SENTENCIA 2003-01086/37756 DE MAYO 2 DE 2017

 

Sentencia 2003-01086/37756 de mayo 2 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil diecisiete.

Rad. 13001-23-31-000-2003-01086-01(37756)

Actor: Jairo Elias Cruz Farfud.

Demandado: Nación - Rama Judicial.

Referencia: Acción de reparación directa(1).

Temas: Responsabilidad extracontractual del Estado por error judicial; rechazo de la demanda por indebida acumulación de pretensiones subjetiva en materia laboral.

EXTRACTOS: «I. Consideraciones de la Sala

1. Cuestión previa.

Antes de adentrarse en el fondo del asunto, la Sala advierte que el recurso de apelación no fue admitido en forma expresa. En efecto, una vez el apoderado del demandante presentó y sustentó su recurso (fls. 121 a 15, c. ppal. 2), el a quo procedió a concederlo (fl. 127, c. ppal. 2). Antes de resolver sobre su admisibilidad, esta Corporación a través del ponente, mediante auto del 3 de diciembre de 2009, requirió al abogado para que efectuara la presentación personal del poder (fl. 131, c. ppal. 2). El apoderado de la parte actora dio cumplimiento a lo ordenado (fls. 138 a 144, c. ppal. 2), razón por la cual el despacho ponente reconoció personería para actuar, en el auto del 14 de abril de 2010; sin embargo, sin decidir sobre la admisibilidad del recurso de apelación, a través del auto del 12 de mayo de 2010, corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 146, c. ppal. 2). Las partes guardaron silencio (fl. 147, c. ppal. 2). De ahí en adelante, la parte actora se limitó a nombrar nuevos apoderados y a solicitar información sobre el estado del proceso (fls. 149 a 165, c. ppal. 2).

Visto lo anterior, dado que la parte actora no solicitó pruebas en segunda instancia, ni tampoco cuestionó la decisión de correr traslado para alegar de conclusión con tal finalidad y, además, las pruebas decretadas en primera instancia fueron evacuadas en su totalidad, la Sala no encuentra impedimento para resolver de fondo, en tanto las partes teniendo la posibilidad de alegar la irregularidad advertida, no lo hicieron en oportunamente.

2. Presupuestos procesales.

2.1. La jurisdicción, competencia y acción procedente.

Como dentro de la controversia está una entidad pública, la Nación, representada en el sub lite por Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Código Contencioso Administrativo, arts. 82 y 149), el conocimiento de la misma corresponde a esta jurisdicción. Igualmente, esta corporación es la competente para conocer del presente asunto, toda vez que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia(5), y la jurisprudencia de la corporación, la segunda instancia en un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa por privación injusta de la libertad, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o error jurisdiccional corresponde a esta corporación(6).

De otro lado, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo(7) prescribe que la acción de reparación directa constituye la vía procesal conducente para buscar la responsabilidad extracontractual de la Nación-Rama Judicial como consecuencia de los hechos descritos en la demanda.

2.2. La legitimación en la causa.

Las partes se encuentran legitimadas, en tanto expidieron y fueron destinatarios de las decisiones enjuiciadas.

2.3. La caducidad.

Con tomar la fecha de la providencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación, esto es el 21 de junio de 2001 (fl. 75, c. ppal.) y la presentación de la demanda, 19 de junio de 2003 (fl. 5, c. ppal.), es claro que el bienio para interponer la acción de reparación directa no estaba vencido. Vale aclarar que aunque no obra la constancia de ejecutoria de la referida decisión, si se observa que fue notificada a las partes por estado del 8 de agosto de 2001 (fl. 80 rev., c. ppal.), razón de más para confirmar lo aquí expuesto.

3. Problema jurídico.

El problema jurídico del presente asunto se concreta en determinar la responsabilidad extracontractual de la Nación-Rama Judicial por el posible error judicial que se concretó en las decisiones del Tribunal Administrativo de Bolívar y la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación, al rechazar la demanda presentada por el actor y otras personas por indebida acumulación de pretensiones.

4. Los elementos de la responsabilidad extracontractual.

4.1. Con el fin de abordar integralmente la problemática que supone el recurso de apelación interpuesto, la Sala analizará la demostración del daño, toda vez que se trata del primer elemento que debe dilucidarse para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado(8), de manera que, resuelto este tema, se entrará a estudiar la imputación.

4.2. Igualmente, precisa referir que los documentos allegados por la parte actora lo fueron dentro de la oportunidad pertinente y en copia auténtica.

Ahora, frente a las pruebas trasladadas del proceso 13001-23-31-000-1999-0112-01, esto es, los autos del 15 de junio de 1999 y del 21 de junio de 2001, proferidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar y esta Corporación (fls. 65 a 82, c. ppal.), debe señalarse que fueron pedidas y avaladas por ambas partes (fls. 4, 51 y 89, c. ppal.), sin que en momento alguno solicitaran la ratificación de las mismas. En consecuencia, teniendo en cuenta que las partes tuvieron pleno conocimiento de esas actuaciones, se valieron de ellas en este proceso y no formularon reparos frente a las mismas, se valorarán en esta instancia sin otra consideración, claro está, con las limitaciones que la Sección ha establecido para este tipo de pruebas(9).

4.3. El daño.

En el sub lite, el daño se produjo por la imposibilidad del actor de demandar la nulidad del Decreto 1244 de 1998, por medio del cual el Departamento de Bolívar suprimió varios cargos de carrera administrativa, entre ellos, el del aquí demandante, toda vez que cuando se ejecutorió la decisión de rechazo de la demanda, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya estaba caducada.

En esa dirección, se tiene que entre la expedición del mencionado Decreto, esto es, el 22 de diciembre de 1998 (fl. 70, c. ppal., texto auto del 15 de junio de 1999 del Tribunal Administrativo de Bolívar que rechazó la demanda), en tanto se desconoce en qué fecha fue conocido por el actor ese acto administrativo y la decisión definitiva de rechazo contenida en el auto proferido por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación el 21 de junio de 2001 (fls. 75 a 80, c. ppal.), transcurrieron más de los cuatro meses que establecía el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En esa dirección, esta corporación ha entendido que sólo la presentación de la demanda en forma o con defectos posibles de subsanación es la que interrumpe el término de caducidad de la acción(10). Lo anterior significa que el rechazo de la demanda, en tanto supone defectos que no son objeto de subsanación, toda vez que bien se dejó pasar la oportunidad para sanearlos o porque se produjo el fenómeno de la caducidad de la acción, no interrumpe la caducidad de la acción y una vez ejecutoriada la decisión de rechazo se entiende como si la demanda nunca hubiera sido presentada y por lo mismo el término de caducidad siguió su cómputo de corrido.

Ahora, conviene aclarar que el hecho de que el actor no hubiera presentado las acciones en término y en la forma como lo definió la decisión inicial del Tribunal Administrativo de Bolívar, aun cuando no estuviera en firme, no tiene la virtualidad de enervar la existencia del daño, en tanto como quedó expuesto, la interrupción del término de caducidad opera sólo cuando se presenta la demanda en forma o con defectos subsanables, lo cual no ocurre cuando media un rechazo de la demanda, como se verá al estudiar el tema de la imputación en el presente asunto.

En consecuencia, la Sala considera que el daño se encuentra demostrado, toda vez que la ocurrencia del fenómeno de la caducidad impactó negativamente en el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.

4.4. La imputación.

4.4.1. En cuanto a la imputabilidad del daño a la administración, es pertinente poner de presente que en reciente pronunciamiento, la Sección Tercera del Consejo de Estado en pleno señaló que, así como la Constitución Política de 1991 no privilegió ningún régimen de responsabilidad extracontractual en particular, tampoco podía la jurisprudencia establecer un único título de imputación a aplicar a eventos que guarden ciertas semejanzas fácticas entre sí, ya que éste puede variar en consideración a las circunstancias particulares acreditadas dentro del proceso y a los parámetros o criterios jurídicos que el juez estime relevantes dentro del marco de su argumentación(11):

En lo que se refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación.

En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta sentencia.

Así las cosas, de conformidad con la jurisprudencia citada, no todos los casos en los que se discuta la responsabilidad del Estado por daños derivados de un supuesto de hecho que guarde semejanzas tengan que resolverse de la misma forma pues, se insiste, el juez puede —en cada caso concreto— válidamente considerar que existen razones tanto jurídicas como fácticas que justifican la aplicación de un título o una motivación diferente.

4.4.2. La Ley 270 de 1996 desarrolla la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libertad.

En cuanto al error jurisdiccional, el artículo 65 de dicho estatuto indica que es aquel cometido por una autoridad investida de facultades jurisdiccionales, en su carácter de tal, durante el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.

Además, el artículo 66 establece como presupuestos del error jurisdiccional que el afectado haya interpuesto los recursos legales en los eventos previstos en el artículo 70 de la misma ley (excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando esta se produzca en virtud de una sentencia judicial), y que la providencia contentiva del error se encuentre en firme.

Por su parte, esta corporación ha desarrollado amplios criterios jurisprudenciales sobre el contenido y alcance del error jurisdiccional.

El error judicial debe estar contenido en una providencia judicial que de manera normal o anormal le ponga fin al proceso, pero dicha providencia no debe ser analizada de manera aislada, sino en relación con los demás actos procesales(12). En dicho error pueden incurrir otros agentes del Estado que, sin pertenecer a la rama judicial, cumplan la función de administrar justicia(13).

Puede incurrirse en error jurisdiccional en providencias por medio de las cuales se interpreta, se declara o se hace efectivo un derecho subjetivo(14). Este error puede ser de hecho o derecho, por interpretación errónea, falta de aplicación de la norma o por indebida aplicación de la misma. Además, deben entenderse incluidas en la definición de error jurisdiccional las providencias contrarias a la Constitución(15).

El concepto de error judicial puede estar vinculado a alguna de las llamadas por la Corte Constitucional “causales de procedibilidad”, esto es, a un defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, fallo sin motivación, desconocimiento del precedente o una violación directa de la Constitución(16).

4.4.3. En ese orden, frente a la imputación del daño irrogado a los actores, de las pruebas allegadas al plenario, las cuales se limitan a las copias auténticas de las providencias enjuiciadas, se tiene:

4.4.3.1. El señor Jairo Elías Cruz Farfud, junto con otras 31 personas más, solicitaron a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la nulidad del Decreto 1244 del 22 de diciembre de 1998, por medio del cual el Departamento de Bolívar modificó la estructura de la administración central y suprimió los cargos de carrera administrativa que venían desempeñando los demandantes. Como restablecimiento solicitaron el reintegro a sus cargo o a otros de igual o superior categoría, así como el reconocimiento de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir entre la fecha de su desvinculación y el cumplimiento del fallo definitivo que disponga su vinculación (fl. 75, c. ppal., texto auto del 21 de junio de 2001).

4.4.3.2. El 15 de junio de 1999, el Tribunal Administrativo de Bolívar, al analizar la admisibilidad de la demanda arriba referida, rechazó la demanda, por las razones que pasan a exponerse (fls. 69 a 74, c. ppal.):

En el caso bajo estudio se presenta una acumulación subjetiva de pretensiones debido a que son varios los demandantes solicitando la nulidad del Decreto 1244 expedido el 22 de diciembre de 1998 por el señor gobernador del Departamento de Bolívar, por medio del cual se modifica la estructura de la administración central del Departamento de Bolívar, y suprime entre otros los cargos de carrera administrativa que los demandantes venían desempeñando.

Como la acumulación de pretensiones no es materia regulada por el Código Contencioso Administrativo, nos remitiremos al Código de Procedimiento Civil por expresa disposición del primero en su artículo 267 (…).

Es así como el artículo 82 del C.P.C., inciso segundo establece: “también podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquellas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas aunque sea diferente el interés de unos y otros”.

Por ello para que proceda la acumulación subjetiva de pretensiones, estas deben de reunir una serie de requisitos inferidos de la norma procesal civil, tales como:

1. Debe de existir entre ellas una identidad en la causa.

2. El objeto de las pretensiones debe ser común.

3. Existir una relación de dependencia o subordinación y por último servirse específicamente de un mismo conjunto de pruebas (…).

1. Identidad en la causa: En el caso bajo estudio no se da el fenómeno de identidad en la causa, ya que si bien por medio del mismo acto administrativo se suprimieron cargo de la carrera; ese acto administrativo los afecta a cada uno de ellos individualmente considerado y no de manera colectiva; así lo ha reiterado el Consejo de Estado en diversas ocasiones.

“Aunque el acto acusado sea el mismo, este contiene decisiones individuales que afectan a cada uno de los accionantes de manera particular y distinta” (Sentencia de fecha 10 de septiembre de 1998).

“Su argumento central en el sentido de cuestionarse un mismo acto del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar jurídicamente no resulta cierto, pues se trata de un documento que acumula la voluntad del nominador para cada destino público en concreto, cuando proveyó los juzgados ocupados por los demandantes, lo cual permite distinguir su voluntad unilateral, autónoma e independiente para cada uno de ellos y su causa diferente, sin que la circunstancia de su comunidad documental lo convierta jurídicamente en un acto único, como si fuera una especie de litisconsorte necesario, al tratarse de tantos actos administrativos como nombramientos hace el nominador” (Sentencia de fecha 2 de junio de 1998).

De suerte, que la vinculación que tengan estos funcionarios con el Departamento de Bolívar es diferente y concreta entre sí.

B. Identidad de objeto: Este es el propósito, fin o motivo que se persigue con la acción. En el asunto sub examine es la nulidad del Decreto 1244 de 1998 y el restablecimiento de sus derechos.

Requisito tampoco presente, porque el restablecimiento que los demandantes persiguen es diferente, singular y propio; que depende de las circunstancias personas de cada uno, es decir, lo que pretende uno para sí no constituye el mismo objeto perseguido por los demás demandantes, debido a que cada accionante posee un cargo, salario, código y grado diferente, así [se relacionan cada uno de los treinta y dos demandantes en la forma indicada] (…).

Como puede observarse, si bien hay algunos demandantes que presentan el mismo cargo, código y grado y devengaron el mismo salario, no puede este Tribunal dividir la demanda en el sentido de admitirla con respecto a uno de los demandantes y desestimar las pretensiones en relación con los otros, debido a que todos los que intervienen como demandantes acumularon sus pretensiones para que esta, si es procedente, se tramitaran y se decidieran por medio de un mismo proceso.

Por último entrará la Sala a determinar la relación de dependencia. No existe una relación de subordinación entre las pretensiones de la demanda porque el no pago de lo pedido a alguno de ellos, no conlleva al no pago de lo solicitado por los demás accionantes; tampoco los medios de prueba de uno y otro demandante son los mismos, debido a que se sirven de pruebas diferentes con el objetivo de demostrar los asertos o hechos.

Teniendo en cuenta lo anterior el Tribunal procederá a rechazar la presente demanda por indebida acumulación de pretensiones, ya que, en el caso que se admitiera, al momento de resolver se produciría un fallo inhibitorio por la misma causa.

4.4.3.3. La parte actora apeló la anterior decisión. Para el efecto, sostuvo (lo que sigue según el resumen contenido en el auto del 21 de junio de 2001, por medio del cual la Sección Segunda, Subsección B de esta corporación resolvió la alzada en contra del auto arriba referido, fls. 76 y 77, c. ppal.):

La apelación y su trámite: El apoderado de la actora en procura de obtener la revocatoria del auto recurrido, manifiesta, en síntesis, que, en primer lugar, La Ley 446/98 creó en materia contencioso la acumulación de pretensiones (C.C.A., art. 145); que, en segundo lugar, las pretensiones del libelo demandatorio reúnen los requisitos señalados en artículo 82 del C.P.C. Que, en efecto, el Tribunal Administrativo de Bolívar puede conocer de las pretensiones que se acumularon en una misma demanda, al igual que si los actores hubiesen presentada las demandas en forma separada.

Que, además, el tribunal interpreta los requisitos del citado artículo 82 como coexistentes, cuando la ley dice otra cosa, es decir, que “basta con que las pretensiones acumuladas o provengan de la misma causa, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de las mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros. Las oraciones se encuentran separadas por “o” disyuntivas, no por “o” acumulativas.

Que el tribunal confunde los conceptos de causa con interés para obrar, cuando expresa en el auto recurrido que las pretensiones tratan de causas distintas y que la causa que tienen cada uno de los aquí demandantes en promover el proceso” (derecho de acción) y que se declare la nulidad del Decreto 1244 del 22 de diciembre de 1998, es idéntica, pues busca restablecer el ordenamiento jurídico quebrantado con la expedición del acto.

Que igual error cometió el a quo, respecto del objeto de las pretensiones de cada demandante, pues la ley le permite la acumulación aun cuando sea diferente el interés de unos y otros.

Y, por último, que en relación con los medios de prueba, basta con leer el acápite de prueba de la demanda, para ver que todas las pretensiones deben servirse específicamente de las mismas pruebas; es decir, que también cumplió con dicho requisito.

4.4.3.4. El 21 de junio de 2001, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación desató el recurso arriba referido, en el sentido de confirmar la decisión del a quo contenida en el auto del 15 de junio de 1999, así (fls. 77 a 80, c. ppal.):

Dada la pluralidad de personas en cuyo nombre se instauró la demanda, en el presente asunto lo que debe dilucidarse es si procede, o no, la acumulación subjetiva de pretensiones, la cual sólo es viable cuando se ajusta a los términos del párrafo tercero del artículo 82 del C.P.C., como lo ordena el artículo 145 del C.C.A. Dicho texto es del siguiente tenor:

“También podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros”.

Al analizar el primer requisito, esto es “que provengan de la misma causa”, se tiene que en cualquier retiro del servicio, esta no es la misma, pues aunque la supresión aparezca en un mismo acto administrativo, al momento de concretarse se diversifica dando lugar a que la relación causal se rompa cuando los demandantes soliciten la anulación del acto con fundamento en cargos en los que predominan elementos subjetivos como lo son expedición irregular, violación del derecho de defensa, falsa motivación o desviación de poder.

Es evidente que el acto enjuiciado afecta de manera personal y directa a cada uno de los interesados en particular así que, en el evento de que fuera viable la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, no sería igual para todos los demandantes, por el contrario los reconocimientos serían diferentes.

En cuanto al segundo requisito del artículo 82 arriba transcrito, esto es, que versen sobre el mismo objeto, se tiene que en materia de supresión, como es el caso que nos ocupa, la diversidad de los cargos o los estatus que ostenten los demandantes frente a la carrera administrativo u otra forma de vinculación, hace variar sustancialmente el objeto.

Tampoco se da el requisito consistente en que las pretensiones se hallan entre sí en relación de dependencia, pues resulta obvio que la pretensión de cada demandante, es autónoma e independiente de la de los demás.

Por último, respecto de que las pretensiones deban servirse específicamente de las mismas pruebas, la simple lectura de la petición de pruebas formulada en la demanda demuestra indudablemente que cada uno de los demandantes tiene que valerse de sus propias pruebas.

En estas condiciones colige la Sala que cada uno de los demandantes debió promover, por separado, su respectiva acción a fin de obtener el restablecimiento de su derecho y al haberlo solicitado en una misma demanda, incurrieron en indebida acumulación de pretensiones, lo cual impide el conocimiento del asunto.

4.4.4. De entrada debe señalarse que el fundamento de las decisiones enjuiciadas pasa por la procedibilidad de la acumulación de pretensiones subjetivas, cuando con un mismo acto administrativo se ven afectadas varias personas, en el asunto particular el Decreto 1244 de 1998 que suprimió los cargos de carrera administrativa, entre otros, del aquí accionante.

En consecuencia, el estudio de la acumulación de pretensiones resulta de vital importancia, en tanto esa exigencia fue la que echaron de menos las providencias acusadas de error judicial y les sirvió para concluir que se trataba de un requisito de fondo que daba lugar al rechazo de la demanda. En ese orden, también se deberá analizar si en vigencia del Código Contencioso Administrativo, reformado por la Ley 446 de 1998, la indebida acumulación de pretensiones subjetiva daba lugar al rechazo de la demanda.

4.4.4.1. La acumulación de pretensiones subjetiva en materia laboral.

De entrada debe advertirse que el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 7 de la Ley 446 de 1998, fijó la procedencia de la acumulación de pretensiones y de procesos en los términos establecidos en el Código de Procedimiento Civil, bien sea de oficio o a solicitud de las partes.

Así las cosas, el artículo 82 de la última codificación en cita admitía la acumulación de pretensiones cuando (i) el juez fuera competente de todas, (ii) que no se excluyeran entre sí y (iii) que todas se tramitaran por el mismo procedimiento. Igualmente, cumplidas las anteriores exigencias, también se permitía en el inciso tercero del citado artículo “formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros”.

Del inciso tercero en cita se desprende que se podían acumular pretensiones subjetivas cuando se cumplieran, además de las exigencias contenidas en los tres numerales del inciso primero del pluricitado artículo, alguna de las siguientes condiciones: (i) que provinieran de la misma causa o el mismo objeto; o (ii) que se hallaran en relación de dependencia, o (iii) que se sirvieran de las mismas pruebas, sin consideración a los intereses de los demandantes.

El análisis de esas exigencias, en relación con la acumulación de pretensiones subjetiva de la parte activa, en tratándose de actos administrativos de carácter laboral, no ha sido pacífico en la Sección Segunda de esta corporación, por cuanto, si bien en un comienzo, se consideró que resultaba improcedente con fundamento en las precisiones que se recogen en la decisión de segunda instancia atacada en esta sede por error judicial, lo cierto es que actualmente se encuentran pronunciamientos en sentido contrario.

En efecto, en un primer momento, en un caso donde varios ciudadanos demandaron la nulidad de cada uno de los oficios mediante los cuales la Universidad Pedagógica Nacional decidió la petición que le presentaron para que se les reconociera y pagara una prima de antigüedad, la Sección Segunda consideró(17):

2. Ciertamente las pretensiones de la demanda son comunes a todos los 20 demandantes. Pero, a términos del artículo 82 del C. de P.C., aplicable al caso, ello es intrascendente, por cuanto la norma exige requisitos para la viabilidad de la acumulación de pretensiones de varios actores, cuales son: que las pretensiones provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia o deban servirse específicamente de las mismas pruebas.

3. Los hechos, omisiones y los actos administrativos que sirven de fundamento a las pretensiones son lo que constituyen la causa a que se refiere el mencionado artículo 82.

En efecto, tratándose de la pretensión de nulidad del acto que decidió en la vía administrativa la petición de prima de antigüedad que formularon los actores, es evidente que, aunque tengan el mismo texto, son actos administrativos que producen efectos específicos que para uno de los demandantes y por ello mal pueden ser un elemento común causal de aquella.

Los servicios prestados por cada actor, son de él, utilizables jurídica y exclusivamente por el —o quien lo suceda— y generantes de derechos solamente para él. Por ello no pueden ser causa común para todos.

Lo único que es común es el acto por medio del cual se les resolvió el recurso de reposición; pero como bien lo indicó el tribunal contiene jurídicamente 20 decisiones y no una común para todos, aunque formalmente su existencia obre en un sólo documento.

4. El objeto pretendido tampoco es el mismo, porque cada demandante recibiría el dinero que le llegare a corresponder a título de prima de antigüedad. Aquí no debe confundirse la igualdad en el nombre o título de derecho pretendido, prima de antigüedad, con la igualdad de objeto. El verdadero alcance de la igualdad de objeto establecido en el artículo 82 del C. de P.C., no llega a ser la igualdad del nombre del derecho pretendido.

5. Tampoco se hallan entre sí las pretensiones de los demandantes en relación de dependencia. Por el contrario son independientes.

Ni deben servirse específicamente de las mismas pruebas. Tanto, que la hoja de vida de cada uno de ellos no es la misma.

En el mismo sentido, en un caso similar al aquí analizado en el que 32 personas acumularon sus pretensiones en una misma demanda por la supresión de sus cargos a través de un acto administrativo, la Sección Segunda reiteró la improcedibilidad de dicha figura, en los siguientes términos(18):

La decisión materia de apelación habrá de ser confirmada por las siguientes razones.

En la demanda se pide la nulidad de actos generales y de actos particulares, mediante los cuales el municipio de Cali, reestructuró la planta de personal de esa Contraloría y en consecuencia, suprimió el cargo de los 32 demandantes, que no 31 como erradamente lo expresa el Tribunal en su providencia. Como restablecimiento del derecho, piden el reintegro, el pago de salarios y prestaciones debidos desde el momento del retiro.

El Tribunal rechazó la demanda por indebida acumulación de pretensiones, ya que ella no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 82 del C. de P.C.

En efecto, esta Sala comparte el criterio del a quo, como quiera que no hay unidad de causa, ni identidad de objeto y el restablecimiento del derecho para cada uno de los 32 demandantes se presenta de manera diferente, teniendo en cuenta primero, el día de ingreso y que la desvinculación del servicio se produjo en fechas diferentes, porque algunos de los oficios de comunicación de la supresión, ni siquiera tienen constancia del día en que fue realizada. Así las cosas, las pretensiones de todos los demandantes no se pueden servir de las mismas pruebas.

Esa posición fue reiterada en posteriores pronunciamientos, con similares argumentos a los arriba expuestos(19).

Sin embargo, en otras providencias se ha admitido la procedibilidad de la acumulación subjetiva de pretensiones en materia laboral. En efecto, en un caso donde varios empleados y trabajadores oficiales demandaron la nulidad de un acto administrativo a través del cual una entidad territorial les negó el reconocimiento de una prima de servicios, la Sección Segunda señaló(20):

Descendiendo al caso en examen, la Sala encuentra que se estructura una acumulación subjetiva de pretensiones, por cuanto los actores tienen una misma causa, esto es, la solicitud de nulidad del acto administrativo que les negó la prima de servicios y se valen de las mismas pruebas por las cuales se pretende tal anulación, situaciones suficientes para aceptar la acumulación de pretensiones.

Además, la parte demandada no propuso la excepción de indebida acumulación de pretensiones, por lo que es forzoso concluir que en presente asunto procede la acumulación.

Esa misma posición ha sido reiterada en otras oportunidades(21).

Igualmente, sobre la acumulación subjetiva de pretensiones(22), la doctrina nacional refiere como ejemplo de esta última posibilidad a la “acción de nulidad y restablecimiento laboral intentada por varios empleados luego de haber sido destituidos mediante un mismo acto administrativo y por una misma causa, con miras a obtener el reintegro y el reconocimiento de sueldos y prestación dejados de percibir durante el período de la cesantía”(23).

Ahora, esa acumulación subjetiva de pretensiones está condicionada, además de los requisitos de los numerales del inciso primero del artículo 82, al cumplimiento de cualquiera de las exigencias del inciso tercero, a saber: (i) que provengan de la misma causa; o (ii) versen sobre el mismo objeto; o (iii) se hallen entre sí en relación de dependencia, (iv) o se sirvan de las mismas pruebas. Valga recordar que de no cumplirse estas exigencias, el juez tenía la obligación de admitir la demanda acumulada, pero la parte demandada debía alegarla, so pena de entenderlas subsanadas.

4.4.4.2. El rechazo de la demanda por la indebida acumulación de pretensiones.

El artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998, prescribía:

Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción.

No obstante, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de cinco (5) días. Si así no lo hiciera, se rechazará la demanda.

Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción.

En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.

Contra el auto que rechace la demanda procederá el recurso de apelación cuando el auto sea dictado por el juez o por la Sala, sección o subsección del tribunal en primera instancia o, el de súplica cuando sea dictado por el ponente en asuntos de única instancia.

Contra el auto admisorio sólo procederá recurso de reposición, pero si resuelve sobre suspensión provisional procederá el de apelación, cuando el auto sea dictado por el juez o por la Sala, sección o subsección del tribunal en primera instancia o, el de reposición, cuando sea dictado por la Sala, sección o subsección del tribunal o del Consejo de Estado en única instancia.

Los recursos podrán fundarse también en las causales de que trata el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil.

El artículo en comento sugiere dos posibilidades de rechazo de la demanda: una, en el evento en que los defectos formales no se hayan subsanado después de la inadmisión y, otra, cuando esté demostrada la caducidad de la acción. Entendimiento que tiene respaldo jurisprudencial(24).

En ese entendido, el Código Contencioso Administrativo sólo admitió la posibilidad de rechazo en los eventos arriba expuestos. Por consiguiente, el único defecto sustantivo que habilitaba el rechazo de la demanda era la ocurrencia de la caducidad de la acción. De lo que se sigue que cualquier otra irregularidad, bien sea de forma o fondo, daba lugar a su inadmisión.

De vieja data, la doctrina nacional así lo había entendido, incluso en la redacción del artículo 26 del Decreto 2304 de 1989, que para lo que aquí interesa, conservaba la redacción del artículo 143 arriba transcrito. En efecto, Betancur Jaramillo sostenía que presentada la demanda se podían verificar las siguientes hipótesis: (a) la demanda es admisible por ajustarse a las exigencias legales; (b) la demanda no es admisible por cuanto no reúne los requisitos adecuados o no se acompañan los anexos requeridos por la ley; (c) la demanda no es admisible, no por defectos formales, sino por otros motivos de fondo o falta de jurisdicción, y (d) la demandada no es admisible por estar caducada(25).

Frente a la tercera hipótesis, esto es, cuando la demanda no era admisible por defectos de fondo, que es lo que aquí se plantea, la doctrina citada advertía que en “estos eventos no se ordenará su corrección, ya que los defectos no tienen un simple alcance formal sino que presentan un carácter sustancial o de fondo. En estos casos se decretará su inadmisión, debidamente motivada, sin más exigencias. Por ejemplo, cuando la demanda contenga una indebida acumulación de pretensiones”(26). En vigencia de la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998, la citada doctrina reiteró ese mismo entendimiento(27).

Vale precisar que esa inadmisión sin corrección, resultaba ser un rechazo, pero reservada a aquellos eventos en los cuales la indebida acumulación de pretensiones lo fuera por el incumplimiento de los presupuestos contenidos en los tres numerales del inciso primero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil(28). En efecto, así lo explicaba la jurisprudencia constitucional(29):

22. Tanto la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia como autorizada doctrina nacional, consideran que los tres requisitos del primer inciso del artículo 82 del CPC constituyen requisitos de fondo de la demanda, y su inobservancia debe dar origen al rechazo de la misma, o, si fuera el caso, a una sentencia inhibitoria. Sin embargo, ni la doctrina ni la jurisprudencia le confieren el mismo efecto a la inobservancia de los requisitos llamados alternativos o de conexidad, consagrados en el tercer inciso del citado artículo 82. 

Lo anterior se explica porque, mientras los primeros requisitos se refieren a elementos centrales del debido proceso —la competencia del juez, el seguimiento del procedimiento preestablecido, y la imposibilidad de conocer el verdadero petitum del demandante—; los segundos, simplemente, hacen referencia a un impedimento procesal generado por la falta de un elemento de conexión, afinidad u homogeneidad entre las varias pretensiones. El incumplimiento de los primeros requisitos llevaría a que un juez incompetente tome la decisión judicial; o a que se produzca una sentencia vulnerando las formas propias del juicio respectivo; o a que el fallador no pueda pronunciarse por la falta de coherencia entre las distintas pretensiones. Sin embargo, la ausencia de los requisitos alternativos, siempre que se cumpla la identidad parcial subjetiva o de partes —que sea el mismo demandado— y las reglas sobre competencia, procedimiento adecuado y coherencia, apareja, a lo sumo, un mayor trabajo de análisis del funcionario judicial y un despliegue superior de la defensa de la parte demandada, pero, de ninguna manera, un vicio que afecte aspectos neurálgicos del debido proceso. Nada tienen que ver, desde una perspectiva ontológica o aún funcional, aquellos requisitos con éstos. Por eso, el Código de Procedimiento Civil señala que, mientras la ausencia de los primeros requisitos configura un vicio insubsanable, la de los segundos origina un defecto que queda saneado si el demandado no lo alega al inicio del proceso. Hasta donde llega la comprensión de la Corte, no existe en la doctrina reconocida a nivel nacional tesis alguna en virtud de la cual la ausencia de los requisitos alternativos deba dar lugar a una sentencia inhibitoria.

Como quedó expuesto, el artículo 82 citado contemplaba unos requisitos esenciales y otros alternativos para la acumulación de pretensiones. Los primeros contenidos en los tres numerales de su inciso primero, mientras que los demás, para lo que aquí interesa, contenidos en su inciso tercero. Así, los primeros habilitaban desde un rechazo de la demanda hasta una decisión inhibitoria, en tanto tenían que ver con la competencia del juez, el debido proceso y la coherencia entre las pretensiones; por su parte, las segundas exigencias, las alternativas, no soportaban tales decisiones, ni siquiera un rechazo de la demanda, en tanto el inciso quinto del artículo 82, trasladaba a la parte demandada la carga de alegar los defectos del inciso tercero, siempre y cuando la acumulación cumpliera con los tres numerales del inciso primero.

Ahora, si bien es cierto en el proceso contencioso administrativo no es posible el trámite del incidente de excepciones previas, estas bien pueden formularse a través del recurso de reposición en contra del auto admisorio o como nulidad procesal dentro de la contestación de la demanda(30). En esos términos, tampoco resulta admisible sostener que dentro de estos procesos la parte contraria estaba desprovista de una oportunidad para alegar los defectos del inciso tercero del pluricitado artículo 82. En consecuencia, si se dejaba pasar esas oportunidades, la consecuencia que se derivaba era la subsanación de los mismos, claro está, siempre que la acumulación cumpliera con las exigencias de los numerales del inciso primero del citado artículo.

Igualmente, tampoco se encontraba una habilitación para el rechazo por una indebida acumulación de pretensiones en la interpretación del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, en el cual se habilitaba la posibilidad de inadmitir la demanda por defectos formales y como única causal de rechazo el de la caducidad de la acción. Ese artículo muestra un panorama donde resultaba posible interpretar cuáles eran las consecuencias de los defectos sustanciales de la demanda, en tanto como se observa no se definía ese extremo; sin embargo, respecto del tema de la acumulación la misma codificación estableció en el artículo 145 que esta procedería en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil. Lo anterior imponía remitirse por completo a lo dispuesto en el artículo 82, sin que fuera admisible una aplicación parcial de esa norma, en tanto no existe razón que permita concluir que el último inciso resultaba incompatible con los procesos contenciosos administrativos, como quedó visto.

De otro lado, es preciso llamar la atención sobre el texto del numeral 3 del artículo 85 del Código de Procedimiento Civil que señalaba como causal de inadmisión cuando la acumulación de pretensiones incumpliera los requisitos de tres numerales del inciso primero del artículo 82 ejusdem, pero en ningún lado admite esa misma decisión o el rechazo por los requisitos del inciso tercero del citado artículo. Lo anterior ponía más en evidencia la improcedibilidad de rechazo en esta materia.

En conclusión, el rechazo de la demanda por la indebida acumulación de pretensiones, con fundamento en el incumplimiento de las exigencias contenidas en el inciso tercero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, resultaba improcedente.

4.4.4.3. El caso concreto.

De entrada vale precisar que la decisión de segunda instancia para confirmar el rechazo de la demanda por indebida acumulación de pretensiones se valió del incumplimiento de los presupuestos mencionados en el inciso tercero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil. En efecto, en tal sentido sostuvo (fls. 77 a 80, c. ppal.):

Al analizar el primer requisito, esto es “que provengan de la misma causa”, se tiene que en cualquier retiro del servicio, esta no es la misma, pues aunque la supresión aparezca en un mismo acto administrativo, al momento de concretarse se diversifica dando lugar a que la relación causal se rompa cuando los demandantes soliciten la anulación del acto con fundamento en cargos en los que predominan elementos subjetivos como lo son expedición irregular, violación del derecho de defensa, falsa motivación o desviación de poder.

Es evidente que el acto enjuiciado afecta de manera personal y directa a cada uno de los interesados en particular así que, en el evento de que fuera viable la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, no sería igual para todos los demandantes, por el contrario los reconocimientos serían diferentes.

En cuanto al segundo requisito del artículo 82 arriba transcrito, esto es, que versen sobre el mismo objeto, se tiene que en materia de supresión, como es el caso que nos ocupa, la diversidad de los cargos o los estatus que ostenten los demandantes frente a la carrera administrativo u otra forma de vinculación, hace variar sustancialmente el objeto.

Tampoco se da el requisito consistente en que las pretensiones se hallan entre sí en relación de dependencia, pues resulta obvio que la pretensión de cada demandante, es autónoma e independiente de la de los demás.

Por último, respecto de que las pretensiones deban servirse específicamente de las mismas pruebas, la simple lectura de la petición de pruebas formulada en la demanda demuestra indudablemente que cada uno de los demandantes tiene que valerse de sus propias pruebas.

En estas condiciones colige la Sala que cada uno de los demandantes debió promover, por separado, su respectiva acción a fin de obtener el restablecimiento de su derecho y al haberlo solicitado en una misma demanda, incurrieron en indebida acumulación de pretensiones, lo cual impide el conocimiento del asunto.

En tal sentido, la Corte Constitucional, en sede de tutela, al analizar una decisión inhibitoria de esta Corporación, en un asunto donde varias personas pretendían la anulación de un acto administrativo de desvinculación que los afectada, como ocurre en el sub lite, en tanto se configuraba la indebida acumulación de pretensiones, al incumplirse las exigencias del inciso tercero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, señaló que esa postura hacía prácticamente imposible su procedencia(31).

Efectivamente, después de analizar cada una de las circunstancias que la jurisprudencia de esta Corporación esgrimió para declarar probada la indebida acumulación de pretensiones, llegó a la conclusión de que ninguna de ellas estaba configurada, conclusiones que la Sala comparte en esta oportunidad y que se citan in extenso con el fin de hacerlas extensivas al presente asunto, en tanto las razones del rechazo aquí cuestionado son similares a las que analizó la Corte, así(32):

12. Si se aceptara la tesis sostenida en las decisiones impugnadas a través de la acción de tutela, sería prácticamente imposible proceder a la acumulación de pretensiones de distintos servidores públicos desvinculados por una misma autoridad administrativa, en virtud de similares fundamentos de hecho y de derecho. En efecto, si cada desvinculación, necesariamente, implica una manifestación autónoma de voluntad de la administración y para la corporación demandada se requiere que sea exactamente la misma manifestación para que pueda hablarse de una causa común, pues de ninguna manera sería posible que se configurara esta causal de acumulación.

13. La causa de la pretensión o causa petendi, no es otra cosa que el conjunto de hechos, jurídicamente relevantes, de los cuales se deriva el derecho cuya protección se solicita. En consecuencia, nada obsta para que se entienda que la expedición de un acto administrativo presuntamente ilegal o inconstitucional, en el que se contienen varias decisiones —como la desvinculación de distintos servidores públicos— todas las cuales se profieren por un funcionario público, en el mismo momento, en ejercicio de idénticas facultades, al amparo de iguales fundamentos jurídicos y hechos semejantes, sea tenido como la causa común de las pretensiones formuladas, conjuntamente, por las personas presuntamente afectadas. En estos casos no puede exigirse, porque, simplemente, resulta imposible, que las distintas desvinculaciones provengan de una única, indivisible e idéntica manifestación de voluntad de la administración.

En los casos objeto de análisis, está probado que los demandantes resultaron desvinculados de las entidades demandadas por un acto administrativo proferido por la entidad, en el mismo momento, acudiendo a consideraciones fácticas y jurídicas idénticas. Adicionalmente, los actores coinciden en alegar los mismos fundamentos de hecho y de derecho que, a su juicio, justifican la ilegalidad de tales actos. En consecuencia, no puede menos que sostenerse que la causa petendi de las pretensiones acumuladas era, exactamente, la misma.

14. Señala la Sección Segunda del Consejo de Estado que el objeto de las distintas pretensiones era diferente, en la medida en que, pese a que todos los demandantes buscaban la nulidad del mismo acto administrativo, el reintegro a sus cargos y el pago de los emolumentos dejados de percibir, se trataba del reintegro a cargos diferentes y de sumas distintas de dinero por concepto de las indemnizaciones individuales. Nuevamente, la aplicación realizada por la Sección Segunda del Consejo de Estado del artículo 82 del CPC hace prácticamente imposible la acumulación de pretensiones. Para que ello ocurriera se requeriría que se tratara de personas que ocuparan exactamente el mismo cargo y hubiesen sido posesionadas y desvinculadas el mismo día y tuviesen idéntica remuneración. Sólo en estas condiciones se cumpliría la identidad de objeto en los términos en los que la corporación demandada entiende este requisito.

15. El objeto de la pretensión se realiza cuando se obtiene una decisión judicial favorable respecto de la solicitud formulada en la demanda. En los casos contenciosos analizados, los distintos actores solicitan, al amparo de idénticos fundamentos jurídicos, la nulidad de un mismo acto administrativo y el restablecimiento de un derecho similar: el pago de los emolumentos dejados de percibir y el reintegro a los cargos que ocupaban. El hecho de que la condena en concreto de los respectivos emolumentos no sea igual o que los cargos a los que pertenecían los demandantes no sean idénticos, no implica que el objeto perseguido sea diverso. Si así fuera, los familiares de las víctimas de un siniestro aéreo no podrían acumular, en una sola demanda, sus pretensiones, pues probablemente la condena en concreto, para cada uno de ellos, correspondería a sumas distintas.

A la luz de lo establecido por el artículo 82 del Estatuto Procesal Civil, no puede confundirse el objeto de las distintas pretensiones con el interés de cada uno de los actores. En efecto, mientras el objeto de la pretensión alude a la declaración judicial in genere —la orden de pago, la nulidad del acto administrativo, el reintegro etc.—, el interés se refiere al contenido concreto y específico de cada derecho. En este sentido, coincide la Corte con lo señalado en la sentencia de tutela objeto de revisión, proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en el expediente T-261098, según la cual:

“(E)l fin individual de reintegro a los cargos correspondientes y el pago de los emolumentos que cada uno perseguía, si bien obedecían a intereses diversos no enervaban la acumulación subjetiva de pretensiones por cuanto es la misma norma la que, expresamente por demás, consagra que tal acumulación no se malogra por el hecho de que ‘sea diferente el interés de unos y otros’, no se remite a duda, así, que la decisión vulneró una forma de intervención litisconsorcial voluntaria que sin ambages autoriza la ley (…)”.

16. Finalmente, en cuanto a la interdependencia entre las diferentes pretensiones, resulta claro que si los actores impugnaban la totalidad del acto administrativo, por considerar que resultaba integralmente nulo, el éxito de cualquiera de las pretensiones hubiera tenido un efecto sobre las restantes. Cosa distinta sería si alguno de los demandantes hubiera considerado que el acto administrativo demandado era nulo, exclusivamente, en cuanto se aplicaba a su situación particular y concreta. Sin embargo, en los dos procesos acumulados, los distintos actores impugnaban integralmente cada uno de los respectivos actos administrativos, pues consideraban, entre otras cosas, que la administración no tenía competencia para proferirlos. En estos eventos, no existe duda alguna sobre la incidencia que reviste el éxito de una de las pretensiones sobre las restantes. 

17. Por último, afirma el Consejo de Estado que las pretensiones acumuladas no se valen de las mismas pruebas. Fundamenta su aserto en el hecho de que cada demandante tenía que demostrar, de manera individual y con pruebas independientes, el hecho de estar vinculado a la entidad al momento de la expedición del acto administrativo impugnado, así como el monto de la suma que se le adeudaba. Sin embargo, la figura del litisconsorcio facultativo parte de la existencia de relaciones jurídicas independientes, cada una de las cuales debe ser demostrada, con sus respectivas pruebas, en el curso del proceso. En consecuencia, el hecho de que los actores no puedan valerse exactamente de la misma evidencia para demostrar todos los extremos debatidos no es óbice para que pueda presentarse la figura que se menciona. En casos como el que fue objeto de decisión contencioso administrativa objeto de la acción de tutela que se estudia, la identidad de las pruebas se predica, no de las que tienden a demostrar la existencia de la relación jurídica individual de cada actor con el demandante, sino de las que buscan justificar la decisión judicial que se solicita: la nulidad del acto administrativo y el restablecimiento del derecho. Como lo indica la doctrina, las resoluciones de nombramiento y las pruebas sobre salarios dejados de percibir “no son a las que alude la ley para que sea viable la acumulación”(33).

De conformidad con lo expuesto, la Corte Constitucional consideró en el anterior asunto (i) que existía una misma causa, que no era otra que la nulidad del acto administrativo de desvinculación; (ii) el objeto de la demanda era el mismo, en tanto recaía en la anulación y el consecuente restablecimiento, con independencia de que los intereses de unos y otros demandantes sea diferente; (iii) los cargos de nulidad son únicos, razón por la cual existía dependencia, en tanto la prosperidad de un cargo, beneficiaba a todos los demandantes, (iv) y se valían de las mismas pruebas respecto de la nulidad y el restablecimiento del derecho.

En el presente asunto, está plenamente establecido que la acumulación de pretensiones satisfacía las exigencias del inciso primero del referido artículo 82, en tanto (i) se trataba de un acto administrativo de supresión de cargos, expedido por una entidad territorial, el Departamento de Bolívar, asunto de conocimiento de esta jurisdicción y del juez contencioso, con independencia de la cuantía, tal como lo prescribía el numeral primero del inciso primero del artículo 82; (ii) el procedimiento ordinario resultaba ser el procedente para la acción de nulidad y restablecimiento presentada, en los términos del artículo 206 del Código Contencioso Administrativo, (ii) y las pretensiones de anulación y restablecimiento de cada uno de los demandantes no se excluían entre sí, toda vez que la nulidad del acto administrativo tenía efectos de cosa juzgada erga omnes, en los términos del artículo del artículo 175 de la codificación citada. Incluso, ese mismo artículo precisaba que en los procesos de restablecimiento del derecho la decisión “aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor”.

Ahora, en tanto no se cuenta con la demanda resulta imposible verificar los requisitos del inciso tercero del artículo 82 pluricitado; sin embargo, aun en el hipotético de que se incumplieran, la demanda debió ser admitida, al cumplirse los requisitos arriba estudiados, toda vez que así lo imponía el inciso final del citado artículo 82.

En suma, como las providencias acusadas fundaron el rechazo de la demanda en la indebida acumulación de pretensiones, por el incumplimiento de las exigencias del inciso tercero del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, fuerza concluir que tales decisiones están inmersas en un error judicial, en tanto desconocieron el inciso final del citado artículo que imponía la admisión de la demanda, siempre que se cumplieran con las exigencias de los numerales del inciso primero del referido artículo, satisfechas como quedó visto en el sub judice, hasta el punto que trasladó la carga de alegar esos defectos a la parte demandada, so pena de entenderlas subsanadas.

En esos términos, se pone en evidencia que el ejercicio realizado en las providencias enjuiciadas, resultaba ajeno a la protección del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, siendo que esa es precisamente la tarea que la Constitución Política le asignó al juez. Por consiguiente, para la Sala las providencias acusadas incurrieron en un error judicial al rechazar la demanda presentada por el actor, en los términos anteriormente expuestos y dieron al traste con la imposibilidad de que el actor pudiera obtener una decisión de fondo sobre el asunto material de análisis, es decir, el error judicial dio lugar al daño reclamado y viceversa.

Además, lo expuesto pone de presente que no se trató de una simple diferencia interpretativa, sino de la omisión en la aplicación de una norma procesal de obligatorio cumplimiento.

4.4.5. La indemnización de perjuicios. En la demanda se solicitó el reconocimiento de los perjuicios inmateriales y materiales que se encuentren probados.

4.4.5.1. En relación con los perjuicios morales, la Sala advierte de entrada que no hay pruebas que permitan derivar su causación; sin embargo, encuentra que en otro asunto similar se reconocieron estos perjuicios en tratándose de violaciones al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En efecto, en un caso donde quienes se constituyeron como parte civil se vieron afectados por la prescripción de la acción penal, se dijo(34):

Estima la Sala que esta vulneración al derecho a una tutela judicial efectiva generó un daño moral a las víctimas.

En efecto, existe un daño moral por cuanto se frustró una expectativa cierta que tenían las actoras que acudieron al Estado con el fin de que este tramitara o resolviera el conflicto judicial. Dicha expectativa legítima está implícita en todo proceso. Así, la corte Constitucional ha señalado el “derecho de acceso a la administración de justicia permite alentar a las personas la expectativa de que el proceso culmine con una decisión que resuelva de fondo las pretensiones”(35). Cuando se deniega este derecho, se está frustrando el derecho a la protección judicial. Así lo ha reconocido la Corte Interamericana de Derechos Humanos que, en el citado caso Bulacio vs. Argentina, manifestó que “el derecho a la tutela judicial efectiva exige entonces a los jueces que dirijan el proceso de modo de evitar que dilaciones y entorpecimientos indebidos, conduzcan a la impunidad, frustrando así la debida protección judicial de los derechos humanos(36) (el resaltado es nuestro).

Frustración que en cualquier persona genera el hecho de ver que el Estado, después de someterla al desgaste propio de un proceso judicial, le proscriba el derecho a que sus pretensiones sean resueltas. De ella se desprende una lógica defraudación de la confianza en las instituciones del Estado y la natural sensación de desprotección frente a estas.

Ad exemplo, otros ordenamientos jurídicos han reconocido la existencia de un daño moral cuando se afecta el derecho a una tutela judicial efectiva. Así, el Consejo de Estado francés, en la decisión Blin, señaló que “la duración excesiva de un procedimiento producto de la superación del plazo razonable para juzgar el asunto presume implicar, por sí misma, un perjuicio moral que sobrepasa las preocupaciones habitualmente provocadas por un proceso, salvo circunstancias particulares que demuestren su ausencia”(37).

Pero ha sido Tribunal Europeo de Derechos Humanos quien ha indicado para los ordenamientos jurídicos europeos, específicamente en el caso Apicella vs. Italia, que el daño moral se presume cuando hay violación al derecho a la tutela judicial, específicamente cuando se observan dilaciones en los procesos judiciales. Así, ese tribunal “admite como punto de partida la presunción sólida, aunque refutable, según la cual la duración excesiva de un proceso ocasiona un daño moral”(38).

Y es que resultaría excesivo en el caso concreto exigir del accionante la prueba del daño y la concomitante configuración de los perjuicios; esto debe presumirse, en la medida que invertir dicha carga generaría la continuación de un proceso de “victimización” permanente por parte del Estado.

Así, las accionantes soportaron la vulneración a sus derechos fundamentales a través de la conducta punible, situación que las constituye como víctima. Con esa calidad acudieron al Estado para que reprendiera la conducta socialmente dañina, decisión que asumieron sin importar la estigmatización que trae el proceso penal para las partes. Sin embargo, el Estado permitió la prescripción de la acción penal, con lo cual se desconocieron sus derechos como víctimas, puesto que eliminó la posibilidad de que obtuvieran verdad, justicia y reparación. Así, la extinción del iuspuniendi significó para ellas agravar su condición de víctimas.

Si ahora, en el marco de un nuevo proceso, el Estado deniega una vez más justicia, por la imposición de cargas procesales y/o probatorias excesivas, las demandantes serían de nuevo revictimizadas.

En suma, la Sala estima que negar la existencia del daño antijurídico en el caso concreto es un contrasentido lógico y una aporía, porque la aceptación de esa tesis implica reconocer que el Estado tolera conductas contra el ordenamiento jurídico y que vulneren derechos humanos, conclusión a todas luces absurda si se tiene en cuenta que el Estado es el garante del derecho y su legitimidad radica en la promoción, en el respeto, en la garantía y en la protección de los derechos fundamentales.

En este orden, la Sala revocará la sentencia apelada pues se encuentra acreditada la responsabilidad del Estado al permitir la prescripción de la acción penal y, como consecuencia de esa omisión, la violación al derecho a una tutela judicial de la señora Farides Torres y su hija Nini Farides Suarez.

Guardadas las proporciones, en el presente asunto, la equivocación de las decisiones enjuiciadas determinó que para la actora se venciera la oportunidad para presentar su demanda y, por consiguiente, se frustró la revisión de su asunto por parte de la jurisdicción competente. Lo anterior comporta un daño moral que se entiende causado con el fin de evitar una nueva revictimización del demandante en este sede, al imponerle más cargas probatorias, cuando es claro que la imposibilidad de acceder a la administración de justicia comportó un claro detrimento de sus derechos fundamentales y, por consiguiente, de su esfera moral.

En línea con el precedente citado(39), la Sala considera proporcionado otorgar al actor una indemnización de 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la ejecutoria de esta providencia.

4.4.5.2. En cuanto a los perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente también se negarán, en tanto en este tipo de negocios es común que se fijen como consecuencia del éxito de la gestión, es decir, cuota litis(40). En ese orden, es preciso tener en cuenta que se desconoce si la demandada repararía sobre el auto admisorio por la indebida acumulación, lo cual daría al traste con las pretensiones de la demanda y, por consiguiente, con la cuota litis. Tampoco es posible realizar ese ejercicio, es decir, saber la suerte de una excepción en tal sentido por parte del extremo pasivo, toda vez que ni siquiera se allegó la demanda. Ahora, de aceptarse que el asunto se debió fallar de fondo, las pruebas allegadas son insuficientes para determinar la suerte de la decisión. Tampoco se encuentran pruebas que indiquen que se incurrieron en este u otro tipo de gastos.

Finalmente, en relación con el lucro cesante, debe señalarse que no se cuenta con ningún elemento probatorio que permita inferir que la demanda tendría vocación de prosperidad, en tanto, se insiste, ni siquiera el escrito contentivo de esta última se aportó. Tampoco hay otros elementos probatorios que permitan arribar a tal conclusión.

4.5. Finalmente, como la conducta de las partes no puede catalogarse como abiertamente temeraria, sino el ejercicio del derecho de acceso a la justicia y de defensa, se impone negar la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. REVOCAR la Sentencia del 30 de julio de 2009, proferida por el tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 3, en los términos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.

2. En su lugar, DECLARAR extracontractualmente responsable a la Nación-Rama Judicial por el daño antijurídico ocasionado al señor Jairo Elías Cruz Farfud, en los términos de la parte resolutiva de esta sentencia.

3. Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR a la Nación-Rama Judicial a pagar al señor Jairo Elias Cruz Farfud la suma equivalente a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la ejecutoria de esta sentencia.

4. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

5. Para el cumplimiento de esta sentencia se dará cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo y 115 del Código de Procedimiento Civil.

6. Sin condena en costas en esta instancia, en tanto no están probadas.

7. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE la actuación al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Es preciso advertir que una vez revisado el sistema electrónico de procesos de la Rama Judicial, no se encontró otro proceso por los mismos hechos. Para el efecto, se revisó cada uno de los nombres de quienes demandaron en la acción judicial que fue rechazada por indebida acumulación de pretensiones (fl. 70, c. ppal.).

(5) “De las acciones de reparación directa y de repetición de que tratan los artículos anteriores, conocerá de modo privativo la Jurisdicción Contencioso Administrativa conforme al procedimiento ordinario y de acuerdo con las reglas comunes de distribución de competencia entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos”.

(6) En tal sentido ver: Consejo de Estado, Sala Plena, Auto del 9 de septiembre de 2008, exp. 11001-03-26-000-2008-00009-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(7) “La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”.

(8) HENAO, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, p. 37.

(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 11 de septiembre de 2013, exp. 20.601, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

(10) Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 2 de marzo de 2001, exp. 10.909, M.P. Delio Gómez Leyva. En esa ocasión se dijo: “así mismo, en relación con la interrupción del término de caducidad de la acción, la Sala ha entendido que existe una norma especial cual es el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, en cuya virtud la caducidad de la acción contenciosa sólo se interrumpe con la presentación de la demanda que cumpla con los requisitos y formalidades previstas en el Código Contencioso Administrativo (v gr, providencia del 19 de septiembre de 1997, exp. 8312, C.P. Germán Ayala Mantilla). // En efecto, la norma en comento, después de su modificación por parte del artículo 45 de la Ley 446 de 1998, y aún antes de dicha modificación, da a entender, en su inciso primero, que la caducidad se interrumpe con la presentación de la demanda que cumpla con los requisitos y formalidades del Código Contencioso Administrativo. // Sin embargo, la Sala comparte la opinión de la doctrina, en el sentido de que la demanda presentada en tiempo aunque presente defectos formales susceptibles de corrección, también interrumpe el término de caducidad, pues, ese es el sentido del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, con y sin la modificación a que se ha hecho mención, al sostener en el primer inciso que se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstas en dicha normatividad y que su presentación en esas condiciones no interrumpe los términos para la caducidad de la acción, y prescribir en el inciso segundo, que no obstante, si la demanda es presentada dentro del término de caducidad, el ponente por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que los mismos sean corregidos por el actor dentro de los cinco días siguientes, so pena de rechazo de la demanda. //Lo anterior significa que en los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no existen causales de interrupción del término de caducidad distintas a las ya precisadas, por lo que cualquiera otra causal que en estos se invoque no tiene el mérito de interrumpir dicho término, cuya institución, por demás, es de orden público”.

(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia de 19 de abril de 2012, exp. 21515, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en la Sentencia de 23 de agosto de 2012, exp. 23219, del mismo ponente.

(12) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 5 de diciembre de 2007, exp. 15128, M.P. Ramiro Saavedra Becerra: “La Sala precisa que el error judicial siempre está contenido en una providencia judicial, por medio de la cual se pone fin, en forma normal o anormal al proceso, por esta razón el yerro sólo se configura cuando se han agotado los recursos previstos en la ley para impugnar la providencia judicial. Su configuración se logra mediante el análisis comparativo entre las fuentes del derecho que rigen la función de administrar justicia y la providencia judicial respecto de la cual se predica el error judicial, a cuyo efecto deberá considerarse también el conjunto de actos procesales que integran el correspondiente proceso. En efecto, no es dable tomar como hecho independiente o autónomo únicamente la providencia judicial, pues esta debe analizarse mediante el estudio de los otros actos procesales, demanda, contestación, pruebas, etc. Pues sólo de esta manera es dable deducir la inconformidad de la providencia con el deber ser definido por el ordenamiento jurídico, en su aspecto sustancial y procedimental”.

(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 5 de diciembre de 2007, exp. 15528, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(14) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 14 de agosto de 2008, exp. 16594, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(15) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 14 de agosto de 1997, exp. 13258, C.P. Ricardo Hoyos Duque. En esa oportunidad, se precisó: “el error judicial también incluye el error de hecho en el cual puede incurrir al no considerar un hecho debidamente probado o al no promover la realización de las pruebas conducentes para determinar el hecho que daría lugar a la aplicación del derecho. En efecto, lo que podríamos llamar la intuición jurídica, la intuición de lo que es justo y ajustado a derecho, nos señala en este caso que el error judicial procede no solamente por inadecuada aplicación del derecho, sino también porque se ha impuesto una decisión judicial que se ha basado en un hecho que posteriormente se ha demostrado que es falso, o porque posteriormente se ha logrado probar un hecho que da lugar a la absolución de responsabilidad de quien resultó afectado por una decisión judicial errada”. Ver también sentencia de 28 de enero de 1999, exp. 14399, C.P. Daniel Suárez Hernández.

(16) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 28 de enero de 1999, exp. 14399, C.P. Daniel Suárez Hernández; Sentencia de 2 de mayo de 2007, exp. 15576, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Sentencia de 5 de diciembre de 2007, exp. 15128, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(17) Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto del 6 de marzo de 1992, exp. 6248, M.P. Joaquín Barreto Ruiz.

(18) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto del 8 de mayo de 2003, exp. 4036-02, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

(19) Entre otros: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Autos del 19 de octubre de 2006, exp. 1122-06, M.P. Ana Margarita Olaya Forero, y 18 de octubre de 2007, exp. 7865-05, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(20) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 20 de septiembre de 2007, exp. 5200-05, M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado. En todo caso, vale aclarar que en el pronunciamiento en cita, la Sección Segunda se inhibió para fallar sobre las pretensiones de los trabajadores oficiales, debido a su falta de competencia.

(21) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencias del 4 de febrero de 2010, exp. 2702-08, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez y del 23 de febrero de 2012, 0317-08, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

(22) Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 8 de febrero de 2007, exp. 32.861, M.P. Alier Hernández Enríquez.

(23) BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Medellín, Sexta Edición, 2002, p. 307.

(24) Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 30 de marzo de 2006, exp. 31.789, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. En esa oportunidad, al interpretar el alcance de la norma en cita se precisó: “el artículo 143 del C.C.A. establece solo dos eventos en los cuales se debe rechazar una demanda: cuando el juez advierte que la misma carece de los requisitos y formalidades previstas para la demanda contenciosa y ésta no se corrige durante el término concedido para el efecto y, cuando la acción ha caducado”.

(25) BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Medellín, Tercera Edición, 1992, pp. 205 y 206.

(26) Ob. Cit. BETANCUR JARAMILLO, Carlos, p. 207.

(27) BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Medellín, Sexta Edición, 2002, pp. 250 y 251.

(28) Esa norma tenía el siguiente tenor literal: “El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: // 1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía. // 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. // 3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento. // En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquélla y la sentencia de cada una de las instancias. // También podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros. // En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la limitación del numeral 1. del artículo 157. // Cuando se presente una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa”.

(29) Corte Constitucional, Sentencia del T-1017 del 13 de noviembre de 1999, expedientes acumulados T-229134 y T-261098, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(30) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2010, exp. 18.271, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. En esa oportunidad, se precisó: “Al respecto, se observa que en la conformación de los procesos contencioso administrativos regulados por el Código Contencioso Administrativo, especialmente en el proceso ordinario, que es aquel por medio del cual se tramitan las principales acciones de esta Jurisdicción —nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y contractual—, no está contemplada una etapa en la que se puedan discutir excepciones previas y no se consagra la posibilidad de un incidente para su decisión, por lo cual en el proceso contencioso administrativo, en cuanto se presente alguno de los hechos que el procedimiento civil permite alegar como excepción previa, el mismo podría plantearse como una causal de nulidad procesal, cuando esté prevista como tal en el ordenamiento procesal civil, o mediante la interposición de recursos contra la respectiva providencia”.

(31) Corte Constitucional, sentencia del T-1017 del 13 de noviembre de 1999, expedientes acumulados T-229134 y T- 261098, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(32) Corte Constitucional, sentencia del T-1017 del 13 de noviembre de 1999, expedientes acumulados T-229134 y T- 261098, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(33) Cita original: Jairo Enrique Solano Sierra, Derecho Procesal Administrativo y Contencioso, 1ª edición, 1997.

(34) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 29 de abril de 2015, exp. 25.327, M.P. Ramiro Pazos Guerrero.

(35) Cita original: Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 2014 citando la sentencia T-247 de 2007.

(36) Cita original: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Bulacio vs Argentina. Sentencia del 18 de septiembre de 2003. Párrafo 115.

(37) Cita original: Consejo de Estado de Francia, sentencia del 19 de octubre de 2007 req. no. 6529. http://arienetinernet.conseil−etat.fr/arianeiter/ViewRoot.asp?View=Html&DMode=Html&PushDirectUrl=1&Item=1&fond=DCE&texte=296529&Page=1&querytype=simple&NbEltPerPages=4&Pluriels=True. Consultado el 20/04/2015. El texto original señala: “...la durée excessive d'une procédure résultant du dépassement du délai raisonnable pour juger l'affaire est présumée entraîner, par elle-même, un préjudice moral dépassant les préoccupations habituellement causées par un procès, sauf circonstances particulières en démontrant l'absence…” (La traducción es nuestra).

(38) Cita original: Corte Europea de Derechos Humanos, Grande Chambre, sentencia del 29 de marzo de 2006, caso Apicella / Italia. No. 64890/01, párrafo 93. Tomado de http://www.camera.it/files/pdf/cedu/SENTENZE2006/TESTOINTEGRALE_APICELLA_FR.pdf. El 20/04/2015. El texto original señala: “Quant au dommage moral, la Cour – rejointe sur ce point par la Cour de cassation italienne (voir l’arrêt no 8568/05 de celle-ci, paragraphe 31 ci-dessus) – admet comme point de départ la présomption solide, quoique réfragable, selon laquelle la durée excessive d’une procédure occasionne un dommage moral” (el resaltado y la traducción son nuestros).

(39) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 29 de abril de 2015, exp. 25.327, M.P. Ramiro Pazos Guerrero.

(40) En efecto, en la Resolución del 15 de agosto de 2000 de la Corporación Colegio Nacional de Abogados se estableció “16. Derecho administrativo. 16.23. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 30% de la suma recaudada como mínimo”.