Sentencia 2003-01100 de octubre 10 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Rad.: 080012331000200301100-02

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Nº interno: 0543-2013

Actor: Universidad del Atlántico

Demandado: Pedro Gámez Orozco

Autoridades departamentales.

Bogotá, D. C., octubre diez del año dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

La Universidad del Atlántico solicita la nulidad de la Resolución 44 del 13 de febrero de 1997 expedida por el rector de la Universidad del Atlántico, mediante la cual se reconoció y concedió una pensión de jubilación efectiva a partir del 13 de febrero de 1997.

Considera la parte actora que el acto administrativo demandado no se ajustó a la legalidad, por cuanto el derecho pensional se reconoció con base en una disposición convencional que no debe aplicarse a los empleados públicos y que es contraria a disposiciones constitucionales y legales, en especial las contenidas en la Ley 33 de 1985.

En consecuencia, el problema jurídico gira en torno a determinar si, como lo pretende la demandante, las normas a la luz de las cuales se le reconoció el derecho al demandado están amparadas por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y por tal razón hay lugar a mantener el acto acusado o si por el contrario, el derecho pensional del señor Pedro Gámez Orozco, se rige por las normas generales anteriores a la Ley 100 de 1993 que regulaban el régimen prestacional de los empleados públicos.

En orden a resolver el problema jurídico, se hacen necesarias las siguientes precisiones:

En el presente asunto no se encuentra en discusión el hecho de que la facultad para determinar las condiciones de jubilación de los servidores públicos, radica en el Congreso de la República.

En efecto, ni a la luz de la Carta Política de 1886, ni de la actual, los entes territoriales han tenido competencia para regular la materia pensional de los servidores públicos.

Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 76 de la Constitución de 1886, según el cual, correspondía al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones:

“9. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales” (se subraya).

La Constitución Política de 1991, artículo 150 numeral 19 literal e) facultó al Congreso para expedir las leyes y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos, y de conformidad con el artículo 48 ibídem, la seguridad social (a la cual pertenece la materia pensional), es un servicio público que se presta en sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley.

La Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone:

“El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan”.

Tampoco se discute que los empleados públicos, no pueden beneficiarse de las prerrogativas que contienen las convenciones colectivas ni los acuerdos de las universidades, como se ha dicho reiteradamente. Las primeras porque son exclusivas de los trabajadores oficiales y los segundos, se repite, porque dichas instituciones no tienen competencia para fijar el régimen pensional de sus empleados. En consecuencia, al demandado, en su calidad de tal, no le eran aplicables las prerrogativas allí consignadas.

No obstante, a la fecha límite de entrada en vigencia de artículo 146 de la Ley 100 de 1993 para las entidades territoriales (30 de junio de 1997), el demandado ya se encontraba pensionado desde el 13 de febrero de 1997 y además tenía su situación consolidada con anterioridad al reconocimiento, pues en los términos de las normas que sirvieron de fundamento para el reconocimiento de la pensión de jubilación (artículo 9° Convención Colectiva de 1976) el señor Gámez Orozco cumplió los 10 años de servicio requeridos el 10 de junio de 1996 a pesar de que el reconocimiento se hubiese efectuado en fecha posterior.

Las situaciones definidas con anterioridad a esa fecha, fueron objeto de protección por parte de la Ley 100 de 1993 y fue así como en el artículo 146, convalidó las de aquellos servidores que habían adquirido el derecho a la prestación con base en disposiciones extralegales de alcance departamental o municipal.

Textualmente, dispone:

“ART. 146.—Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

(…)

Lo dispuesto en la presente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo”.

La anterior disposición fue declarada exequible por parte de la Corte Constitucional, con fundamento en lo siguiente:

El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual “se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”.

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas.

(…)

Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la Ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley.

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.

Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de seguridad social (Ley 100 de 1993)(1).

Ahora bien, el artículo 146 había extendido el beneficio a aquellas situaciones definidas dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia, sin embargo, la Corte Constitucional en Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997 declaró inexequible dicho aparte.

A pesar de lo anterior, la Sección Segunda – Subsección B de esta corporación en sentencia de 7 de octubre de 2010, manifestó lo siguiente:

“A pesar de la claridad de dicha afirmación, la operancia de la protección inicial por dos años regulada por la ley genera un conflicto frente a los efectos de la Sentencia C-410 de 1997, así:

— Los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional por las cuales se decide la declaratoria de inexequibilidad de una norma, por regla general, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, tienen efectos hacia futuro; salvo que la misma Corte expresamente manifieste los alcances que le de a la misma.

— En el presente asunto la Corte Constitucional reconoció para efectos de fijar su competencia que al momento del fallo los dos años ya habían transcurrido, pero que podían existir situaciones aún no definidas que se verían afectadas por el pronunciamiento, razón por la cual el mismo era necesario. Al respecto, argumentó:

‘Es pertinente precisar ante todo, que aunque el término de dos años fijado en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, a partir de la vigencia de esta para que los servidores públicos del orden departamental y municipal tengan derecho a pensionarse ya se cumplió —pues ella entró a regir el 23 de diciembre de 1993—, es evidente que dicho precepto aún sigue produciendo efectos jurídicos en relación con quienes se encontraban en dicha situación y se encuentran aún en proceso de definición, lo que hace indispensable realizar el examen de constitucionalidad con respecto a la norma demandada’.

— En la Sentencia C-410 de 1997 la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte en estudio, razón por la cual, ha de entenderse que ellos son ex nunc. Lo anterior implica que deben avalarse las situaciones que durante la vigencia del texto inicial del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 se adquirieron.

— Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no solo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma” (se resalta).

En las anteriores condiciones, el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo las pensiones reconocidas con anterioridad a su vigencia con fundamento en disposiciones territoriales extralegales.

Es importante anotar, que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, existía normatividad que regulaba el régimen pensional, no obstante es innegable que también existían disposiciones municipales o departamentales en materia de pensión de jubilación “extralegales” que favorecieron a servidores públicos, como lo fue precisamente la convención colectiva citada, entre otros, con fundamento en los cuales se expidió la resolución atacada en este proceso.

A las situaciones jurídicas individuales definidas al amparo de tales disposiciones, son a las que apuntó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableciendo que “continuarían vigentes” y que la Corte Constitucional en la sentencia antes citada declaró exequible, por encontrarlo ajustado a los preceptos constitucionales, en especial a lo previsto en el artículo 58, como una clara expresión de garantía de los denominados “derechos adquiridos”.

Aceptar los argumentos expuestos por la parte actora, equivaldría a dejar sin contenido el citado artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-410 de 1997 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto.

Establecido lo anterior, se tiene lo siguiente:

Al confrontar la resolución demandada con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, la Sala considera que no existe la causal de ilegalidad invocada por la demandante, pues como se vio, dicha norma protegió temporalmente los efectos de las normas territoriales y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional. Por lo tanto, los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en acuerdos de la universidad, fueron legalizados por esta disposición en los términos anteriormente expuestos.

En efecto, la situación pensional del señor Pedro Gámez Orozco se encontraba definida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el sector territorial, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 9º de la Convención Colectiva para los Trabajadores Oficiales del 5 de abril de 1976, la cual se hizo extensiva mediante acta convenio a los empleados públicos de la Universidad del Atlántico y en consecuencia tiene derecho a que se garantice el respeto de los derechos adquiridos.

Es claro que al 30 de junio de 1997 el demandado tenía definida su situación pensional y de acuerdo con las normas y los argumentos antes expuestos esa situación debe ser respetada.

Por las razones aquí expuestas, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual negó las súplicas de la demanda

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE, la sentencia del 17 de agosto de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso promovido por la Universidad del Atlántico contra el señor Pedro Gámez Orozco, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-410 de 1997. Ponente: Hernando Herrera Vergara.