Sentencia 2003-01288 de abril 24 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Jaime Enrique Rodríguez Navas

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil diecisiete (2017)

Rad.: 25000232600020030128801 (36360)

Actor: Alas de Colombia Ltda.

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Ref.: Reparación directa

Tema: Descriptor: Responsabilidad del Estado por mora en trámite a su cargo

Restrictor: dilación en certificación y permiso de operación a empresa de transporte aéreo.

Resuelve la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de septiembre de 2008, por medio de la cual negó las súplicas de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

La sociedad Aerolíneas Alas de Colombia Ltda., solicitó a la Aeronáutica Civil el permiso de operación para la empresa, pero durante el trámite para su otorgamiento se presentaron varios inconvenientes que derivaron en dieron una dilación inexplicable de la certificación solicitada, al punto que el trámite que normalmente se realizaba en 180 días, se demoró un año y diez meses, con lo cual los propietarios de la empresa sufrieron perjuicio económico porque no pudieron operar durante ese tiempo.

II. ANTECEDENTES

2.1. La demanda.

Mediante escrito presentado el 17 de junio de 2003, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la sociedad Aerolíneas Alas de Colombia Ltda., a través de apoderado, presentó demanda de reparación directa, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:

“PRIMERA: Se declare administrativa y patrimonialmente responsable a la UNIDAD ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL por los daños y perjuicios causados a AEROLÍNEAS ALAS DE COLOMBIA LTDA., por deficiente administración Aeronáutica, incumplimiento de deber legal, al cometer irregularidades en el proceso de certificación y dilatar injustificadamente la expedición de la Resolución que concedía el permiso de operación de la sociedad AEROLÍNEAS ALAS DE COLOMBIA LTDA.  

SEGUNDA: Condenar como consecuencia de la anterior declaración de responsabilidad a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL a pagar a favor del demandante, todos los perjuicios materiales causados en la modalidad de debidos o consolidados y futuros o anticipados, así: 

Título de daños patrimoniales y perjuicios materiales a: 

AEROLÍNEAS ALAS DE COLOMBIA LTDA. 

La suma de trescientos sesenta y ocho millones ciento cincuenta y dos mil pesos colombianos ($ 368.152.000.oo). 

TERCERA: La demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. 

CUARTA: Las condenas respectivas serán actualizadas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de Precios al consumidor desde la fecha de ocurrencia de los hechos, hasta la ejecutoria de la correspondiente sentencia definitiva. 

QUINTA: Aplicar la fórmula de matemáticas financiera aceptada por el honorable Consejo de Estado, para el lucro cesante futuro (ICF) teniendo en cuenta la indemnización debida y la futura. 

SEXTA: Condenar en costas a la demandada”. 

Las pretensiones tienen fundamento en los siguientes hechos:

1. La sociedad AEROLÍNEAS ALAS DE COLOMBIA LTDA., fue constituida e inscrita en la Cámara de Comercio de Bucaramanga en noviembre de 1998, su objeto social era la prestación de servicios de transporte aéreo comercial, público, no regular, de personas, carga y correo.

2. El día 3 de diciembre de 1998, el Consejo Superior Aeronáutico aprobó la creación de la empresa Aerolíneas Alas de Colombia Ltda., y luego, con oficio CSA076 calendado el día 10 del mismo mes y año, le otorgó un plazo de 180 días para acreditar el cumplimiento de los requisitos necesarios para obtener el permiso de operación, entre los cuales se destacaba el contar con instalaciones aeronáuticas para los trabajos que debían realizarse.

3. Teniendo en cuenta tal requerimiento, el representante legal de la empresa solicitó a la administradora del Aeropuerto Palonegro de Bucaramanga, el arrendamiento de un área para implementar las oficinas de operaciones y el taller de la empresa, pero dicha solicitud fue remitida a Aerocivil en Bogotá y posteriormente, el marzo de 1999, el representante legal de la empresa hizo la solicitud directamente a la secretaría general de la Aeronáutica Civil.

4. El 1º de enero del año 2000, tras haber presentado varias solicitudes, elevó queja ante la autoridad competente, porque no se daba respuesta a su solicitud de arrendamiento y porque resultaba inexplicable la dilación del proceso de certificación para obtener el permiso de operación.

5. El día 23 de febrero de 2000, la Aeronáutica lo requirió para que allegara algunos documentos y complementara la información; luego, en agosto de ese mismo año, le autorizó la utilización del área solicitada, pero dicho permiso fue revocado porque se percataron que allí estaban dos aeronaves que no podían moverse del sitio.

6. Finalmente, mediante Resolución 0648 de diciembre 16 de 2002, le fue concedido el permiso de operación. Así las cosas, un trámite que normalmente se realiza en 180 días, tomó un año y diez meses, por los inconvenientes surgidos y por negligencia de la Aeronáutica.

2.2. Trámite procesal.

Mediante auto del 6 de agosto de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda, ordenó fijar en lista y notificar a las partes(1).

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil se opuso a las pretensiones de la demanda(2), para lo cual adujo que a la entidad no le asistía responsabilidad en este caso, porque para el trámite de la licencia se cumplieron todos los requisitos exigidos por la ley, ya que su función era vigilar que así sucediera, a través de los controles técnicos y administrativos correspondientes.

Señaló que, el hecho de autorizar la constitución de una nueva empresa de aeronavegación, no implicaba automáticamente la obligación de otorgarle el permiso de operación, ya que ello era una mera expectativa, que se materializaba sólo cuando se cumplían todos los requisitos establecidos en el reglamento para otorgar el permiso.

Indicó que en este caso no hubo depreciación, ni pérdida económica, porque desde que se constituyó la empresa solo existía una expectativa de obtener el permiso de operación y los expensas que asumió para obtenerlos, constituyen, en realidad, una inversión.

Explicó que en el desenvolvimiento del trámite se presentó una confusión porque estando en curso la solicitud respecto de un predio, el solicitante efectuó una nueva petición, sobre áreas diferentes de las inicialmente pedidas.

Señaló que la demora era imputable al demandante, porque según su dicho, el permiso no se otorgó por la falta de un inmueble para instalar su lugar de operaciones, pero solo 15 meses después acreditó el cumplimiento de los otros requisitos exigidos. Adicionalmente, a su juicio debe tenerse en cuenta que la sociedad inició el proceso de certificación con dos aeronaves, pero una de ellas se accidentó y la que presentó en su reemplazo, tenía fallas que debían corregirse, razón por la que, solo se otorgó la acreditación, un año después.

Finalmente manifestó, que el solicitante no podía excusar su responsabilidad por el ejercicio de una actividad ilegal, en el no otorgamiento del permiso de operaciones, de modo que si perdió dinero porque se comprometió a ejercer la actividad para la cual no estaba autorizado, ello no fue culpa de la entidad sino de él.

El Tribunal de primera instancia con auto de 4 marzo de 2004 decretó las pruebas pedidas por las partes(3).

Dentro del término de traslado del dictamen pericial la entidad demandada objetó el dictamen por error grave al considerar que no se elaboró con base en los libros de contabilidad, sino en la información suministrada por la parte actora y adicionalmente, porque presumió el origen del detrimento patrimonial(4). El dictamen fue aclarado y la Aeronáutica aceptó la aclaración efectuada, pero mantuvo la objeción sobre los otros puntos(5).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 11 de agosto de 2006 ordenó el traslado para alegar de conclusión(6).

La parte demandante descorrió el traslado para alegar de conclusión reiterando los argumentos planteados en la demanda y añadió que de acuerdo con los testimonios, y las pruebas allegadas al proceso era evidente la existencia de una falla de la administración al demorar por más de 1 año, un trámite para el cual la norma otorgaba plazo de 180 días(7).

La parte demandada solicitó en su alegato de conclusión que fuera declarada la caducidad de la acción, teniendo en cuenta que la primera solicitud se presentó el 17 de diciembre de 1998 y la demanda se interpuso el 17 de junio de 2003. Consideró, en subsidio de lo anterior, que si se computara el término desde la negación de la entidad a la asignación de un predio, ésta se produjo el 19 de marzo de 1999, de modo que a la fecha de presentación de la demanda ya había caducado la acción(8).

2.3. Sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió sentencia el 17 de septiembre de 2008, en la que decidió:(9)

“PRIMERO: NIÉGANSE las súplicas de la demanda. 

SEGUNDO: Sin costas. 

(...)”. 

El problema jurídico fue precisado en los siguientes términos:

Se contrae a determinar si la demora en la obtención de la licencia de operación requerida por Aerolíneas Alas de Colombia es imputable a la presunta actuación negligente u omisiva de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, caso en el cual ésta última estaría llamada a indemnizar los perjuicios ocasionados, o si por el contrario, dicha circunstancia estuvo determinada por factores ajenos a la entidad, lo que conllevaría la imposibilidad de declararla responsable de los perjuicios reclamados por la actora”.

Consideró que no estaba demostrado en forma clara el momento a partir del cual se dio inicio formal al trámite de la licencia, que tampoco acreditó el actor la existencia de una falla del servicio determinante en la demora de la obtención de los perjuicios.

Así dijo la providencia:

“De las pruebas allegadas al plenario, no puede la Sala concluir la presencia de una falla del servicio imputable a la Aeronáutica Civil que haya sido determinante en la demora excesiva en la obtención de los permisos de operación por parte de Aerolíneas Alas de Colombia Ltda., situación que impide predicar la pretendida responsabilidad del ente público demandado y, en tal virtud, los presuntos daños alegados por la sociedad actora, no pueden calificarse de antijurídicos, en consideración a que la demora en el trámite obedeció a que los reglamentos aeronáuticos exigen el cumplimiento de requisitos para la expedición de las licencias de operación de las empresas de transporte aéreo, siendo la mora de la demandante en acreditarlos y su falta de planeación al no disponer con anterioridad del espacio físico donde pretendía funcionar, lo que determinó la prolongada duración del trámite administrativo.  

En consecuencia, como el daño alegado no es antijurídico en razón a que la demandante no acreditó haber cumplido con la totalidad de los requisitos reglamentarios para acceder a la licencia en forma oportuna y, por ende, Aerocivil (sic) no estaba obligada a otorgarla antes de verificar tal situación, se impone un fallo denegatorio de las súplicas de la demanda.  

Finalmente, la Sala resalta que los perjuicios alegados sólo serían indemnizables en el caso en que Aerolíneas Alas de Colombia Ltda., hubiere demostrado en el plenario que tenía derecho a que, en forma previa a aquella en que efectivamente fue autorizado su funcionamiento, Aerocivil (sic) le concediera permiso de operación y que ello no tuvo lugar por causas imputables a la demandada”.  

La providencia fue notificada mediante edicto fijado el 22 de octubre de 2008 y desfijado el 24 de octubre de 2008(10).

2.4. Recurso de apelación.

Mediante escrito del 29 de octubre de 2008, la parte demandante interpuso recurso de apelación, concedido por auto del 6 de octubre de 2010(11).

Adujo el apelante(12) que la providencia no realizó una valoración conjunta de los medios probatorios obrantes en el proceso, porque su análisis permitía evidenciar plenamente la negligencia de la Aeronáutica en la certificación y expedición de la licencia de operación de la sociedad demandante, circunstancia que impidió a la sociedad demandante desarrollar su objeto y le causó perjuicios económicos.

Insistió en que la sociedad demandante entregó oportunamente los documentos exigidos por la autoridad para la expedición del certificado, de forma que, la dilación en el trámite fue de la Aeronáutica, como se acreditó en el proceso.

Por otra parte señaló, que si bien es cierto, la Aeronáutica no tenía obligación de arrendar un inmueble a la empresa para que funcionaran los talleres de mantenimiento, siendo ese un requisito exigido por la ley, resultaba obligado entender que los talleres debían funcionar necesariamente dentro de las áreas permitidas por la Aerocivil, que no son diferentes a las dispuestas en el RAC. Por tanto, cuando el Consejo Superior Aeronáutico aprobó a la sociedad como potencial operadora, resultaba imperioso a la Aeronáutica el facilitar la obtención del certificado de operación, incluyendo la posibilidad de acceder a un espacio físico.

2.5. Trámite en segunda instancia.

El recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante fue admitido por esta Corporación en auto fechado el 3 de marzo de 2009(13).

Mediante auto del 10 de junio de 2009 se corrió traslado para alegatos de conclusión(14).

La parte demandada presentó alegatos de conclusión con similares argumentos a los expuestos en la contestación de la demanda y aclaró que el hecho de exigir un área destinada a hangar no significaba que debía ser en las instalaciones aeronáuticas, de propiedad o bajo administración de la Aerocivil, puesto que podían ser contratadas con una entidad autorizada por la Aerocivil (lo cual finalmente hizo). Alegó también culpa exclusiva de la víctima, porque los compromisos que dejó de cumplir derivaban del ejercicio ilegal de la aeronavegación, porque el señor prestaba sus servicios sin estar autorizado(15).

El Ministerio Público, emitió concepto en que solicitó la confirmación del fallo apelado, por considerar que la conducta de la administración no causó el daño antijurídico alegado, toda vez que su actuar estuvo supeditado a la iniciativa del particular y además, la documentación allegada por la sociedad no cumplió las exigencias de la administración. En lo relacionado con la negativa de la Aeronáutica a arrendar un inmueble a la sociedad para instalar allí sus talleres, consideró que la mora en decidir la petición no tenía tal relevancia para ocasionar los daños cuya indemnización se pretende(16).

III. CONSIDERACIONES

3.1. Presupuestos materiales de la sentencia de mérito.

Esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de septiembre de 2008, en proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, por razón de la cuantía(17).

Se pretende la reparación del daño causado por la mora en la expedición del certificado de aeronavegabilidad solicitado por la sociedad demandante, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

El artículo 136 numeral 8º del Código Contencioso Administrativo es claro en establecer que la caducidad se configura a partir del día siguiente al de acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que dio origen al daño reclamado, en este caso la caducidad debe contarse a partir de la culminación del trámite de la obtención de la licencia, esto es, el 16 de diciembre de 2002. En el caso sub iudice la demanda fue presentada el 17 de julio de 2001, esto es, antes del vencimiento de los dos años previsto en la norma procesal.

La empresa Aerolíneas Alas de Colombia Ltda., sociedad debidamente constituida como consta en escritura pública Nº 5915 otorgada el 5 de noviembre de 1998, registrada en la Cámara de Comercio de Bucaramanga(18), está legitimación en la causa por tratarse de la persona jurídica a la cual se le causó el daño, cuya reparación se pretende.

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por su parte, es la entidad de quien se reprocha el haber obrado con mora en la actuación en la que se originó el daño cuya reparación se pretende, y por tanto, está legitimada por pasiva para la causa.

3.2. Sobre la prueba de los hechos.

A partir de la preceptiva del artículo 90 de la Constitución, dos son los elementos constitutivos de la responsabilidad de la administración, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública.

Como quiera que en la demanda se hace relación a estos dos elementos, para presentar, de un lado, el daño sufrido, su extensión, intensidad y modalidades, y de otro, las actuaciones u omisiones que endilga a la demandada y en cuya virtud le imputa la responsabilidad que pide, sea declarada en esta sentencia, el estudio de los hechos probados lo hará la Sala en dos grandes apartes, a saber: hechos relativos al daño, y hechos relativos a la imputación.

3.2.1. Sobre la prueba de los hechos relativos al daño.

El Estado debe responder por todo daño antijurídico que le sea imputable, causado por la acción u omisión de las autoridades públicas. Para derivar esta consecuencia, se requiere además del menoscabo, afectación o lesión de un bien, que el daño sea antijurídico, es decir, aquel que no se tiene la obligación de padecer y que es contrario a derecho, que vulnera el ordenamiento jurídico y con ello lesiona los bienes e intereses jurídicamente protegidos.

Los hechos en los que concretó la parte actora este daño, pretende acreditarlos de la siguiente manera:

• Copia de las solicitudes presentadas por el representante legal de la empresa ante las autoridades aeronáuticas de Bucaramanga para que se le arrendara un inmueble con el fin de instalar las oficinas de operaciones, las cuales fueron remitidas a las autoridades de nivel central por competencia. Se destaca que la primera solicitud fue presentada el 16 de febrero de 1999(19).

• De igual forma se allegó copia del oficio 24-1-480-00 del 23 de febrero de 2000, mediante el cual se contestó derecho de petición del 3 de febrero relacionado con el arrendamiento de un área para hangar, y se solicitaron documentos para complementar su petición. Se probó, igualmente, que el 10 de marzo de 2000 se pidió corregir uno de los documentos entregados porque no cumplía los requisitos, y que una vez aportado éste, mediante comunicación 24-1-775, del 3 de abril de 2000 se autorizó el arriendo a la aquí demandante, de un área(20).

3.2.2. Prueba de la imputación.

• Copia de las comunicaciones cruzadas entre las partes respecto de la implementación del local que se autorizó en arriendo para operar la empresa(21).

• Copia del oficio YABG 1093-00 calendado el 29 de junio de 2000, suscrito por el administrador del aeropuerto Palonegro de Bucaramanga, mediante el cual le informó al representante legal que por un error se dio concepto favorable a su solicitud de arrendamiento, pero que en el área asignada existían dos aviones que no podían moverse del sitio, y por tanto, se le sugirió solicitar el área contigua al hangar de la Gobernación(22).

• Copia de la comunicación número 24-1-3048 del 4 de diciembre de 2000, mediante la cual se le informó al peticionario que su solicitud no podía ser atendida hasta tanto cancelara el valor de la multa impuesta mediante Resolución Nº 2065 del 19 de junio de 2000 y se concluyeran las investigaciones que se adelantaban en contra de esa sociedad por infracción a las normas aeronáuticas(23).

• Copia del oficio 24-1-191, del 5 de junio de 2001, mediante el cual se le respondió favorablemente al aquí actor la solicitud de arrendamiento del área para operar y se autorizó iniciar el trámite de avalúo y firma del contrato, tramites que culminaron con el acta de entrega calendada el 17 de septiembre de 2001(24).

• Copia de la Resolución 06418 del 16 de diciembre de 2002, mediante la cual la Aeronáutica Civil concedió el permiso de operación a la sociedad demandante(25).

• Copia de la Resolución 02065 del 9 de junio de 2000, mediante la cual se sancionó a la empresa Aerolíneas Alas de Colombia(26).

• Declaración rendida por el señor Efraín Ramos Amaya, quien manifestó que para la época de los hechos se desempeñaba como inspector adscrito a la oficina de control técnico de la Aerocivil y entre sus funciones estaba controlar empresas constituidas, las aeronaves y los talleres pero que nunca cumplió esa función respecto de Aerolíneas Alas de Colombia porque ella apenas estaba en proceso de constitución. Dijo además que su intervención se limitó a señalarle de manera informal al señor Rueda Pinzón cuáles eran los requisitos para la constitución de la misma. Afirmó:

“En mi caso de lo que estoy compareciendo aquí solamente hice el resumen que el señor Carlos Alberto Rueda Pinzón me solicitó verbalmente diciéndome que pensaba constituirse en empresa, pero aclaro que en ningún caso me informó que había iniciado un proceso de certificación, yo supe de eso hasta el 3 de junio de 2000, cuando el señor Fray Erreño me entregó una carpeta con unos documentos diciéndome que era para certificación de esta empresa, que nunca supe que en ese momento se estaba certificando. PREGUNTADO: sin embargo en el oficio CTBGA 101-68 de fecha 18 de diciembre de 1998 que usted anexa en esa diligencia usted dice apreciado señor para certificar la empresa de transporte aéreo que usted regenta.... Podría explicar por qué más arriba usted dice que no sabía que era para certificar la empresa hasta seis meses después y en este escrito usted habla de certificación. CONTESTÓ. El señor Rueda me dijo que pensaba certificar su empresa y él antes de esto ya le había propaganda en el directorio telefónico, al aeropuerto llegaban personas preguntando por esa empresa o sé que yo conocía que él estaba manejando una empresa ya existente en el mercado de la aviación y según el NIT 8600093869 una empresa Alas de Colombia existía antes del 1987, entonces un resumen de una circular informativa se le puede hacer a una empresa ya constituida situación que generó todas las imprecisiones del caso, como es no haberme dicho que se estaba constituyendo en empresa ahí yo le hubiera podido colaborar para guiarlo. 

(...) 

PREGUNTADO: Usted dijo en su testimonio más arriba que el documento sin ningún formalismo que le entregó al capitán Rueda no tenía ningún consecutivo y que se lo colocó por pedido del Capitán Rueda, podría explicar por qué colaboró en colocarle ese consecutivo si sabía que se trataba de un documento informal. CONTESTÓ: eso es cierto, eso me solicitó para mí no tenía importancia, en ese momento no tenía importancia, no creí que tuviera importancia. PREGUNTADO: podría decir si el Capitán Rueda ejerció sobre usted algún tipo de influencia o presión para que colocara ese consecutivo. CONTESTÓ: No”(27).  

• Copia de los antecedentes de certificación de la empresa demandante, de los pronunciamientos del grupo de inmuebles de la Aeronáutica sobre los hechos de la demanda, copia de las resoluciones mediante las cuales se impuso sanción a la empresa, certificación del jefe de la Oficina de Registro Aeronáutico donde consta el trámite surtido antes ese despacho para el registro de aeronaves que actualmente explota la sociedad demandante y copia de las resoluciones 14000 de 1998 y 4528 de 2000 en que se regula el trámite de peticiones al interior de la entidad, documentos que fueron aportados por la Aeronáutica Civil en la contestación de la demanda(28)

3.2.3. Prueba relacionada con los perjuicios materiales.

• Dictamen pericial, en el cual se registró que las pérdidas sufridas por la empresa, actualizadas a julio 31 de 2004, son de $ 218.170.721, para lo cual se tuvo en cuenta los estados financieros y declaraciones de renta de la empresa de los años 1999 a 2002(29).

En el presente asunto, observa la Sala que los medios de prueba relacionados, fueron aportados unos y solicitados otros con la demanda, decretados en el auto de pruebas de primera instancia y allegados al proceso dentro de periodo probatorio, es decir, de manera oportuna y regular.

De acuerdo con lo anterior, conforme al precedente de esta Subsección, las pruebas obrantes en el plenario serán valoradas observando los principios que informan la sana crítica.

3.3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala establecer si la dilación en el trámite de la licencia de aeronavegabilidad solicitada por la empresa demandante se produjo por negligencia o desidia de las autoridades aeronáuticas y por tanto configura una falla en el servicio o si, contrario sensu, ella obedeció a la incuria del solicitante de la certificación por no haber aportado oportunamente los documentos requeridos para dicho trámite.

3.4. Análisis de la Sala sobre la responsabilidad.

El daño lo hace consistir el demandante en la mora en el otorgamiento de la licencia de operaciones a la empresa Aerolíneas Alas de Colombia, con lo cual se le afectó el crecimiento de su empresa y se le causaron graves perjuicios materiales porque no pudo operar durante el tiempo en que se llevó a cabo el trámite pertinente.

Ahora bien, en relación con la imputación, corresponde determinar si el daño causado puede ser atribuido a la entidad demandada, ya que la parte actora sostiene que la mora en la certificación se debió a la incuria de la administración que permitió que un trámite para el cual la ley establecía un plazo de 120 días se prolongara más de un año, con las graves consecuencias para la empresa que no pudo explotar comercialmente su actividad durante ese tiempo.

Se predica una falla del servicio por la demora de la entidad en resolver la sobre la licencia de operaciones ya que el trámite previsto en la ley es de 180 días y en este caso, según el demandante, se prolongó por espacio de un año y 10 meses.

El parámetro referente del tiempo que podía tomar el trámite aludido, en consideración a sus vicisitudes, se encuentra en la circular informativa Nº 101E 0498 de la Aeronáutica Civil, vigente para la época de los hechos. Allí se regulaba la solicitud, gestión y trámite de la certificación, en un procedimiento cuyo objetivo era demostrar a la autoridad Aeronáutica que el peticionario reunía los requisitos y contaba con la capacidad técnico administrativa necesaria para desarrollar y mantener un servicio de transporte aéreo seguro y eficaz. En dicha normativa se establecía un plazo de 180 días para la concesión de la licencia(30).

Revisada la actuación surtida y las pruebas allegadas al proceso, se observa que, si bien el demandante manifestó que inició los trámites en fecha anterior, la prueba allegada al proceso para acreditar el inicio de la actuación consiste en un documento manuscrito, suscrito por el señor Efraín Ramos Amaya, en el que figura una numeración consecutiva (CT 8GA 101-68), calendado el 18 de diciembre de 1998(31). En su contenido se relacionan los documentos que deben ser aportados para tramitar la certificación, pero de acuerdo con la declaración rendida por quien firma el documento, se trató de una respuesta informal a la solicitud de colaboración del señor Rueda, pero que en modo alguno significaba que él hubiera sido asignado como técnico controlador para la empresa Alas de Colombia; su dicho fue también corroborado por la Aeronáutica quien manifestó que para ese proceso de certificación fue designada como técnica de control la señora Pilar Pachón(32)-

De igual forma, se encuentra probado que mediante oficio CTGBA 102-32 del 3 de junio de 1999, el mismo funcionario Efraín Ramos Amaya devolvió la carpeta de documentos que le había sido entregada por el asistente del señor Rueda, indicándole que debían ser presentados directamente en la Oficina de Control y Seguridad Aérea de Bogotá(33).

Ahora bien, de acuerdo con lo manifestado por la Aeronáutica y los documentos allegados como soporte de esa afirmación, la solicitud de certificación de la empresa demandante fue presentada el 4 de junio de 1999(34).

Por otra parte, verificada la actividad desplegada por las autoridades aeronáuticas se encuentra que durante el proceso de certificación, el solicitante fue requerido en varias oportunidades para que aportara los requisitos exigidos para la certificación, incluso se hicieron requerimientos respecto de las aeronaves que presentó para operar, y finalmente, se le solicitó el pago de las multas impuestas por las autoridades aeronáuticas por operar sin la autorización correspondiente.

Al verificar el cumplimiento de los términos establecidos en las normas, encuentra la Sala que la dilación en el trámite no fue producto de una negligencia de la entidad sino que tuvo como causa los requerimientos que tuvo que hacer la autoridad al solicitante para que completara los documentos o para que cumpliera con los requisitos previstos para la obtención de la certificación, siendo éste el principal motivo por el cual, le concedieron inicialmente una prórroga de 180 días, de acuerdo a lo dispuesto en la circular arriba mencionada, y posteriormente, cuando dicho término estaba para vencerse le otorgaron un nuevo plazo de 120 días para culminar los trámites pertinentes.

En relación con la actividad desplegada por las autoridades aeronáuticas, debe señalarse que al valorar las pruebas allegadas no puede concluirse que existió negligencia en la atención y el trámite de la certificación. Por otra parte, aunque en principio parecería que no fue atendida su solicitud de arrendamiento de un área para que allí funcionara la empresa, lo que resulta probado es que, en parte, esto se debió a que la petición fue presentada primero en la ciudad de Bucaramanga y de allí remitida al nivel central por competencia.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta, que según la jurisprudencia de la Corporación, la simple dilación en el trámite no genera automáticamente una responsabilidad de la administración, ya que para ello, la mora debe ser injustificada, lo cual debe valorarse en cada caso concreto atendiendo criterios tales como la complejidad del caso, el volumen de trabajos y los estándares de funcionamiento entre otros, aspectos que en el sub lite no fueron debidamente acreditados.

Así lo ha dicho la Sala:

“Para resolver si en un caso concreto hay lugar a la responsabilidad del Estado por fallas del servicio de la administración derivadas del retardo en adoptar decisiones, debe decidirse si ese retardo estuvo o no justificado, conclusión a la cual se llegará luego de señalar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora, ya que este es un asunto que hay que tratar no desde un Estado ideal sino desde la propia realidad de una administración”.(35)

Como corolario de lo anterior, en este caso no se presentó ninguna falla del servicio, lo cual impide atribuir responsabilidad a la entidad demandada, y por ello considera la Sala que existen razones suficientes para confirmar la decisión objeto de apelación.

3.7. Condena en costas

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso ninguna de aquellas actuó de esa forma no se efectuará condena en costas alguna.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sub-Sección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de septiembre de 2008, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

2. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Presidente de la Sala—Guillermo Sánchez Luque, aclaración de voto—Jaime Enrique Rodríguez Navas.

1 Fls. 15 y 16.

2 Fls. 28 a 48.

3 Fls. 54 a 55.

4 Fls. 78 y 79.

5 Fls. 93 a 95.

6 Fl. 117.

7 Fls. 118 a 144.

8 Fls. 145 a 157.

9 Fls. 167 a 184.

10 Fl. 185.

11 Fls. 267 a 269.

12 Fls. 197 a 198.

13 Fls. 201 186 y 189 a 190.

14 Fl. 205.

15 Fls. 207 a 212.

16 Fls. 217 a 221 vto.

17 La mayor pretensión de la demanda es de $ 368.152.000 y para la fecha de presentación de la demanda, año 2003, la mayor cuantía era de 36.950.000.

18 Fls. 2 a 8 y 111, cdno. pbas. 2.

19 Fls. 9 a 21, cdno. pbas.

20 Fls. 21 a 31, cdno. pbas.

21 Fls. 32 a 35, cdno. pbas.

22 Fls. 40 a 42, cdno. pbas.

23 Fl. 44, cdno. pbas.

24 Fls. 50 a 91, cdno. pbas.

25 Fls. 92 a 96, cdno. pbas.

26 Fls. 107 a 110, c. pruebas.

27 Fls. 131 a 140, cdno. pbas.

28 Anexos 1 a 5.

29 Fl. anexo 3.

30 Fls. 475 a 482, anexo 1.

31 Fl. 484, anexo 1.

32 Fl. 477 anexo 1.

33 Fl. 486, anexo 1.

34 Fl. 1, anexo 1.

35 “Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe todo cuanto esté a su alcance”. Sentencia del 15 de febrero de 1996, Exp. 9940.