Sentencia 2003-01277 de febrero 23 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Radicación 47001-23-31-000-2003-01277-01

Expediente 2341-2008

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Julio Winston Illidge Aaron y otros

Bogotá, D.C., veintitrés de febrero de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si a los demandantes se les disminuyó su asignación laboral durante los periodos para los cuales fueron elegidos diputados del departamento del Magdalena, en aplicación de la Ley 617 de 2000, vulnerando de esta manera sus derechos laborales.

Actos acusados

Actos administrativos fictos negativos surgidos como consecuencia del silencio del Gobernador del departamento del Magdalena, respecto de las peticiones presentadas por los demandantes el 6 de marzo y 23 de julio de 2003, mediante los cuales solicitaron el reconocimiento y pago de las diferencias de las dietas o prestaciones sociales e incrementos legales que no les fueron pagadas durante los años de 1998 a 2003, como consecuencia de la aplicación del artículo 1º de la Ley 617 de 2000.

Lo probado en el proceso

Del tiempo de servicio de los demandantes

Según certificación expedida por el secretario de la asamblea departamental del Magdalena, el señor Oswaldo Campo González, ejerció como diputado a partir de 1º de junio de 1998 al 31 de diciembre de 2000 (fls. 23, C-10).

Los secretarios del Consejo Nacional Electoral hacen constar que los señores Julio Winston Illidge Aaron, Carlos Urbano Diazgranados, Edgar Manuel Castro Castro, Adolfo Segundo Larios Noriega, María del Socorro Mojica Parejo, Myriam Jassir de Tribin y Julio Winston Illidge Aaron, fueron elegidos diputados por la circunscripción electoral del departamento del Magdalena, para el período de 2001 a 2003 (fls. 17, C-5, 16 C-6, 16 C-7, 17 C-8 y 16 C-12).

El señor Álvaro Zalabata Vanegas, ejerció como diputado a partir de 1º de marzo de 2001, según da cuenta la certificación expedida por el secretario de dicha corporación y visible a folio 16 del cuaderno 9.

Por su parte el señor Martín Juvinado Diazgranados, ejerció como diputado a partir de 4 de marzo de 2002 (fls. 22, C-12), según consta en la certificación expedida por el secretario de la entidad.

El señor Pablo Acuña Reyes, ejerció como diputado del departamento del Magdalena, desde el 31 de mayo al 30 de agosto de 2001, del 28 de febrero al 31 de mayo de 2002, del 1º de octubre al 31 de diciembre de 2002 y del 30 de septiembre al 31 de diciembre de 2003 (fls. 44, C-11), según constancia expedida por el secretario de dicha corporación.

Margarita Vives Lacouture y Franklin Lozano Pimienta, fueron elegidos diputados por la circunscripción electoral del departamento del Magdalena para los períodos 1998-2000 y 2001-2003, según constancia expedida por el Consejo Nacional Electoral (fls. 36-35, C-8 y 19-20, C-12).

Ingresos de los demandantes en su condición de diputados

Los demandantes en calidad de diputados del departamento del Magdalena, tuvieron los siguientes ingresos:

Julio Winston Illidge Aaron
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
200136’036.00016’782.48052’818.480
200232’842.32918’692.95051’535.279

 

Fuad Rapag Matar
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
199846’725.21625’938.73372’663.494
199951’935.62524’183.16476’118.789
200059’881.79427’887.65287’769.446
200128’142.40012’767.04040’909.440
200242’947.66118’792.94861’740.609
Margarita Vives Lacouture
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
199861’326.84628’556.40389’883.249
199951’935.62524’183.16476’118.789
200059’881.79427’887.65287’769.446
200136’036.00016’782.48052’818.480
200253’053.00025’057.26678’110.266

 

Carlos Urbano Diazgranados Lacouture
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
200136’036.00016’782.48052’818.480
200253’053.00025’057.26678’110.266

 

Edgar Castro Castro
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
200136’036.00016’782.48052’818.480
200253’053.00025’057.26678’110.266

 

Adolfo Larios Noriega
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
200128’142.40012’767.04040’909.440
200242’947.66118’792.94861’740.609

 

María del Socorro Mojica Parejo
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
200136’036.00016’782.48052’818.480
200253’053.00025’057.26678’110.266

 

Myriam Jassir de Tribin
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
200133’290.40015’096.51048’386.910
200246’989.80119’836.98366’826.784

 

Álvaro Zabala Vanegas
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
200125’740.00014’105.52039’845.520
200253’053.00025’057.26678’110.266
Oswaldo Campo González
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
199835’043.91216’657.90251’701.814
199939’570.00018’137.37357’707.373
200059’881.79427’887.65287’769.446
200110’295.0002’676.96012’972.690

 

Pablo Acuña Reyes
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
200112’526.8004’015.44016’542.240
200230’315.99612’528.63342’844.629

 

Martín Juvinao Diazgranados
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
200250’526.66622’968.06673’494.732

 

Franklin Lozano Pimiento
AñoDietas o asignaciónPrestaciones socialesTotal recibido
199839’424.40120’227.45259’651.853
199932’150.62516’122.10948’272.734
200059’881.79427’887.65287’769.446
200129’172.00012’046.32041’218.320
200232’084.42915’660.79147’745.220

 

Agotamiento de la vía gubernativa

Los señores Julio Winston Illidge Aarón, Fuad Rapag Mattar, Margarita Vivez Lacouture, Carlos Urbano Diazgranados, Edgar Manuel Castro Castro, Adolfo Segundo Larios Noriega, María del Socorro Mojica Parejo, Myriam Josefina Jassir de Tribin, Álvaro Raúl Zabalata Venegas, Pablo Enrique Acuña Reyes y Franklin Lozano Pimienta, presentaron petición el 6 de marzo de 2003; mientras que los señores Oswaldo Campo González, y Martín Juvinao Diazgranados, lo hicieron el 23 de julio de 2003, solicitándole al Gobernador del departamento del Magdalena el reconocimiento y pago de las asignaciones y demás prestaciones dejadas de percibir, como consecuencia de la aplicación del parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta que dicha norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1098 de 18 de octubre de 2001.

La secretaria general de la asamblea departamental del Magdalena a folio 141 hace constar que la remuneración de los diputados disminuyó con relación a lo devengado por estos en la vigencia de 2000, por cuanto se le dio aplicación a la Ley 617 de 2000 a partir de 2001 (fl. 141).

Según certificación expedida por la secretaria general de la asamblea departamental del Magdalena visible a folio 142 las asignaciones o dietas y prestaciones sociales canceladas a los diputados durante el período comprendido entre 2001 a 2003, se realizó con sujeción a las partidas apropiadas en los presupuestos de las respectivas vigencias fiscales.

El presupuesto de las vigencias fiscales de 2001 a 2003 (fls. 143-151), fueron aprobadas mediante las siguientes Ordenanzas:

Vigencia 2001 Ordenanza 9 de 13 de diciembre de 2000

Vigencia 2002 Ordenanza 26 de 12 de diciembre de 2001

Vigencia 2003 Ordenanza 7 de 2 de diciembre de 2002

Finalmente de folios 127 a 186 del cuaderno 9 obra la Ordenanza 22 de 6 de diciembre de 1999, por la cual se adoptó el reglamento interno de la asamblea departamental del Magdalena.

Análisis de la Sala

Régimen jurídico aplicable

La Carta Política de 1991 en los artículos 122 y 123 disponen que no habrá empleo en Colombia que no tenga detalladas sus funciones por la Constitución, ley o reglamento y que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos.

No obstante con relación a las asambleas departamentales, el artículo 299 ibídem se limitó a indicar que los diputados departamentales no eran funcionarios públicos y sólo tendrían derecho a percibir honorarios por las sesiones a las cuales concurrieran.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto de 14 de mayo de 1992, al respecto indicó que: “(…) la circunstancia de no haberse expedido la Ley que establezca las limitaciones y criterios con sujeción a los cuales las asambleas puedan fijar los honorarios de los diputados, implica que el régimen de honorarios todavía no haya entrado a regir y que, por tanto, el régimen salarial y prestacional previsto para los diputados en el código de régimen departamental conserva su vigencia. (…)”.

Por lo anterior el artículo 299 de la Constitución Política preceptúo fue modificado por los actos legislativos 1 de 1996, 2 de 2002 y 1 de 2003, quedando en definitiva con el siguiente contenido literal:

“En cada departamento habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de once miembros ni más de treinta y uno. Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio.

El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será de cuatro años y tendrán la calidad de servidores públicos.

Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección

Los miembros de la asamblea departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social en los términos que fija la ley” (se resalta).

En vigencia del Acto Legislativo 1 de 1996, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1166 de 25 de noviembre de 1998, M.P. Dr. Javier Henao Hidrón, con relación al régimen salarial, prestacional y de seguridad social de los diputados, indicó.

“(…) La reforma de 1996. La ley que debía definir limitaciones a los honorarios de los diputados, nunca fue expedida. Por el contrario, en el Congreso se tramitó un proyecto tendiente a derogar el régimen de honorarios y revivir el correspondiente a salarios y prestaciones sociales. Convertido en el Acto Legislativo 1 de 1996 e incorporado al artículo 299 de la Constitución, puntualizó que los diputados son servidores públicos que tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social en los términos que fije la ley.

(…).

La Sala observa que si bien la suma percibida por todo concepto por los diputados, diariamente, no puede exceder de la que reciben los congresistas por concepto de dietas (hoy sueldo básico) y gastos de representación por el período de un día (hoy se alude al período mensual), es impropio afirmar que necesariamente los diputados deben recibir la misma asignación de los congresistas, por cuanto estos últimos, además, perciben primas por distintos conceptos, las que no son tenidas en cuenta para fijar la remuneración de los diputados. En el fondo se trata de establecer un tope para que las corporaciones departamentales no se extralimiten al determinar la remuneración a que sus miembros tendrán derecho. (…)”.

En desarrollo del artículo 299 de la Constitución Política, el Congreso expidió la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”, y en el artículo 28 determinó la forma de remuneración de los diputados de las asambleas departamentales, precisando que a partir de 2001 se regiría por la siguiente tabla:

Categoría de departamentoRemuneración de diputados
Especial30 SMLM
Primera26 SMLM
Segunda25 SMLM
Tercera y cuarta18 SMLM

 

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-831 de 9 de agosto de 2001, M.P. Dr. Jaime Araújo Rentería, declaró exequible el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, por considerar que la remuneración de los diputados está determinada por la categoría departamental que lo cobije. Al respecto hizo las siguientes consideraciones:

“(…) Así, por lo menos en lo que atañe al sistema que consagra la Ley 617 de 2000, los efectos que genera para una entidad territorial la clasificación en una u otra categoría, se traducen en diferencias comparativas en cuanto al porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación que pueden destinar a gastos de funcionamiento, así como en diferencias en cuanto al plazo de ajuste con el que cuentan para adaptar tales gastos a los límites máximos establecidos en los artículos 3º al 11 ibídem. La pertenencia a una u otra categoría determinará, además, el nivel salarial de los servidores públicos correspondientes, puesto que de conformidad con ella, se establecerá el salario del gobernador o del alcalde al cual está vinculada la escala de remuneraciones del resto del personal que labora en la entidad, así como el monto salarial de los diputados, concejales, contralores, personeros y demás servidores públicos del respectivo ente territorial (art. 1º, par. 3º, y art. 2º, par. 4º, ibíd.)”. (La Sala destaca).

En concordancia con lo anterior a través del artículo 28 de la Ley 617 de 2000 se estableció la remuneración de los diputados de las asambleas departamentales, según la categoría departamental que los cobije. Es decir, el legislador estipuló válidamente una disposición remuneratoria en desarrollo de la categorización departamental que ampara la Carta. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del prenotado artículo 28. (…)”.

La precitada ley, en su artículo 1º dispuso la categorización presupuestal de los departamentos, en desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación; en el parágrafo 3º estableció que: “Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría”.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-1098 de 18 de octubre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, declaró inexequible el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 617 de 2000, por considerar que la disminución de las remuneraciones menoscaba los derechos de los trabajadores, vulnerando el artículo 53 de la Carta Política. Al respecto, dijo:

“(…) La Corte comprende que el propósito de esta propuesta consiste en armonizar la finalidad que persiguen las normas acusadas —la cual consiste en asegurar la viabilidad financiera de las entidades territoriales —con la protección del derecho de los servidores públicos.

Sin embargo, encuentra que este condicionamiento daría lugar a una vulneración del principio según el cual a trabajo igual, salario igual, consagrado en el artículo 53 de la Constitución, pues las personas que ingresaran exactamente al mismo cargo luego de la reclasificación de la entidad territorial tendrían, por esa sola circunstancia, una menor remuneración.

En este orden de ideas, corresponde a la Corte determinar si los parágrafos se ajustan a la Constitución o si, por el contrario, debe declararse su inexequibilidad.

3.1.5. Como fue ya advertido, los parágrafos 3º del artículo primero y 4º del artículo segundo de la Ley 617 de 2000, señalan que si una entidad territorial desciende de categoría, “los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría”, es decir, que serán reducidos. En consecuencia, dichos parágrafos contemplan que los servidores públicos de las entidades territoriales que desciendan de categoría, se verán afectados por una desmejora clara e incontrovertible de sus condiciones laborales.

Como es bien sabido, los derechos no son absolutos. Sin embargo, constata también la Corte que en esta oportunidad las autoridades no demostraron que la limitación de los derechos consagrados en el artículo 53 de la Constitución por parte de las normas acusadas, estaba dirigida a alcanzar un fin imperioso y que el medio era necesario y estrictamente proporcional para ello.

Además, lo que está en juego en este caso no es la movilidad del salario ni el criterio para su aumento. Por el contrario, los parágrafos acusados ordenan que los salarios sean nominalmente reducidos, de manera automática, generalizada e incondicionada. Esto menoscaba los derechos de los trabajadores y viola de manera directa una prohibición expresa. En efecto, el último inciso del artículo 53 dice: “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.

Ante la contradicción evidente entre el texto constitucional citado y los parágrafos 3º del artículo primero y 4º del artículo segundo de la Ley 617 de 2000 procede la declaratoria de inexequibilidad de dichas normas legales.

Aunque el análisis anterior ha versado sobre los salarios, la inexequibilidad de la norma comporta también la de la expresión “honorarios” que por sí sola carecería de sentido normativo. (…)”.

Lo anterior conforme lo indicó el a quo, puede entenderse con base en las siguientes reglas:

1. Si al momento de posesionarse el diputado, el departamento se encuentra clasificado en segunda categoría, posteriormente en las vigencias fiscales siguientes, el ente territorial desciende a tercera categoría, en estos casos, el diputado tendrá derecho a que se respete la remuneración que venía percibiendo al momento de la posesión y hasta la finalización del período constitucional para el cual fue elegido.

2. Si al momento de posesionarse el diputado, el departamento se encuentra clasificado en una categoría y posteriormente en las vigencias fiscales siguientes, el ente territorial asciende a otra categoría, en estos casos, éste tendrá derecho a percibir su remuneración acorde con la nueva categorización, por habar variado las condiciones a su favor.

3. Cuando el departamento es clasificado en determinada categoría y al momento de posesionarse el diputado, en la vigencia fiscal siguiente asciende a una categoría superior, y las subsiguientes vigencias desciende de categoría, la única interpretación válida a la luz de los artículos 25 y 53 de la Constitución, es que la remuneración ascienda cuando el departamento ascienda de categoría y, cuando descienda, se mantenga la remuneración fijada al momento de la posesión, en este evento no habría desmejoramiento de las condiciones laborales.

Caso concreto

Conforme a lo expresado por el delegado de la Procuraduría General de la Nación para el caso de los demandantes Julio Winston Illidge Aaron, Edgar Manuel Castro Castro, Adolfo Larios Noriega, María del Socorro Mojica Parejo, Myriam Jassir de Tribin, Álvaro Raúl Zabalata Vanegas, Carlos Urbano Diazgranados, Pablo Acuña Reyes y Martín Juvinao Diazgranados, quienes fueron elegidos para ejercer el cargo de diputados por la circunscripción electoral del departamento del Magdalena para el período 2001-2003, es únicamente respecto de los ingresos durante este lapso que se debe estudiar su posible disminución.

Empero no se cuenta dentro del plenario con los elementos de juicio que lleven a concluir que ello aconteció así, por el contrario, su remuneración fue acorde con las partidas apropiadas en los presupuestos de las respectivas vigencias, aprobadas mediante las ordenanzas 9 de 13 de diciembre de 2000, 26 de 12 de diciembre de 2001 y 7 de 12 de diciembre de 2003.

En esas condiciones no es posible acceder a las pretensiones de los demandantes previamente enunciados, pues en nada los afecta la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 617 de 2000, mientras dichos actos administrativos gocen de presunción de legalidad.

Respecto a los diputados Margarita Vives Lacouture, Fuad Rapag Mattar, Oswaldo Campo González y Franklin Lozano Pimienta, quienes a diferencia de los anteriores también ejercieron dicho cargo de elección popular para el período 1998-2000 y por ello reclaman la diferencia salarial con base en los derechos adquiridos, porque según lo afirman (en la demanda) la categorización de la entidad territorial disminuyó sus ingresos a partir de 2001.

Margarita Vives Lacouture, Fuad Rapag Mattar y Franklin Lozano Pimienta elevaron la petición el 6 de marzo y Oswaldo Campo González el 23 de julio de 2003 respectivamente, solicitando las diferencias de ingresos a su favor, y tratándose de servidores públicos, les es aplicable la prescripción prevista en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en armonía con el artículo 151 del Código Procesal de Trabajo, que en lo pertinente disponen:

“Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual”.

En esas condiciones en el presenta caso, todo presunto derecho antes de 6 de marzo o 23 de julio de 2000, según sea el caso, se encuentra prescrito.

De otra parte, con relación al período comprendido entre el 6 de marzo y el 31 de diciembre de 2000, respecto de los diputados Margarita Vives Lacouture, Fuad Rapag Mattar y Franklin Lozano Pimienta; y, de Oswaldo Campo González, entre el 23 de julio al 31 de diciembre de 2000, tampoco tienen derecho porque cuando entró en vigencia la Ley 617 de 2000, su relación frente al cargo de elección popular para el período 2001-2003 era una mera expectativa y no un derecho adquirido, como lo predican en el líbelo introductorio y en la alzada.

Dado que si bien es cierto fueron elegidos para dicho período (2001-2003), su credencial fue expedida el 16 de noviembre de 2000, fecha en la cual se consolidó su elección y la Ley 617 de 2000 entró en vigencia el 8 de octubre de la misma anualidad, es decir, antes de tener certeza de designación electoral, razón por la cual no es posible invocar el derecho adquirido en los términos de la inexequibilidad declarada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1098 de 18 de octubre de 2001, respecto del parágrafo 3º del artículo 1º del precitado ordenamiento jurídico.

En esas condiciones la sentencia de primera instancia que declaró la ocurrencia del silencio administrativo negativo y negó las súplicas de la demanda habrá de ser confirmada, dado que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 28 de mayo de 2008, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena, que declaró probada la ocurrencia del silencio administrativo negativo y NEGÓ las súplicas de la demanda incoada por Julio Winston Illidge Aarón, Carlos Urbano Diazgranados, Álvaro Raúl Zabalata Venegas, Franklin Lozano Pimienta, Myriam Josefina Jassir de Tribin, Margarita Vivez Lacouture, Pablo Enrique Acuña Reyes, Edgar Manuel Castro Castro, Fuad Rapag Mattar, María del Socorro Mojica Parejo, Oswaldo Campo González, Adolfo Segundo Larios Noriega y Martín Juvinao Diazgranados contra el departamento del Magdalena.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.»