del Cuaderno de pruebas No. 2.

(26) Folios 3 al 5 del Cuaderno de pruebas No. 2.

(27) Folios 133 al 144 del Cuaderno No. 1

(28) Folios 99 al 107 del Cuaderno de Pruebas No. 2.

(29) Folios 68 al 107 del Cuaderno No. 1.

(30) Folios 120 al 121 del Cuaderno No. 2.

(31) Folio 113 del Cuaderno de Pruebas No. 2.

(32) Folio 131 del Cuaderno de pruebas No. 2.

(33) Folio 108 del Cuaderno de pruebas No. 2.

(34) Folio 109 del Cuaderno de pruebas No. 2.

(35) Folios 127 a 129 del cuaderno de Pruebas No. 2.

(36) Folios 125-126 del Cuaderno de Pruebas No. 2.

(37) Folio 112 del Cuaderno de pruebas No. 2.

(38) folios 147-192 del Cuaderno de Pruebas No. 2.

(39) Folios 09 al 98 del Cuaderno de Pruebas No. 2.

(40) Folios 1 al 4 del Cuaderno de Dictamen Pericial.

(41) Folios 196 -197 del segundo cuaderno.

(42) Folios 193 -194 del Cuaderno de pruebas No. 2.

(43) En igual sentido se pronunció esta Corporación, entre otras, en Sentencia de febrero 15 de 1990, expediente No. 11.194 con ponencia del Dr. Ricardo Hoyos Duque; Sentencia noviembre 29 de 2004, expediente No. 20.190 con ponencia de la Dra. María Elena Giraldo Gómez y Sentencia de marzo 31 de 2005, expediente No. 16.600 con ponencia de la Dra. Ruth Stella Correa Palacio.

(44) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 15 de marzo de 2001; Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez; Expediente No. 13352; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; Sentencia del seis (6) de julio de dos mil cinco (2005); Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez; Radicación número: 25000-23-26-000-1991-07392-01(12249).

(45) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia de abril 30 de 1970.

(46) Al respecto consultar GÓMEZ ESTRADA, César, De los principales contratos civiles, Temis, Bogotá, 1996, p. 183.

(47) Sección Tercera, Sentencia de 29 de noviembre de 2006, Exp. 16855, M.P. Fredy Ibarra Martínez.

(48) Ver, entre muchas otras providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de agosto 11 de 2010, Expediente 18636, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(49) www.aerocivil.gov.co. Consulta realizada el 15 de mayo de 2015, a las 4:00 p.m.