Sentencia 2003-01131 de junio 12 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000 2331 000 2003 01131 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP

Bogotá, D.C., doce de junio de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones:

1. La decisión acusada.

1.1. Mediante el artículo primero de la Resolución 005012 de 16 de julio de 2001, el intendente de control social de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios le impuso sanción de multa por monto equivalente a 492 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que en ese entonces ascendió a ciento cuarenta millones setecientos doce mil pesos ($ 140.712.000.00) m/cte, a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogota S.A. ESP.

Mediante el artículo segundo ordenó el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo frente a las peticiones impetradas por los usuarios que dieron origen a la investigación administrativa que culminó con dicha resolución.

1.2. La actora centra su impugnación y pretensiones en el primero de tales artículos, según se aprecia en la reseña de la demanda y del recurso.

1.3. La actuación administrativa se inició en atención a la denuncia que contra la referida empresa presentaron 123 usuarios suyos ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que se le sancionara y se tomaran las medidas pertinentes porque le presentaron sendas peticiones y no se las respondió dentro del término legal establecido. De esas 123 peticiones se hace una detallada relación en los antecedentes de dicha resolución.

1.4. Por esas circunstancias la entidad de control le formuló a la actora auto de cargos 08 de 14 de febrero de 2000, indicándole como normas presuntamente violadas los artículos 158 de la Ley 142 de 1994, 123 del Decreto 2150 de 1995 y 9º del Decreto 2223 de 1996.

1.5. Después de oída en descargos y examinados los argumentos expuestos por la empresa investigada, se concluye en la citada resolución que esa empresa no desvirtuó los cargos al no demostrar que respondió o atendió oportunamente las peticiones de los usuarios denunciantes, y que no eran de recibo las razones que adujo para justificar esa omisión.

En consecuencia se le da como infractora del derecho de petición y se adoptó la mencionada medida sancionatoria en su contra.

1.6. Esa resolución fue confirmada, en su orden, por las resoluciones 002545 de 15 de febrero de 2002 y 003018 de 2 de julio de 2003, con las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación respectivamente.

2. Examen del recurso.

La apelación, además de referirse a la caducidad de la facultad sancionatoria, retoma las acusaciones formuladas en la demanda, que se contraen a las siguientes cuestiones:

— Violación del derecho de defensa por cuanto a la actora no se le reconoció la posibilidad que le brindaba el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 34 del Código Contencioso Administrativo, y 158 de la Ley 142 de 1994 que autorizan practicar pruebas durante la actuación administrativa sin requisitos ni términos especiales y no atendió la razonabilidad en la aplicación de los términos.

— Falta de competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para imponer la sanción cuestionada, toda vez que el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 solo la facultó para sancionar siempre que el incumplimiento de esa ley afecte en forma directa a usuarios determinados, y en este caso los quejosos no lo fueron en esa forma, y la dosificación de la sanción se basó en la reincidencia, siendo que esta no existe por falta de sentencia definitiva que permita establecerla y no tuvo en cuenta el impacto de la infracción en el servicio.

— Indebida acumulación procesal de las 202 peticiones, por falta de los requisitos para la acumulación; ausencia de valoración en la prueba y aplicación por la entidad demandada del silencio administrativo positivo a favor de los peticionarios sin considerar la legalidad de lo pedido, con lo cual hubo violación del artículo 29 de la Constitución Política en cuanto hace al debido proceso.

— Ausencia de proporcionalidad de la sanción y de la dosimetría punitiva.

— Falta de valoración de las pruebas y de examen de los argumentos expuestos en los recursos, no haberse afectado el deber funcional con los hechos sancionados, inexistencia de perjuicios y de culpabilidad, y falta de estudio de la legalidad de las peticiones a fin de establecer si ameritaban o no ser atendidas.

Al efecto se hacen las siguientes consideraciones:

2.1. En cuanto al primer cargo, se precisa que el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 fue subrogado por el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, y es en este donde justamente se señalan las dos situaciones que aduce la actora, esto es, que el usuario propicie la demora o que se deban practicar pruebas, a tener en cuenta cuando se compute el término de 15 días que según esa misma norma tienen las empresas de servicios públicos domiciliarios para responder las peticiones, quejas y recursos que les presenten los usuarios; y no en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, el cual contiene una regulación diferente para prorrogar el término que como regla general le fija a las autoridades para responder las peticiones, tanto de interés general, como en interés particular.

Para mejor ilustrar el tema, conviene traer el texto de ambas disposiciones, así:

“ART. 123.—[D. 2150/95]. Ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenida en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionado podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto”.

“ART. 6º—[CCA]. Las peticiones se resolverán o contestarán dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la fecha en que se resolverá o dará respuesta”.

Sin embargo, hay relación entre ambos cánones por cuanto prevén circunstancias que pueden constituir justificación legal para la autoridad cuando por causa de las mismas exceda el término que establecen, de suerte que por ellas no se le puede atribuir violación o incumplimiento de dicho término.

Igualmente, implican que en todo caso donde la autoridad pretenda hacer efectivas las consecuencias jurídicas o beneficiarse de esas circunstancias en el evento en que hubiere excedido el lapso comentado, tiene la carga de comunicarle al interesado la ocurrencia de las mismas y la fecha en que le decidirá su petición, así como la de acreditar que desplegó esa actividad.

Lo anterior significa que no basta la mera invocación de esas normas como argumento de defensa ante cualquier imputación de responsabilidad que se le haga a la autoridad por incumplimiento del aludido término, sino que, como en toda situación donde el inculpado alegue hechos a su favor, esta debe demostrar que los supuestos fácticos en ellas consignados tuvieron ocurrencia.

En el presente caso, el memorialista se ha limitado a invocar las aludidas normas y a afirmar genéricamente que las peticiones que no atendió oportunamente requerían la práctica de prueba, sin que en relación con cada una de ellas y en cuanto hace al artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, hubiere acreditado que esas pruebas efectivamente se decretaron y practicaron y que en virtud de esa actividad probatoria tuvo que excederse en el comentado término de 15 días; y menos ha acreditado que hubiese informado a los peticionarios que no le era posible resolver o contestar la petición en dicho plazo y les hubiere señalado la fecha en que se las resolvería, si del artículo 6º del Código Contencioso Administrativo se quisiera beneficiar.

El punto no está en que la petición de que se trate requiera práctica de pruebas, sino en que en razón de ello la autoridad hubiera procedido a decretarla y practicarlas dentro de la actuación administrativa o del recurso correspondientes; ni que por razones objetivas y no caprichosas o artificiosas (complejidad de la petición, volumen de trabajo a cargo de la autoridad, entre otras) le sea imposible responderla dentro del término, sino que además así se lo hubiere informado al peticionario y le hubiere señalado la fecha en que por esas circunstancias se la decidiría. Nada de lo cual cuenta con demostración en el plenario.

De modo que por no demostrar la actora dentro de la investigación administrativa, como tampoco en el sub lite, que en relación con cada una de las peticiones referidas se dio alguno de los supuestos previstos en los artículos 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, subrogatorio del artículo 158 de la Ley 142 de 1994, y 6º del Código Contencioso Administrativo, la Sala no observa que éstos hubiesen sido mal interpretados por la entidad demandada, o que por su aplicación se le hubiere vulnerado el derecho defensa a aquella, ni violado las normas que ha invocado en apoyo del cargo bajo examen.

2.2. Respecto de la segunda acusación, formulada en la demanda como falta de competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para imponer la sanción cuestionada, la Sala observa que no pasa de ser una apreciación o interpretación muy personal del memorialista que no guarda correspondencia con el tenor del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 ni con la situación motivo de la sanción impugnada. El texto de esta disposición es la siguiente:

“ART. 79.—Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos. <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001> Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:

1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad”.

Los peticionarios del caso que se analiza eran usuarios o suscriptores de la empresa, y según se reseña, todas las peticiones estaban relacionadas con el servicio que esta les prestaba, luego eran interesados de manera directa e inmediata y la suerte de las mismas de suyo los afectaba de igual manera.

Es evidente que hubo unos usuarios determinados, los cuales incluso aparecen individualizados y con su respectiva línea telefónica en la resolución sancionatoria, así como la radicación de su correspondiente petición o reclamación, de modo que aparecen cumplidos a cabalidad los supuestos normativos que delimitan la competencia de la superintendencia para ejercer las funciones y facultades en cuestión sobre la actora con ocasión de los hechos atinentes a esas peticiones.

Por lo tanto, los hechos se encuadran en las funciones de control y vigilancia y sancionatorias que el numeral 1º del artículo 79 en cita le otorga a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Igual ocurre con el factor de la reincidencia a que se alude en las consideraciones de la resolución acusada para dosificar o tasar la sanción impuesta, toda vez que lo confunde con el antecedente penal, el cual sí requiere la sentencia ejecutoriada. La reincidencia aludida prevista en el artículo 81.2 ibídem, es la repetición de la conducta omisiva por la actora y que la entidad demandada advierte diciendo que “se evidencia la permanente tendencia a no responder a los usuarios dentro del término previsto en la ley” (fl. 197), lo cual encuentra suficiente asidero en el abultado número de los quejosos en este caso concreto que no obtuvieron respuesta a sus peticiones y, por ende, a quienes les fue violado su derecho de petición, comoquiera que ascienden a 119 suscriptores, de los 123 que conformaron inicialmente el conjunto de querellantes, cuyas respectivas peticiones aparecen presentadas en diferentes fechas.

2.3. Respecto de la indebida acumulación procesal de las 123 peticiones, por falta de los requisitos para la acumulación; de la ausencia de valoración de la prueba y de la aplicación por la entidad demandada del silencio administrativo positivo a favor de los peticionarios sin considerar la legalidad de lo pedido, baste precisar, en primer término, que esa acumulación está acorde en todo con el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo que la ordena, justamente para evitar decisiones contradictorias, pues todas las quejas o denuncias constituían documentos relacionados con actuaciones que tenían el mismo efecto y tenían relación íntima entre ellos, ya que se trataba de peticiones de usuarios de una misma empresa de servicios públicos domiciliarios relacionadas con el servicio que esta les prestaba y, en consecuencia, los efectos no podían ser otros que los previstos en la Ley 142 de 1994 para el incumplimiento del término para responder esas peticiones.

La prueba estaba constituida por los documentos aportados por los quejosos y los que aportó la empresa, y todos ellos aparecen considerados y valorados en el acto administrativo acusado y las decisiones que contiene se sustentan en los mismos. El memorialista, por su parte, no precisa cuáles pruebas no le fueron consideradas a la actora y menos que las mismas hubieren determinado una decisión distinta.

En la Resolución 005012 de 16 de julio de 2001 se enuncia que se tuvieron como pruebas las copias de las peticiones, quejas, y/o recursos objeto de investigación; las denuncias presentadas por los peticionarios; el requerimiento preliminar a la empresa; el auto de pliego de cargos 08 de 2000; el expediente de dicho pliego; y los descargos presentados por la empresa.

Igualmente que con base en el estudio de todo lo anterior y de la normatividad en comento, dio por establecido o demostrado que la actora no contestó dentro del término legal las peticiones, quejas o reclamos de los usuarios quejosos, con algunas excepciones, ni reconoció los efectos del silencio administrativo positivo a ninguno de ellos, según el contenido de sus respectivas peticiones.

Por lo tanto, los hechos se encuadran en las funciones de control y vigilancia y sancionatorias que el numeral 1º del artículo 79 en cita le otorga a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Finalmente, la legalidad de lo pedido a efectos de establecer la procedibilidad del silencio administrativo positivo le correspondía controvertirla a la actora en cada caso y demostrar lo contrario, pues lo que correspondía a la Superintendencia era verificar los supuestos previstos en el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995 para que se configure ese fenómeno jurídico, en los que están implícitos la pertinencia o relación de lo pedido con el servicio domiciliario que recibe el peticionario o recurrente, lo cual está más que acreditado y la actora ni siquiera ha controvertido.

2.4. Con respecto a la proporcionalidad de la sanción y de la dosimetría punitiva, la Sala la encuentra dentro del rango de 200 smlv previsto en el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994 y ajustada a la magnitud o alcance de los hechos y a los criterios de ponderación señalados en el precitado artículo e incluso favorable a la actora, en la medida en que la acumulación de 123 quejas le evitó que hubiese sido objeto de una multa por cada uno de los 119 usuarios a los que no les respondió sus peticiones, quejas y/o recursos, cuyo monto hubiera sido mucho mayor al que le fue fijado en el acto acusado, situación que incluso la entidad demandada le puso de presente en las consideraciones de dicho acto.

2.5. En los actos que resolvieron los recursos de reposición y apelación se hace reseña de los motivos de inconformidad en que se sustentan y se les responde con consideraciones de hecho y de derecho, de modo que se cumple el requisito de la motivación previsto en el artículo 59 del Código Contencioso Administrativo, luego carecen de asidero las imputaciones relativas a la falta de examen de los argumentos expuestos en los recursos.

2.6. Por lo demás, la Sala reitera lo expuesto en sentencia de 24 de abril, de 2008, expediente número 2004 00045 (1) , en el sentido de que las cuestiones alusivas a la afectación del deber funcional con los hechos sancionados, inexistencia de perjuicios y de culpabilidad, y falta de estudio de la legalidad de las peticiones a fin de establecer si ameritaban o no ser atendidas, no responden a elementos o supuestos normativos que la superintendencia debiera considerar para decidir la investigación administrativa a que dieron lugar las quejas en mención.

Conviene advertir ahora que esa normatividad, especialmente el artículo 123 en comento, establece ante todo una especial garantía del derecho de petición de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, que amén de su carácter de derecho fundamental, es el medio o instrumento jurídico más inmediato, expedito y asequible de que disponen ante las mismas empresas prestadoras de dichos servicios, para hacer efectivos sus derechos respecto de los mismos, empezando por el derecho constitucional de acceder a ellos y de recibir su prestación con las condiciones y resultados que específicamente impone el ordenamiento jurídico, tales como las de eficiencia, eficacia, continuidad, calidad, etc.; todo lo cual se condensa en los términos del contrato de condiciones uniformes.

En ese orden, el hecho de que las peticiones, quejas y/o recursos concernientes a dicho contrato, no sean respondidas dentro del término de ley, sin que la empresa acredite circunstancia justificativa de esa omisión a la luz del artículo 123 del Decreto 1250 de 1995, es suficiente para darlo como violado, a la luz del 79, numeral 1º, de la Ley 142 de 1994, e imponerle la sanción pecuniaria respectiva, sin que ello signifique que se está imputando responsabilidad objetiva a la empresa sancionada, toda vez que la omisión injustificada implica que hubo una conducta descuidada o desatención del asunto por la misma, esto es, que hubo una actitud culposa de la empresa.

Imputación de responsabilidad objetiva se daría en el evento de que la empresa excediera el término al responder la petición, queja y/o recurso de que se trate, por las razones previstas en el artículo 123 en cita y hubiera actuado conforme el mismo frente al usuario, y no obstante le fuera impuesta la sanción, es decir, se le estaría sancionando sin consideración a las circunstancias objetivas y legales que la pueden eximir de responsabilidad administrativa por exceder el referido término.

2.6. Por último, se ha de poner de presente que la caducidad de la facultad sancionatoria no hizo parte de los cargos formulados en la demanda y por ende del debate procesal en la instancia ya surtida, sin que sea de recibo el argumento del recurrente en el sentido de que estaba implícito en su alegada violación del debido proceso, puesto que este es un concepto o institución jurídica multicomprensiva, ya que encierra muchas otras figuras jurídicas, de allí que su regulación sea tan extensa y variada como procesos, procedimientos y figuras adjetivas puedan existir tanto en el derecho interno como en el derecho supranacional, que requiere ser concretada fáctica y jurídicamente en cada caso o asunto desde el inicio de la litis; de suerte que es improcedente hacer cualquier examen o consideración sobre el fondo de esa cuestión, que tiene su especificidad normativa e hipotética, por lo cual deben ser parte de las normas que se indiquen en la demanda como violadas.

Vista, entonces, la improsperidad de los cargos y consecuentemente del recurso examinado, la Sala debe confirmar la sentencia apelada, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada del 10 de noviembre de 2005 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda que presentó la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. ESP contra la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y decidida en el proceso de la referencia.

2. RECONÓCESE personería a la abogada María Stella Garzón Barrera, identificada con cédula de ciudadanía 51.552.371 y tarjeta profesional 80.389, como apoderada judicial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los términos del poder que le ha sido conferido mediante memorial que obra a folio 34 de este cuaderno.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 12 de junio de 2008».

(1) Sentencia 24 de abril de 2008, Expediente 2004 00045, actor: Luz Mary Mandon González, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

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