Sentencia 11001-03-15-000-2003-1319-01 de marzo 30 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: 11001-03-15-000-2003-1319-01(PI)

Consejera Ponente:

Dra. Ligia López Díaz

Actor: Carlos Ernesto Valdivieso Llanos

Demandado: Ovidio Claros Polanco

Bogotá, D.C., treinta de marzo de dos mil cuatro.

De conformidad con los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 144 de 1994, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decide, en única instancia, sobre la solicitud de pérdida de investidura del representante a la Cámara Ovidio Claros Polanco.

Antecedentes.

Demanda.

El ciudadano Carlos Ernesto Valdivieso Llanos presentó el 10 de noviembre de 2003 demanda de pérdida de investidura contra el representante a la Cámara Ovidio Claros Polanco (fls. 1 y ss.).

Manifestó que el congresista demandado fue elegido contralor distrital de Bogotá para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2000, pero permaneció ejerciendo el cargo en propiedad hasta el 11 de febrero de 2001.

Señaló que el señor Ovidio Claros Polanco inscribió su candidatura a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral de Bogotá el día 4 de febrero de 2002, siendo elegido en marzo del mismo año

Explicó que el demandado aspiró al congreso sin que hubiera transcurrido un año desde la dejación del cargo de contralor.

Por lo anterior, invocó la causal 1ª del artículo 183 de la Constitución Política para solicitar que se decrete la pérdida de investidura del congresista demandado, por haber incurrido en violación al régimen de inhabilidades.

Precisó que el inciso final del artículo 272 de la Carta Política y el artículo 106 del Decreto 1421 de 1993 consagran una inhabilidad especial que comprende a quien haya desempeñado en propiedad el cargo de contralor municipal, dentro del año anterior a su inscripción como candidato al Congreso.

Como fundamento de su solicitud, también citó los artículos 36 y 48 de la Ley 734 de 2002; 25, numeral 10 de la Ley 200 de 1995, y 279 de la Ley 5ª de 1992.

Contestación a la demanda.

El congresista Ovidio Claros Polanco actuando mediante apoderado judicial, contestó la demanda el 13 de febrero de 2004 oponiéndose a sus pretensiones (fls. 43 y ss.).

Señaló que fue nombrado contralor distrital para el periodo constitucional comprendido entre el 1º de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2000.

Explicó que permaneció en el cargo hasta el día 11 de febrero de 2001, pues el Concejo de Bogotá no había designado su sucesor, porque no estaba sesionando y de conformidad con el Acuerdo 19 de 2000, sancionado por el alcalde el 5 de enero de 2001, la elección debía realizarse en las primeras sesiones ordinarias del periodo constitucional respectivo.

Consideró que el demandante confunde el tiempo de permanencia de un funcionario con el periodo del mismo, el cual, según la Corte Constitucional, corresponde al lapso que la Constitución y la ley contemplan para el desarrollo de ciertas funciones y que se aplica a las inhabilidades.

Insistió que debió permanecer en el cargo por causas ajenas a su voluntad, ante la ausencia de nombramiento de su reemplazo, de normatividad aplicable y de competencia que le permitiera designar un interino.

Indicó que vencido su periodo constitucional de tres años, y transcurrido un año del vencimiento del mismo, aspiró al Congreso.

Afirmó que el artículo 106 del Decreto 1421 de 1993 fue derogado expresamente por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000 y que esta misma disposición en su artículo 51 precisó que las incompatibilidades de los contralores departamentales, distritales y municipales tienen vigencia durante el periodo para el cual fueron elegidos y hasta doce (12) meses posteriores a su vencimiento o a la aceptación de la renuncia.

Manifestó que solicitó la inscripción como candidato a la Cámara de Representantes el 4 de febrero de 2002, solicitud que posteriormente fue modificada, por lo que el proceso electoral de inscripción se agotó en esa instancia el 23 de febrero del mismo año.

Concluyó que no incurrió en ninguna inhabilidad, incompatibilidad o violación del régimen de conflicto de intereses, por tanto, estimó que no debe prosperar la pretensión.

Trámite procesal.

Mediante auto del 17 de febrero de 2004 se abrió el periodo probatorio y se ordenó oficiar a la Contraloría Distrital de Bogotá para que certificara el periodo en cual se desempeñó como contralor el señor Ovidio Claros Polanco, indicando la fecha en la cual cesó en sus funciones. Así mismo constancia de la remuneración cancelada indicando el último sueldo devengado y el periodo al cual correspondió.

También se solicitó enviar copia auténtica de los actos administrativos suscritos por el representante Ovidio Claros en ejercicio de su cargo como Contralor Distrital, a partir del 31 de diciembre de 2000.

En la misma providencia se ordenó oficiar a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que certificara la fecha de inscripción como candidato a la Cámara de Representantes del señor Ovidio Claros Polanco, para el periodo 2002 a 2006 y la circunscripción territorial por la cual aspiró.

Atendiendo lo anterior, el director técnico de talento humano de la Contraloría de Bogotá certificó que el señor José Ovidio Claros Polanco desempeñó el cargo de Contralor de Bogotá D.C. desde el 1º de enero de 1998 hasta el 11 de febrero de 2001, indicó además la asignación mensual correspondiente (fl. 2 del cuaderno de pruebas).

En otra certificación reiteró que el señor Claros Polanco prestó sus servicios a la entidad del 1º de enero de 1998 hasta el 11 de febrero de 2001. Adicionalmente, informó que fue elegido por el Concejo de Bogotá como Contralor Distrital para el periodo constitucional comprendido entre el 1º de febrero de 1998 y el 31 de diciembre de 2000 (fls. 6 y 7 del cuaderno de pruebas).

La Dirección de Apoyo al Despacho de la Contraloría de Bogotá remitió varios actos administrativos suscritos por el señor Claros Polanco con posterioridad al 31 de diciembre de 2000 (fls. 8 a 60 del cuaderno de pruebas).

La Registraduría Nacional del Estado Civil envió certificación aclarando que el señor Ovidio Claros Polanco se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral de Bogotá, el día 4 de febrero de 2002, por el Movimiento Nacional Progresista, para las elecciones del 10 de marzo de 2002 (fls. 68 a 73 del cuaderno de pruebas).

Audiencia pública.

El 2 de marzo de 2004 se celebró la audiencia pública ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con la asistencia del apoderado de la parte demandante: del representante a la Cámara Ovidio Claros Polanco y su apoderado, y de la señora representante del Ministerio Público. Los alegatos de las partes se resumen así:

Intervención del demandante.

El apoderado del demandante reiteró la solicitud de pérdida de investidura del congresista Ovidio Claros Polanco por violación al régimen de inhabilidades previsto en el artículo 183 C.P., en relación con la consagrada en el artículo 272 constitucional.

Destacó que está acreditado que el demandado ejerció su cargo de Contralor Distrital en propiedad hasta el 11 de febrero de 2001 y su inscripción como candidato al congreso la realizó el 4 de febrero de 2002.

Señaló que la inhabilidad invocada es de carácter constitucional, por lo que no puede ampararse en normas de inferior jerarquía. Presentó resumen escrito en cinco (5) folios (fls. 75 a 79).

Intervención del Ministerio Público.

La Procuradora Segunda delegada ante esta corporación solicitó no acceder a la solicitud de pérdida de investidura presentada en contra del Representante a la Cámara Ovidio Claros Polanco.

En su concepto, solo las inhabilidades previstas en el artículo 179 de la Carta Política o en otras normas de la misma naturaleza que señalen expresamente esa consecuencia, dan lugar a la pérdida de la investidura de congresista, para lo cual citó jurisprudencia de esta corporación.

Consideró que la prohibición a los contralores territoriales para inscribirse como candidatos de elección popular, no puede dar lugar a la pérdida de investidura, porque no se dirige a los congresistas, sino que es una prohibición para quienes ejercen control fiscal a nivel departamental, distrital o municipal, por lo que sería pertinente una sanción disciplinaria.

Estimó que el último inciso del artículo 272 contradice el numeral 2º del artículo 179 de la Constitución, pues su aplicación desarticula el régimen del congresista y genera un trato discriminatorio hacia los contralores territoriales, frente a quienes ejercieron jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, para quienes no se tiene en cuenta la inscripción sino la elección.

Invocó los principios de favorabilidad, igualdad y prevalencia de la norma especial, para que se niegue la solicitud de la demanda.

Adicionalmente, solicitó compulsar copias al Procurador General de la Nación ante la posibilidad de que el congresista haya infringido el artículo 272 de la Carta. Presentó resumen escrito en treinta y un (31) folios (fls. 80 a 110).

Intervención de la parte demandada.

El representante a la Cámara demandado manifestó que su periodo constitucional culminó el 31 de diciembre de 2001 y reiteró que tuvo que mantenerse en el cargo porque el Concejo Distrital no nombró su reemplazo.

El apoderado del congresista reiteró lo expuesto al contestar la demanda y señaló que el último inciso del artículo 272 constituye una incompatibilidad para los contralores y no una inhabilidad de los congresistas.

Consideraciones de la Sala.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decide en única instancia sobre la demanda de pérdida de investidura interpuesta contra el congresista Ovidio Claros Polanco, de acuerdo con la competencia establecida por los artículos 184 y 237, numeral 5º de la Constitución Política, en concordancia con lo establecido en la Ley 144 del 13 de julio de 1994.

Se encuentra acreditado en el expediente, de acuerdo con la certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que el ciudadano Ovidio Claros Polanco fue elegido representante a la Cámara por la circunscripción territorial de Bogotá en las elecciones del 10 de marzo de 2002, para el periodo constitucional 2002 a 2006 (fl. 34).

El congresista fue notificado de la admisión de la demanda de pérdida de investidura el 10 de febrero de 2004 (fl. 41).

La causal invocada y objeto del presente análisis es la contenida en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política:

“ART. 183.—Los congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses”.

Se concreta el cargo en la violación del último inciso del artículo 272 de la Carta Política:

“ART. 272.—(...).

Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones”.

Con el objetivo de garantizar elecciones en igualdad de condiciones, lograr un desempeño transparente, efectivo y pulcro de la función legislativa y para depurar las conductas abusivas e indecorosas de quienes ejercen la representación popular, la Constitución de 1991 creó la acción de pérdida de investidura.

Esta, constituye un proceso constitucional autónomo, que pretende fortalecer la legitimidad del Congreso, procurando eliminar costumbres impropias de la investidura y dignidad del parlamentario. Por ello se ha previsto para conductas anteriores, concomitantes o posteriores a la elección de senadores y representantes. Las primeras originan la gran mayoría de las inhabilidades, cuyo objeto, según el constituyente del 91 es “Evitar que se utilicen los factores de poder del Estado con fines electorales e impedir que personas indignas puedan llegar al Congreso” (1) .

El artículo 183 C.P. señala expresamente que los congresistas perderán su investidura, entre otros casos, por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

En las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, existía acuerdo en que, dada la alta posición del congresista, la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades no podía acarrear una sanción inferior a la pérdida de la investidura (2) , pues con ella se lesiona la institución parlamentaria e implica un fraude a los electores (3) .

En el presente caso, el demandante invocó el último inciso del artículo 272 de la Carta Política, ya transcrito, el cual contiene una prohibición dirigida expresamente a quienes ocuparon en propiedad el cargo de contralor municipal, departamental o distrital, que no les permite inscribirse como candidatos, “sino un año después de haber cesado en sus funciones”.

El concepto de incompatibilidades se refiere a aquellos actos que no pueden realizar o ejecutar quienes ostentan determinados empleos públicos, durante el periodo de ejercicio de la función, esto es simultáneamente con el ejercicio del cargo.

El último inciso del artículo 272 de la Carta, no contiene una incompatibilidad de los contralores, porque se refiere al periodo posterior a la dejación del cargo. Es entonces una prohibición de carácter constitucional para inscribirse como candidato, que por dirigirse expresamente a todos los cargos de elección popular constituye una inhabilidad genérica (4) , que envuelve entre otros, a quienes aspiren a llegar al Congreso.

Las inhabilidades son aquellas circunstancias personales, previas a la elección, creadas por la Constitución o la ley, que imposibilitan a un ciudadano para ser elegido popularmente. Para los representantes, el artículo 279 de la Ley 5ª de 1992 las define como “todo acto o situación que invalida la elección de congresista o impide serlo”.

El impedimento contenido en el último inciso del artículo 272 superior encaja dentro de esta definición, porque no puede ser congresista quien se haya inscrito como candidato, antes del año siguiente a la cesación de sus funciones como contralor departamental, municipal o distrital en propiedad.

Como lo ha reconocido esta corporación, los hechos que el constituyente o el legislador tipificaron como causales de inhabilidad son diversos. Pueden ser de carácter general, porque se dirigen a toda clase de servidores públicos, o bien, solo se establecen para determinada entidad o rama del poder público. Señaló la Sala:

“Los hechos que el constituyente o el legislador tipifican como causales de inhabilidad son de distinta índole, algunas son de carácter general ya que operan para toda clase de servidores públicos, mientras que otras solo se establecen para determinada entidad o rama del poder público; algunas son temporales mientras que otras son permanentes; algunas se encuentran consagradas como absolutas y otras como relativas” (5) .

En el presente caso, se trata de una inhabilidad dirigida específicamente a quienes hayan ocupado el cargo de contralor departamental, municipal o distrital, por lo que el último inciso del artículo 272 de la Constitución Política no es incompatible, ni contradice la causal establecida en el numeral 2º del artículo 179 ibídem, la cual se refiere genéricamente a empleados públicos que ejercieron jurisdicción o autoridad.

Si bien en el caso de los contralores el lapso de inhabilidad se cuenta hasta la inscripción como candidato, mientras que en los demás casos este periodo va hasta la elección, este trato diferencial no puede calificarse de ilegítimo o injusto. Es una especificación de origen constitucional.

Fue el constituyente quien consideró que quienes ejercieron funciones de control fiscal a nivel territorial como contralores no podían inscribirse como candidatos a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones; mientras que los demás empleados públicos, no pueden ser congresistas si ejercieron jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los doce meses anteriores a su elección.

Por la gravedad de sus consecuencias, las causales de pérdida de investidura de congresista son taxativas y se limitan a las consagradas en los artículos 110 y 183 de la Constitución Política, según fue aceptado por la Corte Constitucional al señalar:

“Para efectos del asunto en comento, baste señalar que por tratarse de la sanción más grave que se le puede imponer a un congresista —habida cuenta de la naturaleza de la falta cometida, del prestigio de la institución que se pone en entredicho, del interés de la colectividad que lo ha elegido y de las consecuencias del fallo—, la Carta Política determinó sus causales en forma taxativa (art. 183). Sin embargo, es pertinente aclarar que para el caso de la indebida destinación de dineros públicos (C.P., art. 183-4), ella no involucra necesariamente la causal prevista en el artículo 110 superior, según la cual el congresista pierde la investidura si viola la prohibición de hacer “contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o a inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley”. En otras palabras, a las causales establecidas en el artículo 183, debe adicionarse la contemplada en el artículo 110 constitucional, con las excepciones legales” (6) .

Al referirse a las inhabilidades, esta Sala ha señalado que las únicas causales que dan lugar a la pérdida de la investidura, son aquellas consagradas en la Constitución Política, por lo que se excluyen las contenidas en disposiciones de rango legal.

Señaló el Consejo de Estado al resolver un caso en el cual se solicitaba la pérdida de la investidura de un congresista, quien previamente había sido sancionado por la Procuraduría con inhabilidad para ejercer cargos públicos por cinco años:

“La consagración de las inhabilidades para ser elegido a los cargos de representación popular, debe ser expresa, al tiempo que su interpretación no admite la aplicación extensiva o analógica sino que debe estar ajustada a los requisitos que para cada causal haya señalado el constituyente o el legislador.

Por consiguiente, como la situación mencionada por el demandante no está tipificada como causal de inhabilidad para ser congresista, al hacer referencia al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas consagrado en el artículo 183 de la Constitución Política, como causal de pérdida de investidura de congresista y, estando claro que las inhabilidades constitucionales son las únicas que pueden generar causal de pérdida de investidura, la Sala negará el cargo, precisando que la sanción disciplinaria no se puede transformar en causal de pérdida de investidura, pues no está consagrada como tal en nuestra Constitución Política” (7) (destaca la Sala).

Esta corporación ha manifestado que las causales de inhabilidad que no estén consagradas en la Carta Política, no generan la pérdida de la investidura de congresista, por lo que a contrario sensu, las prohibiciones consagradas directamente en la Constitución, necesariamente la originan.

El numeral 1º del artículo 183 superior señala como causal de pérdida de investidura de congresista la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses, sin que específicamente remita a alguna disposición en concreto, por lo que no puede concluirse que únicamente se refiere al artículo 179, pues como en el caso del último inciso del artículo 272, la Constitución prevé otras inhabilidades.

Así lo ha considerado la Sala Plena del Consejo de Estado, al estudiar las incompatibilidades constitucionales distintas de las consagradas en el artículo 180, criterios que son aplicables a las inhabilidades, pues se repite, el artículo 183 de la Carta no precisa ni para las inhabilidades ni para las incompatibilidades, limitación distinta al régimen constitucional:

“Así entonces, en tanto toda prohibición que la Constitución o la ley contemple para los congresistas forma parte de aquellas actividades incompatibles con su condición de tales, forzoso resulta concluir que la prohibición contemplada en el numeral 10 del artículo 268 de la Constitución Política es una incompatibilidad de rango constitucional que forma parte del régimen de incompatibilidades aplicable a senadores y representantes.

Y, la anterior interpretación no resulta novedosa. Ya esta corporación se había pronunciado en términos similares al señalar que la prohibición contemplada en el artículo 110 de la Constitución Política, no obstante no haberse previsto en el artículo 183 del mismo ordenamiento es causal de pérdida de la investidura.

(...).

Sin desconocer el carácter taxativo de las causales de pérdida de investidura, ante la consagración constitucional de una prohibición a los electores del Contralor General de la República, que no son otros que los congresistas (*) , necesario es concluir que ella tiene el carácter de incompatibilidad y, por consecuencia, se subsume en la causal de pérdida de la investidura prevista en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Política” (8) .

En el mismo sentido ha señalado esta corporación:

“Pero debe observarse que la Constitución no agotó en el artículo 180 el catálogo de las incompatibilidades aplicables a los congresistas, pues, a la luz de sus propios preceptos, bien puede prever otras causales de incompatibilidad igualmente obligatorias.

Las normas constitucionales y legales que definen las conductas y actividades incompatibles con la calidad de miembro del Congreso son el punto de referencia obligatorio para establecer en casos concretos si el congresista merece que se le aplique la sanción por haber incurrido en alguno de los comportamientos prohibidos. Entonces, por razones de justicia y de seguridad jurídica, debe concluirse que dichas normas son de interpretación restrictiva, es decir, que únicamente se configura la incompatibilidad si se dan exactamente las situaciones jurídicas descritas en abstracto por el respectivo precepto.

De conformidad con lo anterior, la prohibición contemplada en el numeral 10 del artículo 268 de la Constitución Política puede constituir causal de rango constitucional que forma parte del régimen de incompatibilidades aplicable a los miembros del Congreso de la República” (9)

En los mismos términos, la vulneración de la prohibición que la Constitución impone a los contralores territoriales para inscribirse como candidatos a cargos de elección popular antes de transcurrir un año de haber cesado en sus funciones, consagrada en el último inciso del artículo 272 Constitución Política, da lugar a la pérdida de la investidura de congresista, porque se subsume en el numeral 1º del artículo 183 ibídem, toda vez que constituye una de las inhabilidades que conforman el “Régimen de inhabilidades” previsto en la Constitución.

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la expresión “régimen” como el “conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad”. Tratándose de la Constitución, cuando el artículo 183-1 se refiere al “Régimen de inhabilidades”, no se remite a una sola disposición, sino al conjunto de las normas consideradas como inhabilidades por la misma Carta Política y únicamente en ella, por ello no se ha aceptado que en las leyes puedan establecerse inhabilidades que den lugar a la pérdida de la investidura de congresista.

Las causales de inhabilidad constituyen requisitos negativos para acceder al cargo de congresista y cuando por cualquier circunstancia se superan los controles iniciales a pesar de encontrarse en la situación descrita en las normas, se incurre en una causal de pérdida de investidura que no es posible sanear.

La gravedad de la sanción, exige un rigor extremo en la interpretación de las causales de inhabilidad, sin que se admitan analogías para su aplicación. Se requiere además que estén previstas con anterioridad a la ocurrencia de los hechos que la originan.

También debe determinarse claramente cuándo comienza y cuándo termina la inhabilidad; para que quienes aspiren al cargo tengan certeza sobre el momento preciso en el cual cesa la prohibición.

La Constitución de 1991, en su artículo 272, prohibió a quienes hayan ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, inscribirse como candidatos a cargos de elección popular, hasta un año después de haber cesado en sus funciones.

Para efectos de la pérdida de investidura, esta norma debe interpretarse conjuntamente con el inciso segundo del parágrafo del artículo 179, como ocurre con el numeral 2º, esto es, referida a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección en el caso de los representantes a la Cámara, entendiendo para los senadores que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales (10) .

Es clara la norma al establecer el límite temporal de la inhabilidad, el cual se cuenta desde la cesación en sus funciones y culmina un año después.

La razón estriba en el mismo propósito de las inhabilidades constitucionales, el cual no es otro que evitar que quienes tienen acceso a los factores de poder del Estado, los utilicen con fines electorales, manipulando al electorado y restándole al sufragio la libertad que le es propia, al romper la igualdad de los aspirantes (11) .

Este planteamiento es exigente tratándose de quienes ejercieron funciones de control fiscal, como quiera que a los contralores territoriales les corresponde la vigilancia del manejo y destinación de los recursos públicos por parte de los funcionarios oficiales y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de las entidades territoriales, de tal forma que se restringe su derecho a acceder a cargos de elección popular durante un término objetivo, razonable y previamente definido por el constituyente, para preservar la moralidad y eficiencia de la administración, en aras de la protección del interés general de la comunidad.

Caso concreto.

Además de la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 272 de la Constitución, el actor invocó el artículo 206 del Decreto 1421 de 1993, el cual fue derogado expresamente por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000. También citó otras disposiciones de las leyes 5ª de 1992, 200 de 1995 y 734 de 2002. Por tratarse de disposiciones de carácter legal, la Sala no se pronunciará sobre su alegada vulneración, porque como ya se indicó las causales que no estén consagradas en la Carta Política, no generan la pérdida de la investidura de congresista, por tanto el examen se limitará a las inhabilidades constitucionales.

Está demostrado en el expediente que el señor Ovidio Claros Polanco fue elegido en propiedad por el Concejo de Bogotá como Contralor Distrital para el periodo constitucional comprendido entre el 1º de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2000 (fls. 6 y 7 del cuaderno de pruebas).

Así mismo, según reconoce el congresista demandado y lo ratifican las certificaciones expedidas por el director técnico de talento humano de la Contraloría Distrital, ejerció el cargo hasta el 11 de febrero de 2001.

El representante Ovidio Claros Polanco señaló en su defensa que su mayor permanencia en el cargo obedeció a que el Concejo de Bogotá no designó a su sucesor antes de la culminación del periodo constitucional, por lo que el término de la prohibición debe contarse desde el 31 de diciembre de 2000 y no en la fecha en la que dejó el cargo.

Para la Sala, este argumento no tiene fundamento, porque no cabe ninguna interpretación diferente a la que emana del mismo texto constitucional. El último inciso del artículo 272 señaló expresamente que quien haya ocupado el cargo de contralor distrital no puede ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de “haber cesado en sus funciones” por lo que es este el momento preciso en el cual se inicia la prohibición.

Si el señor Claros decidió continuar ejerciendo el cargo de contralor con posterioridad a la culminación de su periodo, debió asumir las limitaciones que se le generaban para efectos electorales.

Además, en el expediente no aparece prueba alguna de que hubiera intentado que la autoridad competente le designara un reemplazo mientras se producía la elección.

La jurisprudencia ha sido clara en señalar que el periodo no puede ser tenido en cuenta para configurar las inhabilidades relacionadas con el ejercicio de un cargo, sino el lapso durante el cual el funcionario desarrolló efectivamente sus actividades. La Corte Constitucional señaló en su oportunidad:

“En concepto de la Corte, en materia de inhabilidades e incompatibilidades, el término “periodo” debe ser interpretado en su sentido subjetivo. Lo contrario implicaría la restricción de un sinnúmero de derechos fundamentales del funcionario que, a pesar de haber dejado su cargo antes del vencimiento del término establecido por la Constitución o la ley, se vería sometido a una restricción para ocupar cargos de elección popular, aun mayor que la que tienen quienes permanecen en su empleo durante el lapso establecido para ello.

En consecuencia, entiende esta corporación que cuando una norma, cuyo objeto es establecer inhabilidades e incompatibilidades para el desempeño de determinado cargo, se vale de la voz “período”, esta debe entenderse como el lapso en que el funcionario efectivamente ocupa el cargo, y no el tiempo que la Constitución o la ley han fijado para su permanencia.

En consecuencia, el término de la inhabilidad que subsiste, una vez se produce la dejación del cargo, debe contarse desde ese día, y no desde el vencimiento del término que se ha fijado como límite para ocuparlo” (12) .

Tratándose de la prohibición consagrada en el último inciso del artículo 272, es indiferente si el contralor se retiró del cargo antes de culminar su periodo, o si lo concretó, o bien si continuó ejerciéndolo con posterioridad, pues la norma consagra la inhabilidad desde la cesación efectiva de las funciones.

Alegó también el congresista demandado que el proceso de inscripción solo se agota con la lista definitiva, pues es en ese momento cuando el candidato puede ejercer ciertos derechos relacionados con la elección, como la propaganda electoral, el recaudo de contribuciones, entre otros. Además, que la solicitud inicial puede ser modificada, como ocurrió en este caso, el 23 de febrero de 2002, cuando fueron presentados los formularios E7 y E8, en los cuales se informaron los cambios de la lista, siempre encabezada por Ovidio Claros Polanco.

Para la Sala este argumento tampoco está llamado a prosperar, pues al contrario de lo señalado por el congresista demandado, el acto de inscripción es uno solo, el cual se agotó cuando fue radicado ante la autoridad electoral el formulario E-6, que constituye el “Acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de lista de candidatos”, según se lee en el encabezado del mismo (fl. 8 del cuaderno principal y fl. 63 del cuaderno de pruebas).

La lista encabezada por el representante Ovidio Claros Polanco, contenida en el formulario E-6 fue radicada el 4 de febrero de 2002, según consta a folio 10 del cuaderno principal, por lo que fue en esta fecha cuando se surtió su inscripción.

El Código Electoral en su artículo 88, modificado por el artículo 4º de la Ley 62 de 1988, dispuso que “el término para la inscripción de candidatos a las distintas corporaciones de elección popular vence a las seis (6) de la tarde del primer martes del mes de febrero del respectivo año” (13) Para las elecciones en las que participó el demandado correspondió al día 5 de febrero de 2002, como lo ratificó la Resolución 2181 de 2001 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. No era legalmente posible que la inscripción se surtiera con posterioridad al 5 de febrero.

La modificación a las listas de inscripción se presenta en los casos de muerte, pérdida de derechos políticos, renuncia o no aceptación de alguno de los candidatos, según lo dispone el artículo 94 del Código Electoral, pero solo tiene efectos de inscripción respecto de los nuevos candidatos que reemplazan a quienes se encuentran en alguna de estas circunstancias.

La lista encabezada por el representante Ovidio Claros Polanco fue modificada el 23 de febrero de 2002, pero en esa fecha se inscribieron otras personas, ya que el demandado desde el 4 de febrero de ese año inscribió y mantuvo su nombre en consideración de los electores, en el primer lugar.

Adicionalmente, el delegado en lo electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil certificó expresamente que el señor Ovidio Claros Polanco se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral de Bogotá, el día 4 de febrero de 2002, con lo que se ratifica el planteamiento del accionante (fls 69 y 75 del cuaderno de pruebas).

Tampoco tienen acogida los argumentos del Ministerio Público, basados en que solo las inhabilidades consagradas en el artículo 179 dan lugar a la pérdida de la investidura y que en este caso procedería únicamente la sanción disciplinaria, porque, se repite, el último inciso del artículo 272 de la Constitución constituye una inhabilidad que da lugar a la pérdida de la investidura de congresista de conformidad con el numeral 1º del artículo 183, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias que procedan, toda vez que son procesos independientes.

En conclusión, el señor Ovidio Claros Polanco fue elegido representante a la Cámara estando incurso en la inhabilidad contemplada en el último inciso del artículo 272 de la Constitución Política, toda vez que se inscribió como candidato por la circunscripción electoral de Bogotá el 4 de febrero de 2002, sin que hubiese transcurrido un año desde la cesación de sus funciones como Contralor del Distrito Capital, el 11 de febrero de 2001.

Por tanto, al quebrantar la inhabilidad constitucional mencionada dio lugar a la causal de pérdida de investidura de congresista consagrada en el numeral 1º del artículo 183 de la Carta Política, en consecuencia esta corporación deberá decretarla.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECRÉTASE la pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara por el Distrito Capital de Bogotá, señor Ovidio Claros Polanco.

2. COMUNÍQUESE esta decisión a la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Alejandro Ordoñez Maldonado (Presidente)—Alberto Arango Mantilla (ausente)—Camilo Arciniegas Andrade (ausente)—Germán Ayala Mantilla—Tarsicio Cáceres Toro (ausente)—Reinaldo Chavarro Buritica (ausente)—María Elena Giraldo Gómez (salvamento de voto)—Alier Eduardo Hernández E. (con salvamento de voto)—María Noemí Hernández Pinzón—Ricardo Hoyos Duque (con salvamento de voto)—Filemón Jiménez Ochoa—Jesús María Lemos Bustamante—Ligia López Díaz—Gabriel E. Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete B. (salvó voto)—Ana Margarita Olaya Forero—María Inés Ortiz Barbosa (salvó voto)—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta (no aclaró voto)—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapié (sin salvamento)—Darío Quiñónes Pinilla (con salvamento de voto)—Germán Rodríguez Villamizar—Ramiro Saavedra Becerra.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) Informe Ponencia Estatuto del Congresista. Gaceta Constitucional 51 del 16 de abril de 1991, págs. 26 a 27.

(2) Gaceta Constitucional 79 del 22 de mayo de 1991. Citada por la Corte Constitucional en Sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-247 del 1º de junio de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(4) La Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del numeral 7º del artículo 96 de la Ley 136 de 1994, el cual impide a los alcaldes “Inscribirse como candidato a cualquier cargo de elección popular durante el período para el cual fue elegido, y durante los seis (6) meses siguientes al mismo”, reprocha que la norma se ubique dentro de las “incompatibilidades”, porque comprende un lapso posterior al ejercicio del cargo, no simultáneo. También señaló que se trata de una “Inhabilidad genérica, referente a todo destino para el cual la persona pudiera ser escogida por el pueblo”. Sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(5) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 22 de enero de 2002, Exp. PI-2001-0148, M.P. Germán Ayala Mantilla. Donde se decidió sobre la inhabilidad consagrada en el numeral 8º del artículo 179 de la Carta Política.

(6) Corte Constitucional, Sentencia C-37 del 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Esta corporación en sentencia del 24 de agosto de 1994, Exp. AC.1587, M.P. Consuelo Sarria Olcos manifestó en el mismo sentido: “El hecho que la Asamblea Constituyente hubiera discutido las causales de pérdida de investidura al estudiar el artículo 183 no puede llevar a desconocer que, cuando reguló lo previsto en el artículo 110 se refirió expresamente a la pérdida de investidura precisamente para establecer la sanción de quienes ha calificado como servidores públicos que detentan una investidura, como son los congresistas”.

(7) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 10 de diciembre de 2002, Exp. PI-055, M.P. Germán Ayala Mantilla. En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala en las providencias de 4 de noviembre de 1994, Exp. AC-2062, M.P. Álvaro Lecompte Luna y del 27 de enero de 1998, Exp. AC-5397, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

(*) “No se hace referencia a los funcionarios judiciales señalados en el artículo 267, inciso 5º de la Constitución Política pues estos servidores, de una parte, son postulantes y no electores y, de otra, no son sujetos de proceso de pérdida de la investidura” (nota del texto).

(8) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2003, Exp. PI-059, M.P. Alberto Arango Mantilla.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2003, Exp. 2003-0223(PI), M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

(10) Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 15 de mayo de 2002, exp. AC-12300, M.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(11) Ibídem.

(12) Corte Constitucional, sentencia C-10 del 23 de enero de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.

(13) Esta disposición fue modificada por el artículo 2º de la Ley 163 de 1994, en relación con los gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o miembros de las juntas administradoras locales, casos en los que la inscripción de candidatos vence cincuenta y cinco (55) días antes de la respectiva elección.

Salvamento de voto de la doctora María Inés Ortiz Barbosa

Consigno a continuación el salvamento de voto anunciado en el proceso de la referencia.

Considero que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades cuya transgresión constituye la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución Nacional, es el establecido en los artículos 179 y 180 íb. No obstante, como lo ha señalado esta corporación, también debe entenderse incluido dentro de dicho régimen, la prohibición establecida en el artículo 110 íb, por cuanto es el mismo precepto constitucional el que consagra como consecuencia de tal conducta la remoción del cargo o la pérdida de la investidura. Así mismo da lugar a esta última lo expresamente consagrado en el Acto Legislativo 1 del 2003 en la modificación introducida al artículo 109 de la Constitución.

En el caso analizado por la Sala, la causal invocada por el actor para solicitar la pérdida de investidura del representante a la Cámara Ovidio Claros Polanco, fue la prevista en el numeral 1º del artículo 183, C.N. y se alegó como inhabilidad la establecida en el 272 último inciso.

Al respecto considero que la inhabilidad propuesta de los contralores departamentales, distritales o municipales para inscribirse como candidatos a cargos de elección popular antes de que transcurra un año de haber cesado en sus funciones, no puede ser entendida como una inhabilidad incluida dentro del régimen previsto en el artículo 180 de la Carta cuya configuración constituya causal de pérdida de investidura para los congresistas.

En efecto, estimo que si la intención del constituyente hubiere sido la de que ella constituyera causal de pérdida de investidura, lo habría señalado expresamente tal como lo hizo en el evento contemplado por el artículo 110 y en el 109 modificado de la Constitución. A mi juicio, incurrir en la situación fáctica prevista en el artículo 272 último inciso, implica para el funcionario una sanción de tipo disciplinario pero que no puede subsumirse en las inhabilidades previstas para los congresistas en el artículo 179 de la Constitución.

Ante lo expuesto, bien hubiese podido interpretarse la demanda en el sentido de establecer la debida concordancia entre el artículo 272 invocado y el numeral 2º del 179 de la Carta Fundamental y así era posible determinar que la inhabilidad se configuraría por el hecho de ser empleado público con autoridad administrativa, pero dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección y no de la de inscripción señalada en el 272 in fine, que además insisto, no da lugar a la pérdida de investidura.

De acuerdo con lo anterior resulta evidente que los elementos consagrados en las normas citadas difieren en cuanto a la etapa del proceso electoral a partir de la cual termina la contabilización del término de inhabilidad, es decir mientras en el artículo 179 se toma como base la elección, para el segundo caso (art. 272) es la inscripción. Así las cosas, considero que en cuanto a las causales de pérdida de investidura, tal distinción constituiría además una vulneración del derecho a la igualdad, para los contralores frente a los empleados públicos que desempeñaron los cargos previstos en el artículo 179, dentro de los cuales puede incluirse el de aquellos.

Así las cosas, la causal de pérdida de investidura analizada en el sub examine no podía fundamentarse en el artículo 272 de la Constitución Nacional por cuanto dista de ser una aplicación taxativa de las causales de pérdida de investidura que además requiere de demasiadas interpretaciones para su aplicación lo cual atenta contra el principio de legalidad.

En consecuencia, es preciso tener en cuenta que el proceso de pérdida de investidura es de naturaleza esencialmente disciplinaria que concluye con una sanción de carácter jurisdiccional disciplinario ocasionada por la transgresión de la normatividad que sobre una conducta intachable deben observar los congresistas cuyo comportamiento no puede perjudicar la dignidad de su investidura. Es claro entonces que el proceso debe sujetarse a la garantía constitucional del debido proceso la cual implica que la conducta establecida en la Constitución Nacional es la única y precisamente sancionable, lo que hace que toda interpretación extensiva tenga la virtualidad de vulnerar el debido proceso en cuanto la descripción estatuida sobre el acto que se imputa se restringe al texto mismo del precepto.

Salvamento de voto

Dr. Alier Hernández Enriquez

Con todo respeto por mis colegas, manifiesto que me separo de la decisión mayoritaria por la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decretó la pérdida de investidura de congresista al Dr. Ovidio Claros Polanco quien fungía como representante a la Cámara.

La Sala llegó a la conclusión de que, en el artículo 272 de la Constitución Política, inciso 9º se consagra una inhabilidad para ser congresista. Dispone la mencionada norma:

“Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones”.

Por consiguiente, a partir de tal consideración, estimó que dicha prohibición constitucional formaba parte del “régimen de inhabilidades” cuya transgresión da lugar a la pérdida de investidura, en los términos del artículo 183, ordinal 1º de la Constitución.

Como el congresista acusado se desempeñó en el cargo de Contralor Distrital de Bogotá y se inscribió como candidato a la Cámara sin que se hubiera cumplido el plazo previsto en la norma transcrita, la Sala entendió que realizó la hipótesis constitucional e incurrió, por consiguiente, en la causal de pérdida de investidura a que se ha hecho mención.

En mi opinión en cambio, si bien el artículo 272 constitucional, transcrito, consagra una prohibición dirigida a los contralores departamentales, distritales y municipales, su consecuencia NO es la pérdida de investidura de congresista.

En primer lugar, por la forma como aparece redactada la norma en cuestión y por el sitio que ocupa en el código constitucional se entiende que la prohibición se refiere a “cargos de elección popular” del respectivo departamento, distrito o municipio, es decir, gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles.

Tal deducción se robustece si se considera que, en relación con los congresistas, la norma que regula esta situación se encuentra en el artículo 179-2 de la Constitución Política, según la cual:

“No podrán ser congresistas:

“2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección”.

Como los contralores ejercen autoridad civil y administrativa quedan, sin duda, afectados por esta prohibición la que, si se trata de un representante a la Cámara, queda limitada “a la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección”, como lo preceptúa el penúltimo inciso del mismo artículo.

Repárese cómo, según la tesis mayoritaria, la “inhabilidad” del artículo 272 cobijará, por igual, a senadores y representantes sin que, para tal equiparación, exista ningún fundamento racional.

Me parece, por ello, que el régimen de inhabilidades cuya transgresión da lugar a la pérdida de la investidura de los congresistas está previsto, de modo completo, en el artículo 179 de la Constitución Política o en la ley, en “los demás casos de inhabilidades por parentesco” (penúltimo inciso del mismo artículo), norma especial para el caso puesto que es la que aparece consagrada en el capítulo 6, título VI “De los congresistas”, y, por consiguiente era el numeral 2º de dicho artículo el llamado a solucionar la situación planteada.

Si existen otras prohibiciones constitucionales que eventualmente se puedan catalogar de inhabilidades o de incompatibilidades, es menester —para que generen la pérdida de investidura— que tal consecuencia esté prevista de manera expresa como ocurre, por ejemplo, con el artículo 110 o con el 291, en este último caso en relación con las corporaciones públicas de las entidades territoriales. De otra manera, la prohibición transgredida podrá tener consecuencias jurídicas que, en todo caso, serían distintas de la pérdida de investidura.

En el caso cuyo examen hizo la Sala, bajo esta óptica que se acaba de exponer, aplicada la causal 2ª. Del artículo 179 a los hechos investigados, es claro que la misma no se configura.

Salvamento de voto

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

De manera comedida me permito plasmar las razones de mi disentimiento con la providencia proferida el 30 de marzo de 2004, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se decretó la pérdida de la investidura de Ovidio Claros Polanco.

Si bien la jurisprudencia de esta corporación tiene por sentado que en el artículo 179 de la Constitución Política no se agota el listado de las causales para la aplicación de la sanción de pérdida de la investidura a los congresistas, dado que en otros preceptos de rango constitucional pueden preverse otras, y en tal virtud ha considerado que no cabe duda que en el artículo 110 de la Constitución Política, al señalar que el constreñimiento que hace quien desempeña funciones públicas para que se hagan contribuciones a partidos, movimiento o candidatos políticos contiene una causal de pérdida de la investidura, y que, igualmente, se ha estudiado la prohibición dirigida a los integrantes del Congreso para que se abstengan de hacer recomendaciones al Contralor General de la República (C.P., art. 267), considero que en el presente caso no cabe la aplicación de la conducta descrita en el último inciso del artículo 272 de la Carta como causal para la sanción, por las siguientes razones:

1) El numeral 2º del artículo 179 de la Constitución Política establece de manera general la incompatibilidad consistente en haber desempeñado autoridad dentro del periodo de un año anterior a la fecha de la elección.

Por lo tanto, con respecto al ejercicio de autoridad la causal debe estudiarse a la luz de este numeral.

2) Si se trata de establecer equivalencias entre la situación del Contralor General de la República y la de los contralores de las entidades territoriales, se encuentra un grave desequilibrio en cuanto a estos últimos hace relación, dado que con respecto al primero la causal tiene en cuenta la fecha de la elección mientras que para los segundos es la fecha de la inscripción, haciéndose mucho más gravosa la situación de los contralores de entidades territoriales.

3) En el caso en estudio, además, debió tenerse en cuenta la particular situación en que se encontró el demandado, ya que vencido el periodo para el cual había sido elegido, el Concejo del Distrito Capital no adoptó las medidas tenientes a su reemplazo, por lo que, en últimas, quedó en manos de la corporación administrativa la fecha en que se despojó de la función pública al Dr. Claros Polanco.

De tiempo atrás se presentó una disparidad entre las normas que regulan una y otra situación en el Distrito Capital, pues mientras se tiene previsto que en la sesión de instalación el concejo debe proveer los cargos, entre otros, de contralor, y que el periodo del contralor es el mismo del señalado para el alcalde, el Decreto 1421 de 1993 establece en el artículo 10 las fechas de reunión del Concejo del Distrito Capital, así: 1º de febrero, 1º de mayo, 1º de agosto, 1º de noviembre.

De manera, que en principio resulta imposible acompasar el periodo del alcalde con el del contralor (sic) se ha venido y presentando en la práctica la situación de cuál es el concejo al que le corresponde designar contralor: si el concejo entrante o el saliente.

Además, el demandado en este caso adoptó las medidas que le correspondían (sic) debía en el sentido de solicitar un concepto al Ministerio de Gobierno ante el hecho evidente de que no podía abandonar el cargo, dado el carácter típico penal y disciplinario de tal conducta.

En conclusión, considero que lo descrito en el último inciso del artículo 272 de la Constitución Política no puede considerarse como causal de pérdida de la investidura, pues no existe razón alguna para que la Carta Política consagrara sobre una misma situación de hecho, ejercicio de autoridad, una consecuencia mucho más gravosa para los contralores de las entidades territoriales respecto de la del Contralor General de la República y del resto de servidores públicos, en la medida que para aquellos el tiempo de inhabilidad se computa teniendo en cuenta la fecha de la inscripción como candidato mientras que para todos los demás se computa a partir de la fecha de la elección.

Salvamento de voto de los doctores Ricardo Hoyos Duque y Darío Quiñones Pinilla a la sentencia del 30 de marzo de 2004, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con ponencia de la consejera de Estado Dra. Ligia López Díaz.

Con toda consideración para con la mayoría de los miembros de la Sala, atentamente nos permitimos exponer las razones de nuestro salvamento de voto a la sentencia que decretó la pérdida de investidura como congresista del representante a la Cámara Ovidio Claros Polanco, pues consideramos que no se configura la causal invocada para acceder a esa medida. Esas razones son las siguientes:

1ª. El artículo 272 de la Constitución Política no establece una inhabilidad para los congresistas. Describe unas prohibiciones para quien ha ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, en cuanto, dentro del año siguiente a la cesación de sus funciones, de un lado, no puede desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio y, de otro, no puede inscribirse como candidato a cargos de elección popular. Pero el incumplimiento de la segunda de las prohibiciones no puede tener como consecuencia la pérdida de investidura del congresista que hubiere resultado elegido a pesar de la misma, sino una distinta como es la declaración de nulidad de la elección por violación de esa norma constitucional, teniendo en cuenta que, según jurisprudencia de la Sección Quinta, la nulidad del acto que declara una elección procede no solo por las causales previstas en los artículos 223, 226 y 227 del CCA, sino también por las causales genéricas de nulidad consagradas en el artículo 84 del CCA (1a) .

2ª. La Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 47, numeral 7º, de la Ley 136 de 1994, que prohíbe a los alcaldes inscribirse como candidatos a cualquier cargo de elección popular durante el periodo para el cual fue elegido y durante los seis (6) meses siguientes al mismo, y, por consiguiente, contiene una prohibición similar a la que para los contralores departamentales, distritales y municipales establece el artículo 272 de la Carta Política. Y al respecto, en Sentencia C-194 de 1995 (2a) , señaló que esa norma no establece inhabilidades que puedan ser imperativas en abstracto frente a todas las posibles elecciones, a partir del hecho de haber ejercido determinado empleo. En efecto, en esa providencia sostuvo lo siguiente:

“Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que las inhabilidades —y de eso se trata en el presente caso, dada la impropiedad de la norma, que en realidad, en cuanto al tiempo de exceso sobre el ejercicio del cargo, no podía contemplar “incompatibilidades”— tienen razón de ser y aplicabilidad respecto de dignidades a las cuales se aspira, señaladas en concreto, pero carecen de sentido cuando se las pretende hacer imperativas en abstracto —frente a todas las posibles elecciones—, a partir de un hecho pasado —el haber ejercido determinado empleo—.

Cosa distinta es que el sistema jurídico pueda establecer respecto de los cargos de elección popular, como una de las inhabilidades, para cada uno de ellos enunciado específicamente, la de haber desempeñado otros que impliquen el ejercicio de autoridad política dentro de cierto tiempo previo al certamen electoral, como lo hace, por ejemplo, el artículo 179, numeral 2º, de la Constitución Política, para la elección de congresistas, al disponer que no podrán serlo “quienes hubieren ejercido como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección”.

3ª. Esta Sala (3a) ha dicho que el régimen de inhabilidades a que alude el artículo 183 de la Carta Política como constitutivo de causal de pérdida de investidura de los congresistas es el consagrado en el artículo 179 y, en consecuencia, por razón de inhabilidades, la aplicación de esa figura solo procede por las causales establecidas en esa norma. También procede el decreto de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades (arts. 180 y 181) y por violación del artículo 110. En este último caso porque esa norma de manera expresa señala esa consecuencia por el incumplimiento de las prohibiciones que contiene.

4ª. La inhabilidad derivada del desempeño de cargos públicos que establece la Carta Política para los congresistas es la prevista en el numeral 2º del artículo 179, según el cual no podrán ser congresistas “Quines hubieran ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección”. No se puede, por tanto, por vía de creación jurisprudencial, establecerse una adicional, como la que deduce la mayoría de la Sala del contenido del último inciso del artículo 272 de la Carta Política.

(1a) Sentencias del 1º de julio de 1999, Exp. 2234 y del 20 de septiembre del mismo año, Exp. 2238, entre otras.

(2a) Citada en la sentencia que es objeto de este salvamento de voto.

(3a) Sentencia del 27 de enero de 1998, Exp. AC-5397.

Salvamento de voto: María Helena Giraldo Gómez

I. No compartí el fallo de la Sala, proferido el día 30 de marzo de este año, por medio del cual se decretó la pérdida de investidura del congresista representante a la Cámara por el Distrito Capital de Bogotá, señor Ovidio Claros Polanco.

II. Estimo, respetuosamente, que el cargo de la violación a que aludió el demandante, contenido en el artículo 272 de la Carta Política, no es una causal de pérdida de investidura.

Y lo afirmo por lo siguiente:

La Constitución Nacional señala expresamente, en su artículo 183, las causales de pérdida de investidura de los congresistas, entre las cuales se destaca la invocada en la demanda sobre la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

Y luego, el artículo 272 ibídem, relativo a las contralorías departamentales, distritales y municipales dispone en el último inciso lo siguiente: “Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito como candidato a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones”.

En mi concepto, la última norma citada es constitutiva de una prohibición para ser elegido, que se erige, de contera, en causa de ilegalidad del acto de elección, que no puede confundirse o transformarse en causal de pérdida de investidura.

Basta leer el contenido del numeral 2º del artículo 179 de la Carta Política sobre las causales de inelegibilidad de congresistas cuando ejercieron “como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección”.

En consecuencia, se debe diferenciar entre las causales de ilegalidad de los actos de elección con las de pérdida de investidura.

En los anteriores términos salvo el voto a la providencia que precede.

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