Sentencia 2003-01139 de noviembre 8 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 73001-23-31-000-2003-01139-00(0634-09)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Elizabeth Zarate de Palacio

Demandado: Instituto de los Seguros Sociales

Bogotá, ocho de noviembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se evidencia causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

El problema jurídico

Deberá determinar la Sala, en primer lugar, si frente a la proposición jurídica formulada por la señora Elizabeth Zárate de Palacio, esto es, frente a los actos administrativos que individualizaron su situación jurídica particular hay lugar a declarar la excepción de caducidad de la acción.

En caso contrario, si no hubiere lugar a declarar la referida excepción, entrará la Sala a estudiar el fondo del presente asunto con el fin de determinar si en la actuación disciplinaria que se siguió en contra de la demandante le fueron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa.

Análisis de la Sala

De la caducidad de la acción

Sostiene el tribunal, en la sentencia de 23 de enero de 2009, que la señora Elizabeth Zárate de Palacio solicitó la nulidad de la Resolución 184 de 6 de junio de 2002, mediante la cual se surte el grado jurisdiccional de la consulta frente al fallo disciplinario que le impuso la sanción de amonestación y anotación en su hoja de vida, por fuera del término de caducidad previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 1 de 1984, toda vez que la presente demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Tolima el 6 de junio de 2003.

Sobre este punto, la señora Elizabeth Zárate de Palacio en el escrito de apelación indicó que no le asistía la razón al tribunal en cuanto declaró probada la excepción de caducidad de la acción, frente a la Resolución 184 de 6 de junio de 2002, en razón a que el último acto administrativo que le fue notificado había sido la Resolución 4324 de 24 de octubre de 2002, por la que se ejecuta la sanción disciplinaria que le había sido impuesta, y frente a la cual debía contarse el término de caducidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Teniendo en cuenta lo anterior, estima la Sala pertinente precisar que el departamento de enfermería y apoyo diagnóstico de la Clínica Manuel Elkin Patarroyo Murillo, del Instituto de los Seguros Sociales, ISS, mediante fallo disciplinario de 3 de mayo de 2002 le impuso a la señora Elizabeth Zárate de Palacio una sanción consistente en amonestación escrita y anotación en su hoja de vida, al incurrir “en falta disciplinaria tipificada en el numeral 2º del artículo 40 del CDU (…) con sus mutuos enfrentamientos actos que causaron la perturbación en el área de trabajo. Por consiguiente considera este despacho, que existió una falta leve con las conductas desplegadas por los encartados y que han sido objeto de la presente investigación; es así como se procede a sancionar con amonestación escrita con anotación a la hoja de vida (…).”. (fls. 18 a 20).

Contra la anterior decisión, la demandante formuló recurso de reposición el cual fue resuelto por el mismo departamento de enfermería y apoyo diagnóstico de la Clínica Manuel Elkin Patarroyo Murillo, del Instituto de los Seguros Sociales, mediante auto de 8 de mayo de 2002, confirmando en todas sus partes el fallo disciplinario de 3 de mayo del mismo año, en los siguientes términos:

“Por lo tanto, existe prueba suficiente que comprueba la tipificación de a conducta de la recurrente dentro de la falta disciplinaria imputada. Al mismo tiempo, se pone de presente, que la exponente no observo (sic) en conjunto la norma, ya que el tipo, no solamente acoge la suspensión del servicio, sino también la perturbación con los actos y omisiones, está encuadrada en lo argumentado por la misma, al argumentar, que con los inconvenientes solo se dio el enrarecimiento del ambiente, entendido como tensionante e intranquilo. Corolario de todo lo anterior, encuentra este departamento, que no le asiste razón a la recurrente, y que se debe confirmar la totalidad del fallo de única instancia (…).”. (fls. 14 a 17).

Así mismo, se advierte que el 6 de junio de 2002 el gerente de la Clínica Manuel Elkin Patarroyo, en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 109 y 110(1) de la Ley 200 de 1995, resolvió el grado jurisdiccional de consulta frente al fallo disciplinario de 3 de mayo de 2002, mediante Resolución 184, confirmándolo en todas sus partes (fls. 8 a 10).

Y, finalmente, mediante Resolución 4324 de 24 de octubre de 2002, el presidente del Instituto de los Seguros Sociales, en su condición de representante legal de dicha institución, tal como lo ordena el numeral 5º(2) de artículo 172 de la Ley 734 de 2002, vigente para ese momento, dispuso la ejecución de la sanción disciplinaria impuesta a la señora Elizabeth Zárate de Palacio, al ordenar que por intermedio de la secretaría general de la entidad se le informara a la gerencia de la Clínica Manuel Elkin Patarroyo, Seccional Tolima, para los fines pertinentes, al igual que a la Procuraduría General de la Nación y al Departamento Nacional de Selección y Administración de Personal, de la sanción impuesta (fls. 5 a 6).

La anterior resolución, de acuerdo con el oficio RHC73.510 Nº 85 de 7 de febrero de 2003, visible a folio 4 del expediente, le fue notificada a la demandante el 7 de febrero de 2003.

Teniendo en cuenta la reseña de la actuación disciplinaria que se siguió en contra de la señora Elizabeth Zárate de Palacio, estima la Sala que debe precisarse, en primer lugar, la fecha a partir de la cual debía contarse el término de caducidad, de 4 meses, previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, con el que contaba la demandante para acudir ante esta jurisdicción con el objeto de controvertir la legalidad de los actos acusados.

Para tal efecto, advierte la Sala que el último acto expedido dentro de la actuación disciplinaria antes referenciada lo constituye la Resolución 4324 de 24 de octubre de 2002, mediante el cual, como quedó visto, el presidente del Instituto de los Seguros Sociales, ISS, dispuso la ejecución de la sanción disciplinara adoptada en contra de la señora Elizabeth Zárate de Palacio acto que, debe decirse, no creaba, modificaba o extinguía su situación jurídica particular frente al procedimiento disciplinario que se siguió en su contra.

En efecto, la referida Resolución 4324 de 2002 constituye un mero acto de ejecución, que no forma parte de los actos administrativos que lo anteceden en la medida en que la situación concreta de la demandante quedó definida en el fallo disciplinario de 3 de mayo de 2002 y en los actos que resolvieron los recursos formulados en su contra, a saber, el de reposición auto de 8 de mayo de 2002 y de consulta, Resolución 184 de 6 de junio de 2002.

En este punto, advierte la Sala que frente al acto de ejecución de la sanción disciplinaria únicamente se predica una conexidad, frente a los actos que lo preceden dada en su evidente instrumentalidad, en la medida en que, se repite, constituye el medio efectivo para ejecutar la sanción adoptada mediante los actos que definen de fondo la responsabilidad disciplinaria. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación le ha atribuido para casos similares al presente una única connotación que trasciende frente al cómputo del término de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que se ha sostenido que el mismo se empieza a contar desde la ejecución del referido acto, en lo que se entiende constituye una interpretación amplia del artículo 136(3)del Código Contencioso Administrativo.

Al respecto, debe decirse que el hecho de que el término de caducidad con el que cuenta un administrado para acudir ante el juez contencioso administrativo se comience a contar a partir de la ejecución de la sanción disciplinaria, constituye una garantía para el disciplinado, en primer lugar, porque cuenta con la posibilidad de acudir ante el juez administrativo en el momento en que culmine la actuación administrativa que da lugar a la imposición de la respectiva sanción, mediante el acto en firme, lo que frente a una eventual declaratoria de nulidad, en sede judicial, conllevaría a la pérdida de fuerza ejecutoria del acto conexo y, en segundo lugar, porque se impide el fraccionamiento del conteo del término de caducidad en la medida en que se toma un solo término para demandar la nulidad de la totalidad de actos que integran la actuación disciplinaria.

Sobre este particular, esta Sección en sentencia de 14 de noviembre de 1995, expediente 7200, Consejera Ponente: Dra. Clara Forero de Castro, sostuvo que:

“Sobre el particular se observa que ciertamente las argumentaciones del a quo reflejan el criterio de la Sala, en el sentido de que los actos mediante los cuales el órgano que en ejercicio del poder disciplinario atribuido por la constitución o las leyes, impone a los funcionarios públicos la sanción de destitución, no conforma con el respectivo acto de ejecución proferido por la autoridad nominadora, un acto complejo.

Sin embargo la Sala, rectificando alguna providencia anterior ha dicho también que aunque son actos independientes, es incuestionable la conexidad existente entre ellos, lo que implica que, para garantizar una efectiva protección del derecho de defensa, el término de caducidad deba ser uno solo para impugnar tanto el acto de ejecución como aquellos que imponen al funcionario la respectiva penalización por faltas disciplinarias, término que comienza a contarse a partir de la notificación o comunicación del acto de ejecución.

Así como el conocimiento de los actos proferidos, cuando se acusan en su totalidad, no se fracciona, tampoco debe fraccionarse o contarse separadamente el término de caducidad de la acción procedente contra ellos, que en este caso tiene como juez el tribunal”.

El anterior criterio es reiterado en sentencia de 17 de febrero de 2007, radicación 6319-2005. Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero, en los siguientes términos:

“El acto de ejecución si bien es conexo al acto sancionatorio no forma parte del mismo, ya que, se repite, es un mero acto que ejecuta la medida y ni crea ni modifica ni extingue situación jurídica alguna del disciplinado. Tal situación queda definida en casos como el que ocupa la Sala con la decisión de la Procuraduría General de la Nación.

Sin embargo, la única connotación que la jurisprudencia le ha dado al denominado acto de ejecución tiene que ver para el cómputo del término de caducidad, pues éste se cuenta a partir de su ejecución, en aras de propiciar una efectiva protección al disciplinado, aclarando sí, que la eventual nulidad de las resoluciones sancionatorias implicaría, necesariamente, la pérdida de fuerza ejecutoria del decreto de ejecución expedido por el Presidente de la República al desaparecer sus fundamentos de hecho y de derecho”.

Bajo estos supuestos, y de acuerdo con el estado actual de la jurisprudencia de esta corporación, debe decirse que la correcta interpretación del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 1 de 1984, implica que el cómputo del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para casos como el presente, en los que se expide un acto de ejecución con fundamento en el artículo en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002, debe hacerse a partir del día siguiente al de la expedición de dicho acto, contra el que no procede recurso alguno.

Así las cosas, y descendiendo al caso concreto, estima la Sala que teniendo en cuenta que el acto mediante el cual se ejecutó la sanción disciplinaria, de amonestación escrita con inscripción en la hoja de vida, de la señora Elizabeth Zárate de Palacio, fue expedido el 24 de octubre de 2002, el término de caducidad para el caso concreto debía contarse a partir del día siguiente, esto es, el 25 de octubre de 2002, razón por la cual la demandante pudo haber acudido a esta jurisdicción hasta el 25 de febrero de 2003, con el fin de controvertir la legalidad de la referida sanción.

No obstante lo anterior, advierte la Sala que la presente demanda fue formulada ante el Tribunal Administrativo del Tolima el 10 de junio de 2003, esto es por fuera del término antes señalado, según se verifica en la constancia suscrita por la secretaria del referido tribunal de 13 de junio de 2003, visible a folio 52 del expediente.

Incluso, estima la Sala que, si en gracia de discusión se tuviera en cuenta para efectos del cómputo del término de caducidad la fecha de notificación de la referida Resolución 4324 de 2002, a saber, 7 de febrero de 2003, debe decirse que de igual forma la presente acción se encontraría caducada, dado que a la fecha de presentación de la misma, 10 de junio de 2003, ya habrían fenecido los 4 meses previstos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, estima la Sala que le asiste la razón a la parte demandada en cuanto en la contestación de la demanda propone la excepción de caducidad de la acción toda vez que a su juicio, la señora Elizabeth Zárate de Palacio acudió ante esta jurisdicción una vez había fenecido el término de 4 meses con que contaba, en virtud a lo dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

De acuerdo con las consideraciones que anteceden, la Sala confirmará y adicionará la sentencia impugnada, al declarar probada la excepción de caducidad de la presente acción, frente a la totalidad de los actos demandados por la señora Elizabeth Zárate de Palacio en la demanda formulada contra el Instituto de los Seguros Sociales, ISS.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE parcialmente la sentencia de 23 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en cuanto declaró probada la excepción de caducidad de la acción respecto de la Resolución 184 de 6 de junio de 2002, por la cual se confirmó el fallo disciplinario de 3 de mayo de 2002, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, dentro de la demanda formulada por Elizabeth Zárate de Palacio contra el Instituto de Seguros Sociales, ISS, con la siguiente adición.

ADICIÓNASE la sentencia recurrida en cuanto se declara probada la excepción de caducidad de la acción, frente al fallo disciplinario de 3 de mayo de 2002, por el cual se sanciona a la demandante con amonestación escrita con anotación en su hoja de vida; auto de 8 de mayo de 2002, por el cual departamento de enfermería y diagnóstico de la Clínica Manuel Elkin Patarroyo Murillo del Instituto de Seguro Sociales, confirmó en todas sus partes el fallo disciplinario de 3 de mayo de 2002, al resolver un recurso de reposición formulado en su contra y a la Resolución 4324 de 24 de octubre de 2002, mediante la cual el Presidente del Instituto de los Seguros Sociales, ISS, ejecuta la sanción prevista en el fallo disciplinario de 3 de mayo de 2002.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Una vez ejecutoriada la sentencia, devuélvase al tribunal de origen.

(1) ART. 109.—Consulta. Se establece el grado jurisdiccional de consulta en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales. Si transcurridos seis (6) meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere proferido la respectiva providencia quedará en firme el fallo materia de la consulta y el funcionario moroso será investigado disciplinariamente.

ART. 110.—Fallos consultables. Son consultables los fallos absolutorios de primera instancia y los que impongan como sanción amonestación escrita. En relación con la consulta dentro de la ejecutoria del fallo absolutorio el disciplinado podrá solicitar mediante petición debidamente fundamentada, su confirmación.

(2) “ART. 172.—Funcionarios competentes para la ejecución de las sanciones. La sanción impuesta se hará efectiva por:

5. El representante legal de la entidad, los presidentes de las corporaciones, juntas, consejos, quienes hagan sus veces, o quienes hayan contratado, respecto de los trabajadores oficiales”.

(3) “ART. 136.—Caducidad de las acciones. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.