Sentencia 2003-01227 de octubre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 250002326000-2003-01227-01

Exp.: 30680

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Líneas de Recreación Nacional Escolar y Turismo Renetur S.A.

Demandado: Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom

Referencia: acción contractual - apelación sentencia

Bogotá D.C., nueve de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS «II. Consideraciones

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) Competencia del Consejo de Estado; 2) Situación probatoria; 3) La liquidación de los contratos de la administración y sus modalidades; 4) Análisis del caso y 5) Costas.

1. Competencia del Consejo de Estado.

Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75(1) de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto la demandada Caja de Previsión Social de Comunicaciones —Caprecom—, creada como establecimiento público mediante la Ley 82 de 1912 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional a través de la Ley 314 de 1996, tiene el carácter de entidad estatal, según lo dispuesto en la letra a) del numeral primero del artículo 2º de la Ley 80 de 1993(2).

Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2007, define el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los siguientes términos:

“ART. 1º—El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional” (negrillas fuera de texto).

“ART. 2º—Derógase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias.

“PAR.—Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001” (negrillas fuera de texto) (sic).

La norma legal transcrita, al definir el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, precisó que a la misma le compete “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”, en lugar de “juzgar las controversias y litigios administrativos”, como disponía el texto anterior del mismo artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.

Respecto de su alcance se pronunció la Sala mediante auto de febrero 8 de 2007, Radicación 30.903, en el cual, a propósito de los asuntos que interesan al caso que aquí se examina, señaló:

“A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, de la siguiente manera:

“i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo.

“(...)”.

De otro lado, para la Sala resulta pertinente precisar que en el texto del contrato 017 de 2001 cuya liquidación judicial se demanda, se incluyó la siguiente cláusula:

“Decimosexta. Solución de controversias. Las diferencias que surjan en desarrollo del presente contrato se solucionarán a través de los mecanismos de la solución de controversias previstos en la Ley 80 de 1993”.

No obstante la existencia de la estipulación contractual transcrita, en criterio de la Sala la misma no tiene virtualidad alguna para derogar la competencia de la justicia institucional, dado que dicho pacto se convino en términos exageradamente vagos, amplios e indeterminados, puesto que en su contenido no se precisó de manera expresa y clara, cuál de los mecanismos previstos en la Ley 80 de 1993 se aplicaría para solucionar los conflictos o controversias que pudieran surgir entre las partes, a lo cual cabe agregar de una parte, que los mecanismos de solución de controversias a que hace referencia la Ley 80 son variados y muy diversos entre sí, puesto que entre esas opciones se encuentran la conciliación, el arbitraje, la transacción, la amigable composición y, de otra parte, cabe poner de presente que en la cláusula aludida ni siquiera se hizo referencia a la institución del arbitraje y mucho menos se acordó que las partes llevarían sus conflictos al conocimiento de un tribunal de arbitramento.

Hechas estas precisiones ha de concluirse que esta Sala es competente para resolver el recurso de alzada sometido a su estudio.

2. Situación probatoria.

Varios de los documentos que obran en el expediente se aportaron en original o en copia autorizada por funcionario competente, las cuales se tienen como pruebas válidas en los términos de los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil.

Igualmente se presentaron al proceso otros documentos en copia simple; al respecto se tiene que si bien con anterioridad de manera reiterada esta corporación había sostenido que las copias simples no constituían medios de convicción que pudieran tener la virtualidad de hacer constar o de demostrar los hechos que con tales documentos se pretendían hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impedía su valoración probatoria, de conformidad con lo normado en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil,(3) lo cierto es que la postura de la Sala fue modificada a partir de la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera el 28 de agosto de 2013(4).

Ciertamente, en dicha providencia, se indicó que la postura de la Sala quedó unificada en el sentido de aceptar la valoración de los documentos aportados en copias simples que han hecho parte del expediente toda vez que frente a estos “se ha surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron tacharlas de falsas o controvertir su contenido”.

Como fundamento principal para llegar a la anterior conclusión, la Sala señaló que a partir de la expedición de las leyes 1395 de 2010 y 1437 de 2011 se constata una nueva visión respecto del derecho procesal en cuanto este hace énfasis especial respecto de los principios de buena fe y lealtad que deben asumir las partes en el proceso, lo cual determina un cambio en el modelo establecido por las normas procesales, circunstancia que “permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio”, lo que en últimas se traduce en la posibilidad de que el operador judicial pueda tomar en cuenta aquellos documentos que obran el expediente en copia simple y respecto de los cuales las partes no han cuestionado su veracidad.

Por lo tanto, según la nueva postura jurisprudencial de la Sala, los documentos aportados en copia simple por la parte actora con la presentación de la demanda también serán tomados en cuenta en esta sentencia,(5) al igual que aquellos que se presentaron en original o en copia auténtica.

A continuación se relacionan las pruebas documentales aportadas en el presente proceso:

2.1. Contrato 017 del 17 de mayo de 2001 celebrado entre la Caja de Previsión Social de Comunicaciones —Caprecom— y la empresa Líneas de Recreación Nacional Escolar y Turismo S.A. —Renetur S.A.—, por un plazo de seis (6) meses (fls. 1-5, cdno. 2).

En la cláusula primera se estipuló el objeto del contrato de conformidad con el siguiente tenor:

“Clausula primera. Objeto: el contratista se obliga para con Caprecom, a prestar sus servicios de transporte público especial para los funcionarios del nivel central de Caprecom”.

El valor del contrato y la forma de pago se pactaron así:

“Cláusula sexta. Valor: para los efectos legales y fiscales el valor total del contrato se fija en la suma de ochenta y cuatro millones ciento veinte mil pesos ($ 84’120.000) m/cte.

“Clausula séptima. Forma de pago: Caprecom reconocerá y pagará al contratista dentro de los treinta (30) días siguientes a la presentación de la cuenta de cobro y la certificación de recibo a satisfacción de la supervisora del contrato”.

2.2. Factura cambiaria de compraventa 6413 del 1º de diciembre de 2001, expedida por Líneas de Recreación Nacional, Escolar y Turismo S.A., por los servicios de transporte prestados al personal de Caprecom durante el mes de noviembre de 2001, por valor de $ 14’020.000, en desarrollo del contrato 017 del 17 de mayo de 2001. La referida factura cuenta con constancia de radicación ante la entidad el 20 de diciembre de 2001 (fl. 6, cdno. 2).

2.3. Factura cambiaria de compraventa 6547 del 2 de enero de 2002, expedida por Líneas de Recreación Nacional, Escolar y Turismo S.A., por los servicios de transporte prestados al personal de Caprecom durante el mes de diciembre de 2001, por valor de $ 14’020.000, en desarrollo del contrato 017 del 17 de mayo de 2001. La referida factura cuenta con constancia de recibido el 17 de enero de 2002 (fl. 7, cdno. 2).

2.4. Factura cambiaria de compraventa 6614 del 1 de febrero de 2002, expedida por Líneas de Recreación Nacional, Escolar y Turismo S.A., por los servicios de transporte prestados al personal de Caprecom durante el mes de enero de 2002, por valor de $ 14’020.000, en desarrollo del contrato 017 del 17 de mayo de 2001. La referida factura cuenta con constancia de radicación ante la entidad el 8 de abril de 2002 (fl. 8, cdno. 2).

2.5. Factura cambiaria de compraventa 6797 del 11 de abril de 2002, expedida por Líneas de Recreación Nacional, Escolar y Turismo S.A., por los servicios de transporte prestados al personal de Caprecom desde el 9 al 22 de febrero de 2002, por valor de $ 6’261.336, en desarrollo del contrato 017 del 17 de mayo de 2001. La referida factura cuenta con constancia de radicación ante la entidad el 18 de abril de 2002 (fl. 9, cdno. 2).

2.6. Petición elevada por el contratista el 30 de abril de 2002 ante la entidad con el fin de solicitar el pago de las facturas 6413, 6547, 6614, 6796 y 6797 (fl. 11, cdno. 2).

2.7. Petición radicada por el contratista el 18 de junio de 2002 reiterando la solicitud de pago de las referidas facturas (fl. 12, cdno. 2).

2.8. Oficio 14863 del 25 de julio de 2002 mediante el cual el subdirector de Caprecom se ocupó de examinar la petición que presentó el contratista, y le dio respuesta en los siguientes términos (fls. 14-15, cdno. 2):

“Haciendo el análisis respectivo al contrato en referencia y comprobándose que el registro presupuestal 1033 fue expedido el 24 de mayo de 2001, se establece que la obligación para el pago en Caprecom se inició el 24 de mayo y no el 17, luego así quedó pactado que la ejecución del contrato se iniciaría en la fecha de expedición del respectivo registro presupuestal y esta corresponde al 24 de mayo del 2001 y desde luego una vez aprobada la póliza de garantía pactada, por estas razones esta subdirección no encuentra sustento legal para el pago a que usted hace referencia.

“De igual manera el contrato 17 del 2001 en la cláusula décima séptima se remite a los contratistas a la Ley 80 de 1993 en caso de existir diferencias en la ejecución y hasta su liquidación, las partes podrán acudir a mecanismos de solución directa como la conciliación, la amigable composición y la transacción. Igualmente acudir a los centro de conciliación, para que diriman sus controversias, pero este procedimiento no es de nuestra competencia.

“Respecto a las cuentas a que hace referencia se encuentran en la división de tesorería para el pago, sin embargo en razón de las dificultades de liquidez por la que está atravesando la entidad no ha sido posible atender los pagos en forma oportuna, los cuales se han venido cumpliendo”.

2.9. Acta de audiencia de conciliación prejudicial llevada a cabo el 5 de septiembre de 2002 ante la Procuraduría Séptima Judicial, la cual fue suspendida (fls. 19-21, cdno. 2).

2.10. Constancia expedida el 14 de noviembre de 2002 por la Procuraduría Séptima Judicial, de conformidad con la cual empresa Líneas de Recreación Nacional Escolar y Turismo - Renetur S.A.- y Caprecom asistieron a audiencia de conciliación para tratar de lograr un acuerdo acerca de las diferencias surgidas frente al pago de las facturas 6413, 6547, 6614, 6796 y 6797, sin que llegaran a algún arreglo (fl. 22, cdno. 2).

2.11. Certificado de existencia y representación legal de Líneas de Recreación Nacional Escolar y Turismo S.A., expedida por la Cámara de Comercio de Bogotá (fls. 23-24, cdno. 2).

2.12. Acuerdo de pago 177-04 suscrito el 30 de abril de 2004 entre Caprecom y Líneas de Recreación Nacional Escolar y Turismo —Renetur— para saldar las deudas en favor de este último por los servicios prestados hasta el 31 de marzo de 2004, los cuales ascienden a la suma de $ 45’849.446. Sin embargo el número de facturas cuyo pago constituye materia de acuerdo no indica con cargo a cuál contrato se prestaron dichos servicios (fls. 27-31, cdno. 2).

2.13. Acta de conciliación suscrita entre Caprecom y Renetur S.A., el 10 de septiembre de 2003, en la cual consta que las facturas que reposaban en tesorería pendientes de pago y respecto de las cuales se suscribiría acuerdo de pago fueron las siguientes (fl. 32, cdno. 2):

Nº factura Valor
5450$ 30.000
5622$ 600.000
6547$ 14’020.000
6614$ 14’020.000
7243$ 1’761.321
8491$ 240.000
8582$ 120.000
8694$ 13’912.500
8942$ 1’200.000
9182$ 1’159.375
TOTAL$ 47’063.193

2.14. Comprobante de reconocimiento y pago CRP-4129 de la factura 6413 radicada en Caprecom el 20 de diciembre de 2001 por valor de $ 14.020.000, cuya orden de pago se expidió en favor de Renetur S.A. (fl. 35, cdno. 2).

2.15. Comprobante de egreso EPS/13711 correspondiente al cheque 673341 del Banco de Occidente por valor de $ 13’487.240 girado el 5 de junio de 2003 a favor de Renetur S.A. (fl. 36, cdno. 2).

2.16. Constancia electrónica de entrega del cheque 673341 a favor de Renetur S.A. (fl. 37, cdno. 2).

2.17. Oficio DTG-6300-0152 suscrito el 19 de febrero de 2004 por el jefe de división de tesorería de Caprecom, al cual se adjuntó cuadro de relación de pagos efectuados a favor de Renetur S.A. (fls. 15-16, cdno. 1).

2.18. Comprobante de reconocimiento y pago CRP-845 por valor de $ 13’478.828.oo (fl. 17, cdno. 1).

2.19. Comprobante de reconocimiento y pago CRP-857 por valor de $ 13’478.828.oo (fl. 18, cdno. 1).

2.20. Nota interna 091 del 24 de febrero de 2004 por la cual el jefe de la revisión de recursos físicos de Caprecom brindó información a la división de licitación y contratos de la entidad, acerca de la ejecución del contrato 017 de 2001. Allí consta que el contrato en mención se ejecutó en su totalidad (fl. 19-80, cdno. 1).

Interrogatorio de parte

2.21. En cumplimiento del decreto de pruebas proferido por el tribunal de primera instancia, el representante legal de Renetur S.A., señor Reinel Jose Barrios, compareció a rendir su interrogatorio, el cual se evacuó con base en las preguntas contenidas en el sobre cerrado que aportó para el efecto la entidad demandada (fl. 33, cdno. 2):

“1.Preguntado: diga cómo es cierto sí o no que el pago de las facturas correspondientes al contrato 017 de 2001 estaba condicionado a la radicación de las mismas en las dependencias de la entidad demandada. Contestó: sí, es cierto y fueron presentadas en su momento. 2. Preguntado: explíquele al despacho cual era el procedimiento para la radicación de las facturas objeto de cobro ante la entidad. Contestó: se facturaba en la empresa, y esta a su vez se llevaba y se radicaba en la oficina de cuentas y ahí seguía su trámite normal ya que es interno. 3. Preguntado: diga cómo es cierto sí o no que la factura 6797 por valor de $ 6’261.336 no fue radicada en la división de tesorería de la entidad. Contestó: sí, esta factura sí fue radicada con fecha abril 12 de 2002, a las 11:45 a.m., con de Radicado 002248. 4. Preguntado: diga cómo es cierto sí o no que la factura 6413 le fue pagada por la entidad demandada con cheque del Banco de Occidente 673341. Contestó: no tengo en el momento el número de la cuenta entre mis documentos, pero sí me pagaron una cuenta aproximadamente de 14’000.000. Quiero allegar a esta diligencia, un acta de conciliación del 10 de septiembre del 2003, donde se comprometían a pagar la suma de $ 47’063.196, la cual no fue cancelada después hacemos un acuerdo de pagos de fecha 3 de mayo de 2004, que también la están incumpliendo por valor de $ 45’845.446 y su primer pago debería ser en julio 3 del año 2004, y la segunda era pago en septiembre 3, la cual tampoco ha sido cancelada, y una tercera es para diciembre 3, que esa prácticamente no se ha cumplido en tiempo, las cuales entrego en 6 folios”.

3. La liquidación de los contratos estatales y sus modalidades.

En cuanto corresponde a la liquidación de los contratos estatales, ha de señalarse que dicha figura corresponde al balance final o corte definitivo de cuentas de la relación contractual, cuyo propósito fundamental es el de determinar quién le debe a quién, cuánto y por qué.

Al respecto la Sala, en oportunidades anteriores, ha explicado la noción de la liquidación de los contratos en los siguientes términos:

“La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado queda después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento”(6).

Como es bien sabido, la liquidación de los contratos de la administración pueden revestir alguna de las siguientes modalidades: bilateral, unilateral o judicial.

Liquidación bilateral

Corresponde al balance, finiquito o corte de cuentas que realizan y acogen de manera conjunta las partes del respectivo contrato, por tanto, esta modalidad participa de una naturaleza eminentemente negocial o convencional.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha destacado la naturaleza negocial de la liquidación bilateral al precisar que una vez convenida o acogida de manera conjunta y sin salvedades por las partes del respectivo contrato, dicha liquidación genera efectos vinculantes y no puede ser desconocida con el fin de alcanzar reconocimientos superiores o adicionales a los acordados en ella, ni siquiera acudiendo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a menos que se pretenda la nulidad de la liquidación por la ocurrencia de algún vicio que hubiere afectado su validez.

Así lo refleja la sentencia de junio 22 de 1995,(7) en la cual se puntualizó:

“...El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él...”.

En igual sentido, en la sentencia de abril 10 de 1997,(8) reafirmada mediante la sentencia de 9 de marzo de 1998,(9) esta corporación precisó:

“La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye un acto de autonomía privada de aquellos que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas, no susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algún vicio del consentimiento que conduzca a la invalidación de la misma, tales como: error, fuerza o dolo”.

Liquidación unilateral

Como su nombre lo indica, no corresponde a una actuación negocial o conjunta de las partes del contrato sino a una decisión que adopta la entidad estatal contratante de manera unilateral, esto es sin necesidad de contar con la voluntad o con el consentimiento del respectivo contratista particular, modalidad a la cual habrá lugar en los eventos y con las exigencias establecidas para esos casos por la ley; esta modalidad de liquidación ha sido concebida y regulada como subsidiaria de la liquidación bilateral o conjunta.

El carácter subsidiario que le corresponde a la liquidación unilateral, respecto de la bilateral o conjunta, lo evidencia la norma legal que la consagra en cuanto supedita su procedencia a una cualquiera de las siguientes hipótesis fácticas: i) que el contratista particular no se presente a la liquidación, con lo cual imposibilita la realización de una liquidación bilateral o conjunta, o ii) que las partes no lleguen a acuerdo sobre el contenido de la liquidación, cuestión que igualmente impide la adopción conjunta del respectivo corte de cuentas.

Así pues, solo si se configura una de las circunstancias enunciadas, la entidad estatal quedará facultada para practicar la liquidación correspondiente de manera directa y unilateral, caso en el cual procederá a adoptarla mediante la expedición de un acto administrativo debidamente motivado, el cual será pasible del recurso de reposición en vía gubernativa.

Liquidación judicial

Es aquella que realiza y adopta el juez del contrato, en desarrollo de un proceso judicial o arbitral, según corresponda, en ausencia de alguna de las modalidades de liquidación antes mencionadas.

El juez deriva su competencia sobre esta materia, entre otras disposiciones legales, tanto de los dictados del artículo 87 como de lo dispuesto en la mencionada letra d) del numeral 10 del artículo 136, ambas normas del Código Contencioso Administrativo —CCA—.

En efecto, el citado artículo 87(10) del Código Contencioso Administrativo, en su inciso 1º, al consagrar la acción de controversias contractuales —acción por cuya virtud las partes de un contrato quedan habilitadas para acudir ante el juez del mismo—, de manera explícita dispone que en ejercicio de dicha acción y en relación con el correspondiente contrato estatal, pueden pedirse “otras declaraciones y condenas”, aspecto genérico este dentro del cual, como es natural, tiene cabida perfectamente la posibilidad de solicitar la liquidación del respectivo contrato, norma legal que, a su vez, faculta al juez para hacer los pronunciamientos que correspondan en relación con tales pretensiones.

A su vez la norma legal en cita encuentra perfecto complemento con la disposición de la letra d) del numeral 10 del artículo 136(11) del Código Contencioso Administrativo, la cual, al ocuparse de definir el término de caducidad de las diferentes acciones judiciales, faculta al interesado para que —en los casos en que se cumplan los presupuestos procesales correspondientes, incluidos en esa misma norma—, pueda acudir ante la jurisdicción, es decir ante el juez del contrato, para obtener de este la liquidación correspondiente.

Lo expuesto acerca de las diferencias que surgen al examinar el sentido, las modalidades y los efectos que pueden predicarse en relación con la terminación de los contratos de la administración pública, en comparación con la liquidación de los mismos y sus diferentes alternativas, obliga a reafirmar que esas son dos figuras diferentes entre sí, por lo cual no hay lugar a confundirlas y menos, como lo afirmó el a quo, a sostener que solo con la liquidación del correspondiente contrato de la administración pueda tenerse por terminado el respectivo contrato de derecho público.

4. Análisis del caso.

Recuerda la Sala que el argumento principal del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el fallo de primera instancia se contrae a cuestionar la condena que se le impuso en cuanto la misma incluye o comprende la obligación de pagar la factura 6797 por valor de $ 6’261.336 m/cte., en cuanto sostiene que su reconocimiento no era judicialmente posible en tanto, según el informe rendido por la división de tesorería, dicho documento no había sido radicado para su cobro ante la entidad, tal y como quedó estipulado en el contrato 017 de 2001 y en tal virtud no era exigible su pago.

La recurrente censuró además que el tribunal a quo hubiese dado mérito probatorio a la declaración de parte rendida por el representante legal de la propia demandante para, a partir de la misma, tener por demostrado que la factura 6797 sí había sido radicada ante Caprecom, cuando, en su criterio, ese no era el medio probatorio idóneo para demostrar el hecho de la referida presentación.

En orden a resolver los argumentos de alzada, la Sala considera necesario en primer lugar precisar que la decisión de primera instancia se centró en resolver la pretensión de liquidación judicial del contrato 017 de 2001 y en esa medida resultaba imperativo establecer el ajuste final de cuentas del negocio jurídico lo que conllevaba a determinar si existían saldos pendientes por pagar por servicios prestados en desarrollo del mismo a favor del contratista o si, por el contrario, todos los servicios habían sido pagados.

Así pues, a pesar de que se solicitó la liquidación judicial del contrato con base en varias facturas pendientes de pago, lo cierto es que en el curso del proceso, a la luz de las pruebas recaudadas, se determinó que no todas ellas eran susceptibles de ser incluidas en la liquidación como saldos a favor del contratista, tal como ocurrió respecto de la factura 6413 por valor de $ 14’020.000, en cuanto se pudo establecer que la misma la pagó la entidad justo antes de interponerse la demanda que ahora se decide en segunda instancia.

De ahí que lo verdaderamente relevante de cara a la pretensión sometida a análisis no consistía en determinar si las facturas habían sido presentadas ante la entidad para su cobro o no, sino establecer si dichos documentos daban cuenta de la prestación de servicios que aún no habían sido pagados por la entidad para de esa forma obtener un balance real de lo ejecutado y lo adeudado.

En ese orden de ideas, observa la Sala que el debate frente a la falta de pago de la factura 6797 en modo alguno giró en torno a la falta de prestación del servicio que en virtud de la misma se cobraba, sino en que no aparecía registrado en la base de datos de la entidad que la misma había sido presentada para su cobro. Derívase de lo expuesto que la propia entidad demandada de ninguna manera desconoció que se hubiese prestado el servicio reclamado con base en dicha factura y por contera que no estuviera obligada a reconocerlo.

Por el contrario, como se evidencia de las repuestas ofrecidas por Caprecom a las peticiones que elevó la empresa contratista, las razones esgrimidas por la entidad para retardar el pago de varias facturas radicaron en su falta de solvencia económica. En igual sentido, la nota interna 091 anteriormente relacionada hace constar que el contrato 091 fue ejecutado por el contratista en su totalidad; de ahí que indistintamente de que la factura haya sido radicada o no para su pago, lo cierto e importante es que en la etapa de liquidación del contrato que ahora se adelanta en sede judicial se tiene por cierto que no hay controversia en cuanto a la efectiva y real prestación de los servicios cuyo pago reclama la empresa contratista, cuestión que permite concluir entonces que los valores de dichos servicios deben ser reconocidos, pues precisamente la finalidad de dicha fase contractual, no es otra distinta que la de establecer el corte definitivo de cuentas.

Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, debe ponerse de presente que de la revisión de las pruebas obrantes en el plenario le permite advertir a la Sala que lo argumentado por la entidad apelante, cuando señala que de conformidad con el Informe de su división de tesorería la factura 6797 por valor de $ 6’261.336 no había sido presentada ante la Caja de Previsión Social de Comunicaciones para su pago, carece de asidero si se tiene en cuenta que en el cuerpo mismo de la factura en mención se observa con claridad la constancia de radicación ante la entidad, constancia impuesta por medio electrónico en el cual se lee con nitidez que la factura fue radicada en Caprecom el 18 de abril de 2002 a las 11:34, bajo el 002248, fecha que concuerda con aquella que se indicó en la demanda, a lo cual debe agregarse que en relación con el contenido y la autenticidad del documento en referencia, incluida la mencionada nota de constancia de recibido y radicado, nunca fue objeto de tacha o cuestionamiento por parte de la propia demandada, por manera que el informe de la división de tesorería en el que comunicó que la factura 6797 por valor de $ 6’261.336.00, que sirvió de base para la defensa de la entidad, al parecer no consultó la realidad.

Por último y a pesar de que con las consideraciones expuestas anteladamente (sic) el argumento del recurso de apelación resulta desprovisto de todo fundamento fáctico y jurídico, la Sala estima necesario señalar que los cuestionamientos del recurso acerca de la valoración probatoria realizada por el tribunal a quo frente a la declaración de parte rendida por el representante de la entidad estatal resultan censurables desde toda perspectiva.

Ciertamente, no resulta lógico ni admisible que la entidad pública demandada solicite la práctica de un interrogatorio de parte del representante legal de la empresa contratista, que aporte en sobre cerrado las preguntas por ella diseñadas y formuladas para que el interrogado las absuelva, pero que una vez evacuada la prueba alegue que dicha declaración no era el medio probatorio idóneo para tener por demostrado el hecho de la radicación de la factura, como en efecto lo apreció el tribunal de primera instancia, pues no puede olvidar la apelante que tal afirmación fue el resultado de una pregunta que ella misma elevó.

Aceptar tal planteamiento equivaldría entonces a afirmar que el interrogatorio de parte será un medio idóneo de prueba siempre que el deponente responda lo que la entidad desea escuchar, pues de lo contrario la prueba debería ser desechada.

En efecto, como se evidencia en el caso de la referencia, el tribunal a quo también tuvo en cuenta la declaración de parte del representante legal de Renetur S.A., para declarar parcialmente probada la excepción de pago parcial propuesta por la entidad, toda vez que el interrogado aceptó que Caprecom ya había pagado una de las facturas cuya inclusión a su favor en la liquidación judicial se deprecaba. Sin embargo, frente a ese punto la entidad pública se mostró conforme y nada rebatió.

Esta circunstancia merece un llamado de atención pues sin duda refleja la intención del ente público de acomodar a su amaño y antojo el debate probatorio y por ende trasgrede el principio de lealtad procesal que deben observar ambas partes durante todas las etapas e instancias del litigio.

Finalmente, en cuanto concierne a la inexistencia de claridad frente a la resolución del medio exceptivo de caducidad de la acción, la Sala precisa que si lo pretendido es una solicitud de aclaración del fallo de primera instancia, tal petición debió elevarse ante el mismo tribunal que profirió el fallo apelado, en la respectiva oportunidad, de conformidad con los dictados del artículo 309 del Estatuto Procesal Civil.

Con todo, vale anotar que el acápite de la sentencia de primera instancia en el cual se esbozaron las consideraciones relativas al presupuesto procesal de caducidad de la acción no ofrecen motivo alguno de duda u oscuridad, pues de allí se desprende de manera diáfana que la demanda se presentó dentro del plazo de dos años con que contaba el demandante para ejercer la acción, periodo que iniciaba al finalizar los dos meses establecidos legalmente para la administración pueda liquidar el contrato de manera unilateral, esto es el 18 de septiembre de 2002 y, en consecuencia, los dos años para presentar la demanda vencían el 18 de septiembre de 2004.

Así las cosas, la Sala confirmará la decisión del tribunal a quo y efectuará la actualización de la condena impuesta en dicha instancia.

Actualización de la condena

En la sentencia de primera instancia se dispuso que la suma total a pagar a favor del contratista correspondía a $ 44’924.255 por concepto de capital histórico ($ 34’301.336) más intereses moratorios ($ 10’622.919), para cuya liquidación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 80 de 1993, se procedió a aplicar la tasa equivalente al doble del interés legal civil, del 12% anual, sobre el valor histórico actualizado, hasta la fecha de la sentencia, esto es 27 de enero de 2005.

En consecuencia, el monto de la condena debe actualizarse en la misma forma, hasta la fecha de la presente sentencia, con base en lo previsto por el artículo 1º del Decreto 679 de 1994, sustituido con idéntico texto por el artículo 36 del Decreto 1510 de 2013(12).

Cabe poner de presente que lo anterior en modo alguno constituye una afectación al principio de la no reformatio in pejus que debe orientar la decisión en segunda instancia en aquellos eventos en que se resuelve la impugnación formulada por un apelante único, toda vez que la actualización comporta la apreciación de la condena a su valor actual, por razón del paso del tiempo, sin que ello entrañe un incremento judicial de la carga impuesta en la sentencia recurrida.

Igual situación se predica de la liquidación hasta la fecha actual de los intereses moratorios, en tanto ello opera por ministerio del legislador y no por arbitrio del fallador.

Actualización del valor histórico

El valor histórico es $ 44’924.255

S200301227ECU1.jpg
 

Va = $ 63’267.261,06

Intereses moratorios

De conformidad con la norma sobre intereses moratorios vigentes se liquidará el monto correspondiente con el 12% anual o proporcional por fracción de tiempo, de acuerdo con la fórmula tradicionalmente utilizada por el Consejo de Estado, siguiendo los dictados del artículo 1º del Decreto 679 de 1994, hoy sustituido por el artículo 36 del Decreto 1510 de 2013, la cual arroja el siguiente resultado:

Valor inicio periodoAñoIPC(13)Valor del incremento con base en el IPC(14)Valor actualizado al cierre del periodo(15)Intereses (12% anual)(16)
      
$ 44.924.255,0020054,85$ 2.178.826,37$ 47.103.081,37$ 5.652.369,76
$ 47.103.081,3720064,48$ 2.110.218,05$ 49.213.299,42$ 5.905.595,93
$ 49.213.299,4220075,69$ 2.800.236,74$ 52.013.536,16$ 6.241.624,34
$ 52.013.536,1620087,67$ 3.989.438,22$ 56.002.974,38$ 6.720.356,93
$ 56.002.974,3820092,00$ 1.120.059,49$ 57.123.033,87$ 6.854.764,06
$ 57.123.033,8720103,17$ 1.810.800,17$ 58.933.834,04$ 7.072.060,09
$ 58.933.834,0420113,73$ 2.198.232,01$ 61.132.066,05$ 7.335.847,93
$ 61.132.066,0520122,44$ 1.491.622,41$ 62.623.688,46$ 7.514.842,62
$ 62.623.688,4620131,86(17)$ 1.164.800,61$ 63.788.489,07$ 5.103.079,13
      
Total intereses    $ 58.400.540,77

Valor actualizado de la condena

De acuerdo con los montos anteriores, se tiene que el valor actualizado de la condena se establece por la sumatoria del valor histórico ajustado con la variación del IPC, más los intereses moratorios, así:

Valor actualizado = $ 63’267.261,06

Intereses de mora = $ 58’400.540,77

Total = $ 121’667.801,83

5. La condena en costas.

Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Sala de Descongestión el veintisiete (27) de enero de dos mil cinco (2005).

2. ACTUALIZAR la liquidación judicial del contrato 017 del 17 de mayo de 2.001, de conformidad con lo cual la suma que Caprecom debe reconocer y pagar al contratista Líneas de Recreación Nacional Escolar y Turismo S.A. —Renetur S.A.—, corresponderá a :

Ciento veintiún millones seiscientos sesenta y siete mil ochocientos un pesos con ochenta y tres centavos m/cte. ($ 121’667.801,83).

3. Sin condena en costas.

4. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

(2) Según el artículo 32 del Estatuto de Contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1. Se denominan entidades estatales:

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

“(...)”.

(3) En este sentido se pronunció, de manera reciente esta Subsección, a través de sentencia de marzo 10 de 2011, Expediente 19.347.

(4) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2013. M.P.: Dr. Enrique Gil Botero. Expediente: 25.022.

(5) Si bien el magistrado ponente de esta providencia no compartió la posición mayoritaria frente a este asunto, lo cierto es que se acoge a la nueva línea jurisprudencial fijada por la Sala en aras del respeto de la misma y el principio de eficiencia.

(6) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de abril 10 de 1997. Expediente 10.608. Este pronunciamiento fue recogido y reiterado por la misma Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de marzo 9 de 1998, Expediente 11.101.

(7) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de junio 22 de 1995. Expediente 9965. Magistrado ponente: Daniel Suárez Hernández.

(8) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de abril 10 de 1997. Expediente 10.608. Magistrado ponente: Daniel Suárez Hernández.

(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de marzo 9 de 1998, Expediente 11.101. Magistrado ponente: Ricardo Hoyos Duque.

(10) Así reza el inciso 1º del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo:

“ART. 87.—De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”.

(11) El siguiente es el texto de la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

“(...)

“10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

“En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:

“(...)

“d) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar” (se deja subrayado).

(12) “ART. 36.—De la determinación de los intereses moratorias. Para determinar el valor histórico actualizado a que se refiere el artículo 4º, numeral 8º de la Ley 80 de 1993, se aplicará a la suma debida por cada año de mora el incremento del índice de precios al consumidor entre el 1º de enero y el 31 de diciembre del año anterior. En el evento de que no haya transcurrido un año completo o se trate de fracciones de año, la actualización se hará en proporción a los días transcurridos”.

(13) Fuente: dane.gov.co, índice de precios, series de empalme, índice publicado para los años 2005 hasta 2013.

(14) Valor inicio de periodo x IPC/100.

(15) Valor inicio de periodo + valor incremento anual.

(16) Artículo 1º, Decreto 679 de 1994, 12% anual o proporcional por fracción de tiempo.

(17) Fuente: dane.gov.co, IPC año 2013 - 08.