Sentencia 2003-01130 de junio 5 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 25000 23 24 000 2003 01130 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 27 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca - Sección Primera

Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A., ESP

Bogotá, D.C., cinco de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

V.1. Planteamiento del problema a resolver

El recurrente, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A., ESP, en su escrito de apelación afirma que el motivo de inconformidad con la sentencia de instancia radica en la decisión del tercer y cuarto cargo.

Corresponde, entonces a la Sala, de acuerdo con las prescripciones del inciso 1º del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, determinar si i) por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos hubo indebida aplicación de la institución de la acumulación procesal de las 200 peticiones que los usuarios le hicieron a la actora y ii) existió ausencia de valoración probatoria.

V.2. El caso concreto

i) Indebida aplicación de la institución de la acumulación procesal de las 200 peticiones que los usuarios le hicieron a la actora.

La parte actora manifiesta que la Superintendencia de Servicios Públicos aplicó indebidamente la figura de la acumulación procesal contenida en el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo, CCA, al no existir identidad de objeto en las solicitudes presentadas, toda vez que unas se refieren a irregularidades en la prestación del servicio telefónico y, en otras, a la violación del derecho de petición.

Por su parte, el a quo considera que la acumulación decretada se ajusta plenamente a los presupuestos exigidos en el ordenamiento jurídico, toda vez que las peticiones presentadas ante la ETB S.A. ESP fueron remitidas ante esa entidad, perseguían el mismo efecto y, además, tienen relación estrecha con la autoridad administrativa que inició la investigación.

Al respecto y para resolver, la Sala estima pertinente consultar el contenido del artículo 29 del Código Contencioso Administrativo, que regula la acumulación en los siguientes términos:

“ART. 29.—Formación y examen de expedientes. Cuando hubiere documentos relacionados con una misma actuación o con actuaciones que tengan el mismo efecto, se hará con todos un solo expediente al cual se acumularán, de oficio o a petición de interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación íntima con él para evitar decisiones contradictorias (...)”.

De la norma pretranscrita se desprende que son tres (3) los requisitos que se deben acreditar para la acumulación en materia de procedimientos administrativos:

1. Que se tramiten ante la misma autoridad.

2. Que tengan relación íntima.

3. Que se eviten decisiones contradictorias.

En el caso de autos, la Superintendencia de Servicios Públicos acumuló en un solo expediente las denuncias que 200 usuarios presentaron contra la empresa actora, lo anterior en razón a la desatención a los derechos de petición presentados por los usuarios, hecho que permitió la configuración del silencio administrativo positivo.

De lo anterior y a simple vista la Sala advierte la legalidad de la acumulación de las actuaciones administrativas, esto por cuanto que ella se produjo sobre denuncias de usuarios de una misma empresa de servicios públicos domiciliarios, relacionadas con los mismos hechos y con iguales efectos.

Ciertamente, de una lectura detallada del auto de cargos 27 de 1º de marzo de 2000 y de la relación de todas y cada una de las peticiones presentadas por los diferentes usuarios de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP, se desprende que las mismas no fueron atendidas y que como resultado de ello se configuró el aludido silencio administrativo (fls. 115 a 130, cdno. 1).

Para la Sala, dicha acumulación resulta no solo procedente sino también conveniente en el marco de los principios de económica y celeridad de las actuaciones administrativas.

Es claro, que la actuación sea ágil y eficiente garantiza otros derechos constitucionales —acceso a la administración de justicia, debido proceso, entre otros—, más aún cuando se trata de controversias con supuesto de hechos similares y que deben ser enjuiciadas a la luz de las mismas disposiciones, esto es, las que le otorgan a la Superintendencia de Servicios Públicos competencia para investigar y sancionar a esta clase de empresas, las que regulan lo referente a los deberes, derechos y obligaciones de los usuarios, las que tipifican las infracciones y sus consecuencias, etc.

Aduce el actor que la entidad demandada violó el principio y derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13, por cuanto acumuló en un solo expediente las quejas presentadas sin tener en cuenta que fueron elevadas por varias personas y con motivos diferentes.

La Sala considera que dicho argumento no es de recibo toda vez que si bien es cierto que el objeto de las peticiones consiste entre otros en el cobro de sumas superiores, la no prestación del servicio, la no absolución de los requerimientos o pedidos, también lo es que en todos los casos la empresa de servicios públicos pretermitió los términos legales para dar solución y debida respuesta a las mismas.

Sobre la acumulación de expedientes administrativos, objeto y procedencia en quejas contra empresas de servicios públicos, esta corporación se ha pronunciado en diferentes oportunidades de la siguiente manera:

• Sentencia de 12 de junio de 2008, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A., ESP, rad. 2003-1131, M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.

“Respecto de la indebida acumulación procesal de las 123 peticiones, por falta de los requisitos para la acumulación; de la ausencia de valoración de la prueba y de la aplicación por la entidad demandada del silencio administrativo positivo a favor de los peticionarios sin considerar la legalidad de lo pedido, baste precisar, en primer término, que esa acumulación está acorde en todo con el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo que la ordena, justamente para evitar decisiones contradictorias, pues todas las quejas o denuncias constituían documentos relacionados con actuaciones que tenían el mismo efecto y tenían relación íntima entre ellos, ya que se trataba de peticiones de usuarios de una misma empresa de servicios públicos domiciliarios relacionadas con el servicio que esta les prestaba y, en consecuencia, los efectos no podían se otros que los previstos en la Ley 142 de 1994 para el incumplimiento del término para responder esas peticiones.

La prueba estaba constituida por los documentos aportados por los quejosos y los que aportó la empresa, y todos ellos aparecen considerados y valorados en el acto administrativo acusado y las decisiones que contiene se sustentan en los mismos. El memorialista, por su parte, no precisa cuáles pruebas no le fueron consideradas a la actora y menos que las mismas hubieren determinado una decisión distinta.

En la Resolución 5012 de 16 de julio de 2001 se enuncia que se tuvieron como pruebas las copias de las peticiones, quejas, y/o recursos objeto de investigación; las denuncias presentadas por los peticionarios; el requerimiento preliminar a la empresa; el auto de pliego de cargos 8 de 2000; el expediente de dicho pliego; y los descargos presentados por la empresa.

Igualmente que con base en el estudio de todo lo anterior y de la normatividad en comento, dio por establecido o demostrado que la actora no contestó dentro del término legal las peticiones, quejas/o reclamos de los usuarios quejosos, con algunas excepciones, ni reconoció los efectos del silencio administrativo positivo a ninguno de ellos, según el contenido de sus respectivas peticiones.

Por lo tanto, los hechos se encuadran en las funciones de control y vigilancia y sancionatorias que el numeral 1º del artículo 79 en cita le otorga a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

• Sentencia de 19 de junio de 2008, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A., ESP, rad. 2003-1132, M.P. Martha Sofía Sanz Tabón.

“Respecto de la indebida acumulación procesal que alega la actora porque considera que no se cumplen los requisitos, se considera que ésta figura procesal sí era procedente y está acorde con lo preceptuado en el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor:

Cuando hubiere documentos relacionados con una misma actuación o con actuaciones que tengan el mismo efecto, se hará con todos un solo expediente al cual se acumularán, de oficio o a petición del interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad y tengan relación íntima con él para evitar contradicciones”.

Del pliego de cargos (fl. 115) se observa que todas las denuncias se relacionan con la no respuesta o con la respuesta extemporánea de los derechos de petición, las quejas o los reclamos y con el no reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, de manera que como bien lo señaló la sentencia apelada existe una causa común y una relación íntima entre las denuncias formuladas ante la superintendencia, aunque cada comunicación se origine en diversas circunstancias; de manera que los efectos no pueden ser diferentes a los señalados en la Ley 142 de 1994”.

• Sentencia de 4 de agosto de 2011, actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A., ESP, rad. 2003-1151, M.P. María Claudia Rojas Lasso.

“El artículo 29 del Código Contencioso Administrativo (...) establece que se podrán acumular de oficio en un solo expediente las actuaciones que tengan el mismo efecto y una relación íntima cuando con la acumulación se puedan evitar decisiones contradictorias. En el caso presente, la superintendencia acumuló en un solo expediente las denuncias que 61 usuarios presentaron contra la empresa demandada, por no dar respuesta oportuna a los derechos de petición relacionados con el cobro indebido en la prestación del servicio, lo cual permitió que se configurara el silencio administrativo positivo. A primera vista se advierte la legalidad de la acumulación puesto que recayó sobre denuncias de usuarios de una misma empresa de servicios públicos domiciliarios, relacionadas todas con el mismo hecho, esto es, la falta de respuesta a las peticiones, consistentes en el cobro indebido del servicio”.

En este contexto, siguiendo las razones expuestas y la jurisprudencia transcrita, la Sala estima que la acumulación decretada por la Superintendencia encaja dentro de los presupuestos del artículo 29 del Código Contencioso Administrativo.

ii) Ausencia de valoración probatoria

El cuarto cargo de censura fue sustentado por el actor en el sentido de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no valoró las actuaciones desplegadas por la empresa para darle solución a cada petición presentada, ni tampoco tuvo en cuenta para la imposición de la sanción el volumen de peticiones, quejas, recursos y reclamos, situación que impidió la oportuna resolución de las mismas, de acuerdo con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y, por ende, la violación al debido proceso.

El juez de instancia considera que el volumen de las peticiones no es obstáculo para dar respuesta oportuna a las mismas y mucho menos para la inobservancia de las disposiciones que regulan la materia.

Al respecto, la Sala estima pertinente realizar las siguientes precisiones:

En cuanto al derecho fundamental al debido proceso, ha sido abundante la jurisprudencia que se ha ocupado del tema. Al respecto, ha manifestado que este derecho fundamental debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en desarrollo del principio de legalidad, según el cual toda competencia y toda función de las autoridades públicas deben estar previamente establecidas en la ley(1).

Igualmente, se ha señalado que “el debido proceso como derecho fundamental se manifiesta a través de un conjunto complejo de principios, reglas y mandatos que la ley le impone a la administración para su ordenado funcionamiento (entre otros, se destacan las disposiciones previstas en el art. 209 de la C.N. y en el cap. I del tít. I del CCA, referente a los principios generales de las actuaciones administrativas), por virtud de los cuales, es necesario notificar a los administrados de las actuaciones que repercutan en sus derechos, otorgarles la oportunidad de expresar sus opiniones, y de presentar y solicitar las pruebas que demuestren sus derechos. Actuaciones que, en todos los casos, deben ajustarse a la observancia plena de las disposiciones, los términos y etapas procesales descritas en la ley”(2).

Así mismo, la Sala Quinta de Revisión(3) expresó que “las disposiciones generales contenidas en la Constitución y desarrolladas en el Código Contencioso Administrativo, se aplican a todas las actuaciones, sin perjuicio de las reglas específicas que se hayan establecido en la ley para el trámite de determinados asuntos. Esto es, ni la regulación especial de las distintas actuaciones de la administración, ni la aplicación que de tal regulación se haga por las autoridades en cada caso concreto, pueden desconocer los principios generales de la actuación administrativa previstos en la Constitución Política y desarrollados en la parte general del Código Contencioso Administrativo. Sobre esta materia, debe tenerse en cuenta que, tal como se ha señalado por esta corporación(4), el Código Contencioso Administrativo regula el procedimiento administrativo ordinario y que si bien en el inciso 2º de su artículo 1º se dispone que “[l]os procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas...”, a renglón seguido la norma señala que en lo no previsto en esas leyes especiales “... se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”.

En conclusión, el derecho al debido proceso es definido, como (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. El objeto de esta garantía superior es (i) procurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus actuaciones, y (iii) salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados.

Ahora bien y en cuanto al procedimiento para la resolución de las peticiones, quejas y reclamos que se presenten ante las empresas prestadoras del servicio público, la Sala recuerda que el inciso 2º del artículo 1º del Código Contencioso Administrativo establece que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas, razón por la cual los procedimientos que les corresponde adelantar a las empresas prestadoras de servicios públicos se regirá por la Ley 142 de 1994, y en los aspectos no regulados por dicha ley se aplicarán las normas de la primera parte del Código Contencioso Administrativo.

Sobre el particular, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, subrogado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, dispone que el término con que cuentan las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios para resolver las peticiones, quejas y recursos es de 15 días contados a partir de la fecha de su presentación.

“ART. 123—(D. 2150/95). Ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenida en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 15821398(sic) de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto”.

En armonía con dicha norma, se encuentra el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que dispone que cuando no es posible contestar o resolver la petición dentro del término señalado, es deber de la entidad informar tal situación al interesado, expresando los motivos de demora e indicando la fecha para su resolución.

Como se observa, existe relación entre ambos cánones por cuanto prevé circunstancias justificantes para la autoridad cuando por causa de las mismas exceda el término establecido, de suerte que no se le puede atribuir violación o incumplimiento de dicho término.

Se resalta que no es suficiente la mera invocación de esa norma como argumento de defensa ante cualquier imputación por el incumplimiento del plurimencionado término, sino que debe demostrar que los supuestos fácticos en ellas consignados se presentaron efectivamente.

En el caso de autos, el recurrente se ha limitado a invocar la configuración de los supuestos de hecho de la norma y a señalar genéricamente que las peticiones, quejas y reclamos no fueron atendidos oportunamente por cuanto requerían la práctica de pruebas, sin que en relación con cada una de ellas hubiere acreditado que esas pruebas se decretaron y practicaron, y mucho menos que hubiese informado a los peticionarios que no le era posible contestar las mismas ni el plazo en el que lo haría.

Para la Sala no es de recibo el argumento a través del cual justifica su no resolución en el altísimo volumen de quejas, peticiones, recursos y reclamos presentados ante la ETB, por cuanto si dicha circunstancia resulta cierta era obligación de la empresa adoptar las medidas administrativas necesarias para cumplir en forma oportuna con sus deberes legales.

De modo que por no demostrar la actora dentro de la investigación administrativa, como tampoco en el sub lite, que en relación con cada una de las peticiones referidas se dio alguno de los supuestos previstos en los artículos 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, subrogatorio del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, y 6º del Código Contencioso Administrativo, la Sala no observa ausencia de valoración probatoria, además que estos preceptos hubiesen sido mal interpretados por la entidad demandada, o que por su aplicación se le hubiere vulnerado el debido proceso y, por ende, el derecho defensa y a aquella, ni violado las normas que ha invocado en apoyo del cargo bajo examen.

Consecuente con lo anterior, debe la Sala confirmar la sentencia apelada como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, la de 27 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca-Sección Primera-Subsección B, por las razones expuestas en la parte motivo.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Corte Constitucional. Sentencia T-1162 de 2005.

(2) Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2002.

(3) Corte Constitucional. Sentencia T-803 de 2005.

(4) Corte Constitucional. Sentencia C-252 de 1994.