Sentencia 2003-01631 de octubre 27 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 520012331000 2003 01631 02

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra Sentencia 63 - NR de 26 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Actor: Transportes Rápido Putumayo Ltda.

Bogotá, D.C., veintisiete de octubre de dos mil once.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de Transportes Rápido Putumayo Ltda., contra la Sentencia 63-NR, de 26 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que decidió “Negar las pretensiones de la demanda instaurada por Transportes Rápido Putumayo Ltda. contra la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN”.

En consecuencia, quedan en firme las resoluciones 03439 del 29 de abril del 2003, de la división de investigaciones especiales de la subdirección de fiscalización aduanera y 06764 del 15 de agosto de 2003, de la división de normativa y doctrina aduanera de la oficina jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, según las cuales el actor debe pagar a favor de la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, la sanción de que trata el artículo 503 del estatuto aduanero, equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía que no pudo ser aprehendida.

I. Antecedentes

1.1. La Sociedad Transportes Rápido Putumayo Ltda., actuando por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Nariño tendiente a que mediante sentencia, se decretara la nulidad de las resoluciones 03439 del 29 de abril del 2003 y 06764 del 15 de agosto de 2003, expedidas por la división de investigaciones especiales de la subdirección de fiscalización aduanera y la división de normativa y doctrina aduanera de la oficina jurídica de la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante los cuales se impone a la actora la sanción señalada en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía, por valor de $ 605.709.074,00 pesos.

Solicitó, además, que a título de restablecimiento del derecho se declare que la empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., no incurrió en los hechos que dieron lugar a la sanción.

En subsidio, solicita se declare que operó, en favor de la demandante, el silencio administrativo positivo que consagra el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 23 del Decreto 1198 del 2000 y la caducidad de la sanción de $ 605.709.074,00 pesos impuesta a la empresa accionante.

Asimismo, pretende la actora, que para reparar el daño causado, se condene a las entidades demandadas a pagar los daños que se demuestren en este proceso, en la máxima cuantía que reconoce la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado.

1.2. En apoyo de sus pretensiones señala, en síntesis, los siguientes hechos:

1.2.1. El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2685 de 1999, con fundamento en las facultades otorgadas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Nacional y en desarrollo de los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 7ª de 1991. Tal cuerpo normativo es un código por conformar un sistema completo de legislación sobre aduanas y contiene disposiciones propias de una ley estatutaria al regular derechos y deberes fundamentales de las personas, así como procedimientos administrativos para su protección.

1.2.2. La UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en aplicación de la legislación aduanera, Decreto 2685 de 1999, inició, desarrolló y culminó el proceso administrativo sancionatorio en contra de la sociedad actora.

1.2.3. Los hechos objeto de investigación administrativa, por presunto contrabando, se refieren a una operación de tránsito aduanero, relacionada con la salida de cuatro contenedores con DTA, presuntamente falsos, cuyo declarante es la Sociedad de Intermediación Aduanera Packing Express Ltda. Los contenedores salieron desde la Sociedad Portuaria Regional Buenaventura, con manifiestos de carga emitidos por la empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., a nombre de la empresa importadora Importaseo E.U. y su destino final era la zona franca de Bogotá.

1.2.4. En diligencia de inspección practicada el 21 de mayo de 2001 por la policía fiscal y aduanera a la empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., se encontraron los manifiestos de carga Nos. 02238, 02239, 02262, 02263, expedidos para la movilización de los contenedores y mediante Oficio 02351 del 25 de mayo de 2001, el subdirector de inteligencia de la policía fiscal y aduanera, remitió al subdirector de fiscalización aduanera las diligencias adelantadas en la investigación.

1.2.5. Ante lo anterior, la división de investigaciones especiales de la subdirección de fiscalización aduanera profirió el requerimiento ordinario Nº 63000421230 del 22 de mayo de 2002, en el que solicitó a la empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., poner a su disposición las mercancías con DTA Nos. 0006463, 0006464, 0006451 y 0006467.

1.2.6. La empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., mediante su representante, adujo que no le era posible aportar la mercancía, por cuanto esta no había sido transportada por ella.

1.2.7. La accionante, por conducto de una actuación irregular de su gerente en Buenaventura, se limitó a suministrar la papelería con la que se emitieron los manifiestos de carga y planillas de envío, según acuerdo entre el funcionario de la empresa y la Agencia de Aduanas Packing Express Ltda., habiendo sido esta última la que recibió de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, la mercancía en cuestión.

1.2.8. La administración aduanera, emitió en contra de la sociedad accionante, el requerimiento especial aduanero Nº 00002 del 3 de febrero de 2003 proponiendo la sanción prevista en el artículo 503 del Decreto 2685, equivalente al 200% del valor de la mercancía que no pudo ser aprehendida, por la suma de $ 605.709.074 pesos.

1.2.9. La empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., contestó el requerimiento señalado, con escrito de 27 de febrero de 2003, solicitando unas pruebas que fueron denegadas por la administración mediante Auto 63-00042-029 del 12 de marzo de 2003.

1.2.10. A través de Resolución 03439 del 29 de abril de 2003, se le impuso a la empresa, la sanción equivalente a $ 605.709.074 pesos.

1.2.11. La actora interpuso el correspondiente recurso de reconsideración, el cual le fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución 06764 del 15 de agosto de 2003, de la división de normativa y doctrina aduanera de la oficina jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en la que confirma la Resolución 03439 del 29 de abril de 2003.

1.2.12. Arguye la accionante que desde el inicio del proceso, mayo de 2001, hasta la imposición de la sanción, agosto de 2003, transcurrieron más de doce meses, que es el término previsto en el artículo 519 del estatuto aduanero, para que por silencio administrativo positivo, se entienda fallado el proceso a favor del administrado.

1.2.13. La sanción impuesta a la accionante se funda en hechos ocurridos antes del 1º de julio del año 2000, es decir, antes de la vigencia del Decreto 2685 de 1999 y después de haber caducado la sanción, en los términos del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, que establece un término de tres (3) años para imponer sanciones, a partir del acto que pueda ocasionarlas.

1.3. Las normas que se consideran violadas son los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 29, 13, 15, 83, 53, 150 en sus numerales 2º y 10, 152, 153, 189 numerales 2º y 10, 228 y 229 de la Constitución Política de Colombia, 12 de la Ley 153 de 1887; 1º, 4º, 471, 497, 503, 509, 516, 519 y 520 del Decreto 2685 de 1999; 1º, 25 y 38 del Código Contencioso Administrativo; 3º de la Ley 6ª de 1971; 2º de la Ley 7ª de 1991.

1.4. El concepto de violación se expone así:

1.4.1. Existe violación por falta de aplicación de las normas en las cuales debían fundarse las resoluciones demandadas, numerales 2º y 10 del artículo 150(1) y artículo 4º de la Constitución Política(2).

Lo anterior en consideración a que corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y expedir códigos en todos los ramos de la legislación y revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República, hasta por seis meses, para expedir normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, salvo para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las relacionadas con los temas previstos en el numeral 19 del artículo 150(3) de la Constitución Nacional, entre otras, las normas concernientes al régimen de aduanas.

Ahora bien, el estatuto aduanero, Decreto 2685 de 1999 es un código, en la medida que trata la materia aduanera de manera integral y en distribución sistemática regula sus temas, distribuidos en títulos, capítulos, artículos, incisos y parágrafos.

Del mismo modo, sus características esenciales y formales concuerdan exactamente con los requisitos que debe cumplir un código según jurisprudencia constitucional, Sentencia C-362 de 1996(4).

Así las cosas, el Gobierno Nacional, al expedir el Decreto 2685 de 1999, violó los numerales 2º y 10 del artículo 150 constitucional y en cumplimiento del artículo 4º del mismo texto normativo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales debió abstenerse de darle aplicación y no fundamentarse en él para sancionar a la empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda.

Por otro lado, se violan los artículos 152 y 153 de la Constitución Nacional(5), toda vez que el estatuto aduanero, además de ser un código, regula en varias de sus normas, derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección, aspectos propios de las leyes estatutarias. De este modo, la expedición de aquel debió efectuarse por el Congreso de la República, observando el procedimiento previsto para dichas leyes, y no mediante un acto administrativo.

También se vulneró el numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política y los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, toda vez que al confrontar los principios generales instituidos en las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991(6) con el Decreto 2685 de 1999, se aprecia una clara discordancia entre estos, por lo que la DIAN no debió aplicar este último, en observancia del artículo 12 de la Ley 153 de 1887.

1.4.2. Se violan los artículos 509, 519 del Decreto 2685 y 25 del Código Contencioso Administrativo, puesto que atendiendo al término transcurrido entre el inicio del proceso, mayo 25 de 2001, fecha en la cual la policía fiscal y aduanera remite a la subdirección de fiscalización aduanera las diligencias adelantadas en la investigación, y el 3 de febrero de 2003, fecha del requerimiento especial aduanero, transcurrieron más de 30 días. De este modo, se transgredió lo preceptuado por el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999 al señalar que la autoridad aduanera dispone un término de 30 días para emitir el requerimiento especial aduanero, una vez establecida la presunta comisión de la infracción.

Por su parte, la vulneración al artículo 519 del mismo cuerpo legal, estriba en que al no emitirse el requerimiento especial aduanero dentro de los 30 días establecidos en el artículo 509 ibídem, se entiende fallado el proceso a favor de Transportes Rápido Putumayo Ltda. En efecto, el artículo 519 del estatuto aduanero establece, en su parte pertinente que “Los términos para decidir de fondo previstos en el presente capítulo, son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo. Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado”.

Además de lo anterior, precisa que entre la fecha de inicio del proceso, mayo 25 de 2001 y la imposición de la sanción, 15 de agosto de 2003, se superó el término de 12 meses que es el previsto en el mismo artículo 519 del estatuto aduanero, para que el proceso se entienda fallado a favor del administrado. Al respecto, dispone la norma que “habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo cuando desde la iniciación del respectivo proceso, hayan transcurrido más de doce (12) meses sin haber desarrollado el proceso y proferido la decisión de fondo”.

No obstante lo anterior, la DIAN no aplicó tal disposición, sino que invocó el Concepto 121 de 2002 de la oficina jurídica, que puntualiza, frente a la imposición de sanciones, que el proceso se inicia con la notificación del requerimiento especial aduanero, para lo cual la administración dispone de treinta (30) días contados a partir de la ocurrencia de los supuestos que se consideran en el artículo 509 del Decreto 2685 de 1999(7).

Frente al mencionado concepto, no existe norma jurídica que preceptúe la fecha de notificación del requerimiento especial aduanero como la del comienzo del proceso, luego este señalamiento a través de concepto es arbitrario. El aludido concepto no ha sido promulgado y por ende no es obligatorio para el administrado, además, en atención al artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, los conceptos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución.

Adicionalmente se violó el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo(8), toda vez que los hechos que dieron lugar a la sanción ocurrieron en junio del 2000. Esto es, con anterioridad a la vigencia del Decreto 2685 de 1999 y habiendo transcurrido más de tres años de su ocurrencia para imponer la respectiva sanción.

1.4.3. Existe vulneración al postulado de culpabilidad, aduciendo que el derecho administrativo sancionador participa de los principios que inspiran el derecho penal, y en este orden, se encuentra proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Dar cabida a este tipo de responsabilidad implica desconocer el principio del artículo 29 de la Constitución Nacional, según el cual toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable.

Así, las resoluciones de la DIAN impugnadas se apartan de toda consideración subjetiva al no analizar el hecho de que la empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., no transportó real y efectivamente los contenedores objeto del supuesto contrabando, y su actuación se limitó a emitir, de buena fe, las planillas de transporte. Tampoco recibió la mercancía de la Sociedad Portuaria de Buenaventura, al haber sido recepcionada directamente por la SIA Packing Express Ltda.

1.4.4. El principio de favorabilidad también es vulnerado por cuanto al estar demostrado que la responsabilidad exclusiva del transporte de las mercancías fue de cuenta y riesgo de Packing Express Ltda., no debió aplicarse a Transportes Rápido Putumayo Ltda., la sanción de que trata el artículo 503 del estatuto aduanero. Esta sanción, en los términos de la demandante, ha de imponerse hasta el monto allí establecido al importador o al declarante, según la tipificación de la misma, y agrega que la potestad de imponer sanciones de este tipo al propietario, tenedor o poseedor o a quien se haya beneficiado de la operación o a quien tuvo derecho a disponer de las mercancías , o a quien de alguna manera intervino en dicha operación, es meramente facultativa y no puede ser tratada con la misma lógica represora con la que se trata al importador o al declarante.

1.4.5. En cuanto a la tipificación de la sanción, el Decreto 2685 de 1999 estableció un régimen sancionatorio especial para los transportadores de mercancías, de forma tal que si se encontrare culpabilidad en los hechos en contra de Transportes Rápido Putumayo Ltda., debería aplicarse dicho régimen, bajo la dosimetría allí prevista, según su gravedad, y no una sanción propia para otros sujetos, cual es la del artículo 503 del estatuto aduanero. Los actos acusados, se reitera, violan principios como la tipicidad y especificidad de la sanción, así como el debido proceso.

En lo que refiere a la proporcionalidad de la sanción, aduce que tal postulado es transgredido, puesto que el daño es la medida de la sanción y como tal no es legal que esta desborde los marcos materiales del perjuicio causado. Así, la sanción del 200% no ha de imponerse a todos los agentes señalados en la norma, sino que la misma procede con respecto al importador o al declarante, según sea el caso pero no sobre todos a la vez. Al proceder acumuladamente la sanción, se estará imponiendo un monto del 800% del valor de la mercancía en razón de ser cuatro el número de implicados en los hechos objeto de sanción y por haberse impuesto la misma a cada uno individualmente.

1.4.6. El debido proceso fue también vulnerado por la negación de las pruebas pedidas para la defensa en los descargos efectuados al requerimiento especial aduanero. No le fue permitido a la accionante demostrar que no participó de los hechos sancionables y que fue asaltada en su buena fe, al expedir los manifiestos de carga aludidos.

1.4.7. Las resoluciones demandadas quebrantan el principio de primacía de la realidad sobre las formas jurídicas, puesto que se está dando primacía a los “formatos o planillas de transporte” y no al contexto factual del caso, según el cual, la empresa no participó materialmente de la operación de transporte de los contenedores. Tan solo, expidió las susodichas planillas a través de su agencia de Buenaventura, con ocasión a que fue asaltada en su buena fe.

1.5. La Administración de Aduanas de Pasto, por medio de apoderado, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:

1.5.1. Frente a la afirmación relativa a que el Decreto 2685 de 1999 constituye un código, el apoderado de la administración señala que este cuerpo normativo regula las operaciones aduaneras para brindar a los usuarios del comercio exterior, una legislación simplificada consultando las tendencias legislativas internacionales en la materia.

En cuanto a los cargos referentes al proceso de formación y expedición del estatuto aduanero, por parte del Gobierno Nacional, con base en las facultades delegadas en los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, manifiesta que no es esta la vía legal para controvertirlo y que la pretendida inaplicación de las normas del estatuto aduanero por la parte actora, no es de recibo dado que en obedecimiento al principio de legalidad, a la administración no le está permitido cuestionar la aplicabilidad de una norma vigente al momento de ocurrencia de los hechos.

1.5.2. Los artículos 509, 519 del Decreto 2685 y 25 del Código Contencioso Administrativo no fueron vulnerados, toda vez que las etapas se cumplieron dentro de los parámetros legales.

El procedimiento administrativo aduanero consta de actos de carácter preparatorio o de trámite y de actos definitivos. La perentoriedad prevista en el artículo 519 del estatuto aduanero se predica de los términos para decidir de fondo y no de los que simplemente impulsan el proceso, como los preparatorios o de trámite. De este modo, y al ser el requerimiento especial aduanero un acto de carácter preparatorio, no es susceptible que sobre él recaiga la figura del silencio administrativo positivo. Ahora, a partir de la respuesta que de él se proporcione por parte del investigado, se impondrá la respectiva sanción mediante un acto administrativo que sí reviste la calidad de definitivo.

Así las cosas, la Resolución 03439 del 29 de abril de 2003 se profirió dentro de los doce (12) meses, contados a partir del inicio del proceso, el cual se calcula no a partir del 25 de mayo de 2001, fecha en la que la policía fiscal y aduanera informa a la subdirección de fiscalización aduanera sobre las investigaciones adelantadas, sino a partir del 16 de septiembre de 2002, que corresponde a la fecha en que el director de aduanas emite autorización mediante Oficio 60-00-001-00893, para que la división de investigaciones especiales avoque el conocimiento de la investigación. Es entonces, a partir de esta fecha, que se deben computar los términos para efectos de determinar si se observa lo preceptuado por el artículo 519 en cuanto a la oportunidad legal para la emisión del respectivo acto administrativo de fondo.

En lo que refiere a la violación del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, observa que el Decreto 2685 de 1999 en el artículo 478 consagra la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, la cual se presenta en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera, y establece que cuando no fuere posible determinar la fecha de su ocurrencia, se tendrá por tal aquella en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo.

En concordancia con lo anterior, el hecho infractor tuvo ocurrencia el 22 de mayo de 2002, fecha del requerimiento ordinario Nº 63000421230 en el que la división de investigaciones especiales de la subdirección de fiscalización aduanera solicitó a las empresas Transportes Rápido Putumayo Ltda., Sociedad de Intermediación Aduanera Packing Express Ltda. y Sociedad Portuaria de Buenaventura, poner a su disposición las mercancías que salieron de dicho depósito. Al no obtener respuesta positiva, se configuraron los supuestos fácticos para aplicar la sanción de que trata el artículo 503 del estatuto aduanero, la cual fue impuesta mediante Resolución 03439 del 29 de abril de 2003, esto es, dentro del término de caducidad de tres (3) años que prescribe el artículo 478 del estatuto aduanero.

1.5.3. La falta de aplicación de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 29, 13, 15, 83, 53, 228, 299 de la Constitución Nacional y 1º, 4º, 471, 497, 516, 520 del Decreto 2685 de 1999 y la interpretación errónea, inconstitucionalidad e ilegalidad del artículo 503 del estatuto aduanero, es también desvirtuada en la medida que la administración dio estricta aplicación a las normas de este último ordenamiento, el cual estaba vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos, sin que existiera pronunciamiento judicial alguno que lo declarara inconstitucional o ilegal.

Los principios y garantías propios del derecho penal pueden ser aplicados con ciertos matices en el campo de las sanciones administrativas, y además, de manera restrictiva, en atención al interés jurídico implícito en las normas aduaneras que así lo exige.

La legalidad de la infracción y la tipicidad de la sanción, no fueron vulnerados porque la accionante fue uno de los sujetos destinatarios de la sanción del artículo 503 del estatuto aduanero, en la medida que intervino en la operación que permitió la salida irregular de la mercancía al facilitar las planillas y los manifiestos de carga reportados en las declaraciones de tránsito aduanero, dando apariencia de legalidad a aquella.

Precisamente en observancia del principio de especificidad de la sanción contemplado en el inciso 2º del artículo 476 del Decreto 2685 de 1999(9), se aplica la sanción prevista en el artículo 503 ibídem y no las conductas descritas en el artículo 497 ib. Ello en la medida que en estas se incurre cuando la ejecución de la falta proviene de una operación de tránsito aduanero y no de maniobras dirigidas a revestir de legalidad la sustracción ilícita de mercancías bajo control aduanero.

En efecto, el suministro de los manifiestos de carga y planillas, permitieron el trámite de las declaraciones de tránsito aduanero, a fin de sustraer en forma irregular las mercancías objeto de restricción aduanera.

Por lo anterior, la sanción a imponerse es la del artículo 503 del estatuto aduanero, puesto que las maniobras de las empresas involucradas no permitieron la aprehensión de la mercancía. Al respecto, la norma prescribe la aplicación de la sanción equivalente al 200% del valor de la mercancía al importador o declarante, según el caso, pero también faculta a la administración para imponerla al propietario, tenedor, poseedor o a quien se haya beneficiado en la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación.

Asimismo, no es dable imponer la sanción a prorrata de los copartícipes en atención a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, dado que estos son atributos de valor y no pueden ser objeto de análisis por la autoridad, salvo que la misma norma que tipifica la infracción establezca una gradualidad en su aplicación, lo que no sucede frente al artículo 503 del Decreto 2685 de 1999.

Por otro lado, la presunta vulneración del debido proceso, relacionada con la negación de la práctica de pruebas, tampoco es procedente. Al respecto, el apoderado de la Administración de Aduanas de Pasto, recuerda lo aducido por la oficina de normativa y doctrina en el sentido que a la actora le fue notificada la providencia mediante la cual se denegaron las pruebas, en razón de su inconducencia e impertinencia, la cual no fue impugnada en el momento procesal pertinente.

En lo que refiere al desconocimiento del principio de la primacía de la realidad sobre las formas jurídicas, es imperativo considerar que la regulación relativa al manifiesto de carga y planillas de envío, prevista en el Decreto 2685 de 1999, expone los efectos jurídicos que se derivan de la emisión de esos documentos, los cuales no pueden ser desconocidos por el transportador.

Ahora bien, frente a la operación de tránsito aduanero, dicha calidad le comporta deberes, resaltando lo preceptuado por el artículo 355 del Decreto 2685 de 1999, según el cual “las operaciones de tránsito aduanero se realizarán únicamente en los vehículos de empresas inscritas y autorizadas previamente por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Excepcionalmente, la aduana podrá autorizar el tránsito en vehículos pertenecientes a los declarantes, para lo cual se requiere la constitución de una garantía específica”.

Así las cosas, y habiéndose constatado el actuar irregular de la accionante, se desvirtúa el invocado desconocimiento del principio de la realidad sobre las formas jurídicas, pues los documentos así expedidos no pueden calificarse como simples formalidades.

II. Fundamentos de la sentencia recurrida

El a quo decidió denegar las súplicas de la demanda por considerar, en esencia, lo siguiente:

1. La tesis de la Sala señala que la sanción impuesta por la demandada se ajustó a derecho, dentro de un trámite administrativo que respetó el debido proceso.

2. En lo que refiere a la legalidad del Decreto 2685, resumidos en los cargos primero, segundo y quinto de la demanda, indica el tribunal, que siendo aquel una normatividad expedida por el Gobierno Nacional en desarrollo de una ley marco, no es posible predicar su inaplicabilidad por vía de excepción. Dicha normatividad ha estado vigente por más de siete años, sin que hasta ahora hubiese prosperado una petición como la planteada por la demandante.

3. No operaron ni la caducidad de la acción administrativa aduanera ni el silencio administrativo positivo, que demanda la actora.

El 14 de agosto de 2000 y 1º de septiembre del mismo año, se expidieron los manifiestos de carga con los cuales salieron desde la Sociedad Portuaria de Buenaventura los contenedores, con destino a la zona franca de Bogotá. Los hechos como tal, ocurrieron bajo la vigencia del Decreto 2685 de 1999, pues el mismo entré a regir el 1º de julio de 2000.

A partir del momento en que la administración tiene conocimiento de la posible infracción aduanera, que para el caso es el 25 de mayo de 2001, fecha del informe de las diligencias adelantadas por parte de la policía fiscal y aduanera a la subdirección de fiscalización aduanera, comienza a contarse el término de tres (3) años, de que trata el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999, para proferir una decisión definitiva. La respectiva decisión fue expedida el 15 de agosto de 2003(10), esto es, dentro del término legal de caducidad.

En los términos del artículo 509 del estatuto aduanero, vigente para la fecha, la autoridad aduanera, una vez establecida la infracción, dispone de treinta (30) días para formular el requerimiento especial aduanero. Tal requerimiento fue proferido el 3 de febrero de 2003, advirtiendo así que desde el 25 de mayo de 2001, fecha de conocimiento de la presunta infracción, hasta el 3 de febrero de 2003, transcurrió un término considerablemente superior.

No obstante, el efecto de esta demora no se traduce en la configuración de un silencio administrativo positivo, por cuanto este se predica de los actos administrativos de fondo y no de trámite, como es el requerimiento especial aduanero.

Ahora, es a partir del requerimiento especial aduanero que se cuenta el término de doce (12) meses, previsto en el artículo 519 del estatuto aduanero, para proferir una decisión de fondo(11), so pena de dar lugar al silencio administrativo positivo. Para el caso, la fecha del referido requerimiento es el 3 de febrero de 2003 y la decisión de fondo se adoptó el 15 de agosto de 2003, mediante Resolución 06764 a través de la cual se resolvieron los recursos interpuestos contra la Resolución 03439 del 29 de abril de 2003, esto es, seis (6) meses antes del vencimiento del referido término.

4. En cuanto al cargo que refiere a la violación por falta de aplicación de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 29, 13, 15, 83, 53, 228, 229, de la Constitución Política, y, 1º, 4º, 471, 497, 516, 520 del Decreto 2685 de 1999 y por interpretación errónea, inconstitucionalidad e ilegalidad del artículo 503 del estatuto aduanero, manifiesta el tribunal lo siguiente:

4.1. No se admite el planteamiento referente a la culpabilidad, toda vez que la empresa transportadora tenía la capacidad suficiente para conocer las implicaciones de hacer entrega de unos manifiestos de carga que no iban a ser utilizados por ella. El haber expedido los manifiestos y planillas con papelería de la empresa, la hacía responsable de movilizar la mercancía en sus vehículos, precisamente para garantizar el cumplimiento del régimen de tránsito aduanero y la llegada de la mercancía a su destino final, en observancia de los artículos 355 y 356 del estatuto aduanero. No se trató, entonces, de la simple expedición de unas planillas de buena fe, habida cuenta de las repercusiones que ello implicaba.

4.2. El concepto de favorabilidad invocado por la accionante es confuso, puesto que una cosa es respetar tal principio mediante la aplicación de la norma más benévola al investigado, cuando se está frente a dos preceptos normativos, y otra, es identificar la norma dentro de la cual se tipifica la infracción aduanera; este es un problema de adecuación típica.

Se considera que sí hubo una tipificación adecuada de la conducta puesto que no se trató de sancionar una infracción relativa al transporte de una mercancía, sino de una actuación ilegal en que incurrió un transportador que facilitó la pérdida de la misma, y por tanto impidió su aprehensión. La operación de tránsito aduanero nació ilegal y la sanción se impone a quien de alguna manera hubiere intervenido en dicha operación.

4.3. La proporcionalidad, razonabilidad y tipicidad de la sanción no son vulneradas en consideración a que, como se indicó, la sanción prevista en el artículo 503 guarda proporción con la conducta desplegada y se aplica para todas las personas que hubiesen participado en la infracción, de manera personal. No se prevé un mecanismo sancionatorio alterno o gradual, que permita perseguir en primer lugar al importador o declarante y luego a los demás, sino que se está ante un hecho particular considerado como infracción aduanera, que puede cobijar a varios partícipes, y cada uno responde de manera individual, sin posibilidad de solidaridad entre ellas.

4.4. No se presentó violación al debido proceso por negación de las pruebas pedidas, puesto que la accionante pudo presentar el recurso de reposición contra el auto mediante el cual le fueron negadas, según lo permite el inciso 2º del artículo 511 del Decreto 2685 de 1999(12). Al no haber recurrido dicho auto, aceptó la decisión de inconducencia de las pruebas.

4.5. En cuanto al principio de la primacía de la realidad sobre las formas jurídicas, el a quo indica que no se le dio una primacía a la forma jurídica “formatos o planillas de transporte” a sabiendas de que la mercancía no se transportó por la actora, sino todo lo contrario, en el sentido que ese mecanismo formal facilitó la infracción aduanera, bajo el conocimiento de que ese comportamiento era reprochable, por todas las consecuencias que podía generar, entre ellas, la pérdida de la mercancía.

III. Fundamentos del recurso

El apoderado de Transportes Rápido Putumayo Ltda., apeló la decisión de primera instancia en los siguientes términos:

3.1. El fallo impugnado no desvirtuó los conceptos de violación relativos a los cargos primero, segundo y quinto de la demanda.

El primer cargo de violación se refirió a que la DIAN no debió aplicar el Decreto 2685 de 1999 para expedir las resoluciones impugnadas, toda vez que este constituye un código y la expedición de códigos solo está permitida constitucionalmente al Congreso de la República, según dispone su artículo 150 numerales 2º y 10.

El cargo referente a que el contenido del Decreto 2685 es propio de una ley estatutaria, y por tanto, solo mediante ella debió regularse, fue negado con base en la destrucción de un argumento no esgrimido. La demandante no indicó que la mencionada normativa debiere revestir la calidad de ley estatutaria por abordar temas como procedimientos contravencionales y sanciones, que fue lo anotado por el a quo para denegar el cargo, sino porque “se ocupa de derechos y deberes fundamentales de las personas, así como de los recursos y procedimientos que deben emplearse para hacer efectivos el debido proceso y la garantía de la defensa(13). No se identifica tampoco el argumento del tribunal para haber denegado el referido cargo.

La violación más evidente de los artículos 170 del Código Contencioso Administrativo, 304 del Código de Procedimiento Civil y 55 de la Ley 270 de 1996 provocada por el a quo, radica en que no se pronunció frente al cargo relativo a la oposición manifiesta entre los objetivos y criterios impuestos por el Congreso mediante las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991 en materia aduanera, comparados con las disposiciones del Decreto 2685 de 1999.

La afirmación del tribunal en el sentido que “no es posible predicar la inaplicabilidad del Decreto 2685 de 1999 por vía de excepción, porque dicha normatividad ha estado vigente por espacio de más de siete años”(14), sugiere que las excepciones de inconstitucionalidad y de ilegalidad ordenadas por los artículos 4º de la Constitución y 12 de la Ley 153 de 1887 solo proceden dentro de un plazo determinado, lo cual no es cierto dado que tales normas no condicionan su procedencia al paso del tiempo.

3.2. En lo que respecta a la caducidad de la acción contencioso administrativa, el tribunal tomó como punto de partida el momento en que la administración tiene conocimiento de la posible infracción aduanera, es decir, el 25 de mayo de 2001, con lo que violó el artículo 478 del estatuto aduanero, que ordena contar el término de esta forma solo cuando no sea posible determinar la fecha de la ocurrencia del hecho. Este supuesto no ocurrió en el presente caso, puesto que los manifiestos de carga, por cuya expedición fue sancionada la empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., informan que estos se expidieron el 14 de agosto y el 1º de septiembre del 2000, luego es a partir de esta fecha que se debe contabilizar el aludido término de caducidad. En este orden, el tribunal debió declarar la caducidad, porque a partir de las fechas en que fueron emitidos los manifiestos de carga, no existe duda de que la sanción debía quedar ejecutoriada, a más tardar el 14 de agosto de 2003, y esta adquirió firmeza el 26 de agosto de ese año, fecha en que quedó ejecutoriada la Resolución 6764 del 15 de agosto de 2003.

Es también equivocado el criterio del a quo según el cual con la simple expedición del acto administrativo se interrumpe el término de caducidad de la acción sancionatoria, puesto que el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 no lo dispone expresamente así, luego su aplicación correcta consiste en que el acto administrativo sancionatorio debe quedar en firme y no tan sólo ser expedido(15).

3.3. Se configuraron los silencios administrativos de los artículos 515 y 519 del Decreto 2685 de 1999, considerando que no siempre y no solamente, el procedimiento administrativo sancionatorio comienza con el requerimiento especial aduanero, que para el caso, es el 3 de febrero de 2003. El procedimiento puede comenzar también con el primer acto administrativo que identifique a los presuntos infractores y se les notifique legalmente, que para el presente caso estuvo constituido por sendos requerimientos ordinarios del 22 de mayo del 2002, dirigidos a tres de las cuatro personas jurídicas que resultaron sancionadas y por medio de los cuales la DIAN les exigió poner a su disposición las mercancías.

Entonces, iniciado el procedimiento el 22 de mayo de 2002, se concluye que el 22 de mayo de 2003 debía estar ejecutoriado el acto definitivo que impusiera la sanción, el cual fue expedido hasta el 15 de agosto de ese año y ejecutoriado con respecto al demandante, el 26 del mismo mes y año. De este modo, el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 519 del estatuto aduanero se configuró y también el consagrado en el artículo 515 ibídem, que confiere a la administración un término de tres meses para resolver el recurso de reconsideración interpuesto, el cual fue decidido el 26 de agosto de 2003, fecha en que cobró ejecutoria la Resolución 6764 del 15 del mismo mes, habiéndose interpuesto el respectivo recurso el 22 de mayo de ese año, por lo que su ejecutoria debió cumplirse a más tardar el 22 de agosto de 2003.

3.4. Se violó el principio de tipicidad de la infracción administrativa por aplicación de una no prevista en el régimen aduanero pertinente.

El artículo 503 del estatuto aduanero no tipifica una falta administrativa independiente de las previstas en el artículo 502 ibídem, sino que constituye un agravante de estas, al no ser posible aprehender y decomisar las mercancías. Así, en caso de no haberse cometido una de las faltas de que trata el artículo 502, no es aplicable la sanción del artículo 503.

Entonces, la falta imputada a la accionante y demás empresas involucradas en la operación, no puede ser la descrita en el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, sino una de las señaladas en el 502 del mismo cuerpo legal, que en este caso es la prevista en el numeral 1.6, consistente en que la mercancía no se encuentre amparada en una declaración de importación. Es bajo tal infracción que se formula el requerimiento especial aduanero 00002 de 3 de febrero de 2003 y la Resolución 3439 del 29 de abril de 2003.

En este orden, la legalidad de la infracción y tipicidad de la sanción se vulneran por cuanto la infracción expuesta, como causal de aprehensión, atañe al régimen de importación y no al de tránsito aduanero, que es la operación generadora de investigación, en razón de los DTA presuntamente falsos.

Asimismo, la sentencia del a quo avaló el que en la segunda resolución demandada ya no se expresara que la infracción es la relativa al numeral 1.6 del artículo 502, sino que la conducta sancionable estuviera dada por la sustracción de la mercancía, a fin de aplicar la sanción del artículo 503 ibídem.

3.5. La sanción fue injusta y desproporcionada, pero para el tribunal, cuando la mercancía no se puede recuperar, es lógico que se pretenda la recuperación en dinero del valor declarado; y, sobre la conducta contravencional, identificar un monto similar, de ahí el tope del 200%. Si esto es así, resulta desproporcionado que a cada uno de los intervinientes se le cobre dicho valor, que para el caso, llega a ser del 800%. No se infiere a qué causa corresponde una multa de un valor ocho veces superior al de la mercancía.

El primer inciso del artículo 503 obliga a la administración aduanera a sancionar al importador o al declarante, de acuerdo con el régimen de que se trate, pero el inciso segundo, le confiere la opción, es decir, la posibilidad o no, de sancionar también al propietario, tenedor, poseedor y demás sujetos allí mencionados. De esta forma, es falso que la normatividad aduanera no prevea un mecanismo sancionatorio alterno o gradual, pues como se lee de la norma, esta le permite perseguir, en primer lugar, al importador o declarante, y luego, a los demás incluyendo los transportadores.

3.6. Transportes Rápido Putumayo Ltda., fue sancionada a pesar de no haber prestado el servicio público de transporte y, por consiguiente, de no ser sujeto pasivo de obligaciones aduaneras.

Por otro lado, se falta a la legalidad de la infracción y tipicidad de la sanción, pues en la primera instancia de la vía gubernativa, la causal de aprehensión por la cual se sanciona a la demandante consistió en que la mercancía no se encuentra amparada en una declaración de importación; en la segunda instancia, se confirmó la sanción por la sustracción de la mercancía; y, el tribunal, adujo otra infracción cual fue, facilitar que la mercancía se perdiera. Se trata de tres conductas totalmente diferentes, situación que además vulnera el derecho de defensa. La vía gubernativa no fue coherente en cuanto a la conducta investigada, imputada y finalmente sancionada, y tampoco lo fue, la vía judicial.

3.7. La DIAN no valoró la parte subjetiva de la conducta sancionada y en su lugar lo hizo el a quo, sin competencia para ello.

El Tribunal Administrativo de Nariño considera imprescindible la valoración subjetiva en la comisión de la infracción y el respectivo juicio de culpabilidad al imponer la sanción. En efecto, la sentencia indica que el concepto de culpabilidad nace del desconocimiento abierto de los artículos 355 y 356 del estatuto aduanero, relativos a las obligaciones de los transportadores en el régimen de tránsito aduanero. De este modo, el análisis del tribunal devino en una complementación de la valoración de responsabilidad efectuada por la DIAN, que no le correspondía.

3.8. Finalmente, afirma el recurrente que hubo violación al debido proceso y al derecho de defensa por la negación de pruebas conducentes para la valoración de la parte subjetiva de la conducta investigada.

La DIAN negó las pruebas solicitadas con base en el criterio de responsabilidad objetiva, argumentando que con ellas lo que buscaba, la accionante, “no era desvirtuar el hecho objeto de investigación como lo es la sustracción de la mercancía, sino la participación negligente y dolosa de un empleado de la empresa a la que se le imputa la comentada sanción, lo cual no le resta responsabilidad a la investigada, siendo su práctica contraria al principio de economía procesal”. Frente a esto, arguye el recurrente que para la DIAN, las pruebas conducentes, pertinentes y necesarias serían las tendientes a desvirtuar la sustracción de la mercancía como tal, es decir, las relativas a la ocurrencia objetiva del hecho, mas no las encaminadas a demostrar las circunstancias en que este sucedió.

La negación de las pruebas no fue aceptada por el a quo como elemento de violación, explicando que al no presentar el respectivo recurso de reposición contra el auto que las negó en sede gubernativa, implicó la aceptación de las razones de su negativa en esa instancia, además, tampoco pidió su práctica en la demanda. Al respecto, el recurrente indica que sabía de antemano sobre la negación de las pruebas por parte del superior que conocería del recurso por considerar improcedente su práctica, aduciendo las mismas razones expuestas por la división de investigaciones especiales, luego se demuestra la inutilidad del recurso para pretender practicar unas pruebas que se sabía, serían negadas.

Tampoco resultaba procedente solicitarlas en la demanda por cuanto la actuación del tribunal se limita a efectuar el control de constitucionalidad y de legalidad de la actuación de la administración, pero no a sustituirla, mejorarla y corregirla.

IV. Alegato del Ministerio Público

La agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.

V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. El primer planteamiento de controversia se refiere a que la DIAN, en uso de la excepción de ilegalidad, no debió aplicar el Decreto 2685 de 1999 para expedir las resoluciones impugnadas, toda vez que este constituye un código y la expedición de códigos solo está permitida constitucionalmente al Congreso de la República, según dispone el artículo 150 numerales 2º y 10 de la C.P., además de que el mismo al regular derechos y deberes fundamentales, debió ser expedido mediante una ley estatutaria. Por otro lado, considera que existe discordancia entre los principios y parámetros trazados por las leyes marco 6ª de 1971 y 7ª de 1991 frente el Decreto 2685 de 1999 que las desarrolla.

A este respecto, la Sala observa que el apelante, al refutar la aplicación del Decreto 2685 de 1999 para expedir las resoluciones acusadas, por contrariar este la normativa constitucional que cita para el efecto, se está refiriendo a la excepción de inconstitucionalidad, la cual hace imperativo para el juzgador, en observancia del artículo 4º de la C.P., priorizar la aplicación de la Constitución Nacional cuandoquiera que la norma o acto administrativo cuestionado vulnere el ordenamiento superior. Siendo ello así, la Sala avocará el estudio de la misma, previas las siguientes precisiones, aludiendo a jurisprudencia proferida por esta Sección de 14 de junio de 2001, Expediente 8701, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo:

“Para que proceda la inaplicación de una norma jurídica consecuencialmente, la aplicación preferente de la norma constitucional, esta debe regular la situación en forma diferente de aquella. Así lo estimó la Sala Plena de esta corporación en sentencia de 8 de abril de 1994 (Exp. 5569, Consejero Ponente, doctor Diego Younes Moreno)”.

El recurrente afirma que no debió aplicarse el Decreto 2685 de 1999 para expedir las resoluciones 03439 de 29 de abril de 2003 y 06764 del 15 de agosto de 2003, por cuanto aquel es un código y la facultad para expedir este tipo de ordenamientos estriba en el Congreso de la República, además, el mismo debió revestir la calidad de ley estatutaria por ocuparse de derechos y deberes fundamentales de las personas.

Para la Sala es claro que esas son las razones fundamentales que argumenta el recurrente para que se hubiere aplicado preferentemente la normativa constitucional, en lugar del Decreto 2685 de 1999. No obstante, el apelante no señala normas constitucionales concretas que regulen la situación en cuestión de manera diversa a como lo hace el estatuto aduanero. Tan solo alude al artículo 4º de la C.N., y a los artículos 150, numerales 2º y 10, 152 y 153, que no hacen referencia expresa a las materias de que tratan las resoluciones acusadas. En cambio, el Decreto 2685 sí regula específicamente la materia objeto de controversia, de forma tal que no se halla una disparidad regulatoria entre el Decreto 2685 de 1999 y la Constitución Nacional en lo que hace a los hechos objeto de investigación y sanción.

Por tal motivo, la aludida excepción de inconstitucionalidad no está llamada a prosperar.

Por otro lado, y de la sustentación presentada por el recurrente, es de observar que el a quo no se pronunció con respecto a la excepción de ilegalidad propuesta por el accionante, en lo que refiere al cargo de incongruencia entre los objetivos generales y propósitos esbozados en las leyes marco 6ª de 1971 y 7ª de 1991 frente al Decreto 2685 de 1999, figura a la que la administración debió recurrir en aplicación del artículo 12 de la Ley 153 de 1887, el cual es del siguiente tenor:

“Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios á la Constitución, á las leyes ni á la doctrina legal más probable. (Este artículo fue declarado exequible condicionalmente, por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-037 de 2000, salvo las expresiones señaladas con negrilla, las cuales fueron declaradas inexequibles en la misma sentencia).

Es pertinente citar la jurisprudencia de esta Sección de 19 de julio de 2002, Expediente 2002-0725-01, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la cual trae a colación apartes de la Sentencia de inexequibilidad C-037 del 2000, que justifica el análisis de la excepción de ilegalidad que la Sala llevará a cabo en el presente caso:

“Ciertamente, como lo señalan los actores la Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 26 de enero de 2000, precisó que corresponde al juez contencioso administrativo inaplicar por ilegalidad, un acto administrativo. En efecto, sostuvo la Corte en la precitada sentencia: “... De todo lo anterior concluye la Corte que no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejercicio de la excepción de ilegalidad, ni a la posibilidad de que los particulares o las autoridades administrativas, por fuera del contexto de un proceso judicial, invoquen dicha excepción para sustraerse de la obligación de acatar los actos administrativos, sino que la Carta puso en manos de una jurisdicción especializada la facultad de decidir sobre la legalidad de los mismos, ilegalidad que debe ser de decretada en los términos que indica el legislador...”. “... De todo lo anterior se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida... o aún puede ser pronunciada de oficio. Pero, en virtud de lo dispuesto por la norma sub examine tal y como ha sido interpretado en la presente decisión, tal inaplicación no puede ser decidida por autoridades administrativas, las cuales, en caso de asumir tal conducta, podrían ser demandadas a través de la acción de cumplimiento, que busca, justamente, hacer efectivo el principio de obligatoriedad y de presunción de legalidad de los actos administrativos...”.

De la precitada sentencia se colige que no le era dable a la administración inaplicar el Decreto 2685 de 1999, resultando procedente para la Sala, evaluar si las resoluciones 03439 del 29 de abril de 2003 y 06764 del 15 de agosto de 2003 son ilegales, toda vez que se fundaron en el cuestionado Decreto 2685 de 1999, el cual a su turno, y de acuerdo con el recurrente, infringe los objetivos y criterios de las leyes marco a las cuales obedece su contenido regulatorio.

El Decreto 2685 de 1999 deriva su regulación de la Ley 6ª de 1971 o marco de aduanas y 7ª de 1991 o marco de comercio exterior. Es preciso indicar el fundamento constitucional de estas leyes marco, el cual se encuentra en el artículo 189 de la C.N. numeral 25:

“Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

(...).

25) Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley” (resaltado fuera de texto).

Esta competencia es desarrollada según los lineamientos que para el efecto le otorga el Congreso de la República al ejecutivo, mediante las llamadas leyes marco o cuadro, función que se encuentra también plasmada en la Constitución Nacional, artículo 150, numeral 19, literal c) en los siguientes términos:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

(...)

c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas...”.

De la normativa constitucional transcrita, resulta claro que la facultad para regular la materia aduanera concierne al ejecutivo en los términos allí expuestos; y, a fin de precisar su ámbito de competencia en lo que hace al régimen de aduanas atinente a la facultad emanada del sistema de leyes marco, particularmente, de la Ley 6ª de 1971, vale la pena citar la sentencia de esta Sección, de 2 de octubre de 1997, Expediente 4431, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, que en su aparte pertinente indica:

“... la facultad constitucional de que se habla tiene que verse referida al régimen aduanero visto como “el conjunto de normas jurídicas que rigen la actividad aduanera, la cual a su vez es la que tiene como objeto el control por parte del Estado de las mercancías importadas o exportadas, en orden a asegurar que se cumpla con las exigencias, limitaciones, fines, políticas, etc., establecidas para el efecto, como manifestación de la soberanía de cada Estado sobre su territorio”.

“Lo anterior supone entonces unos hechos que sirven de base para el control, como son los de importar o exportar mercancías, los que a su vez se desglosan en una serie de actividades físicas o prácticas, entre las que se cuentan depositar, transportar, retirar la mercancía, etc.; así mismo generan unas obligaciones, derechos, procedimientos, operaciones y eventualmente sanciones, por razón de las exigencias, requisitos, y demás aspectos de dicho control, y supone en consecuencia unos sujetos que intervienen en tales hechos, ya como ejecutores o ya como controladores, que a su turno pasan a ser sujetos pasivos y sujetos activos de la actividad aduanera, de allí que como se aprecia en la Ley 79 de 1931, en el Decreto 2666 de 1984, conocido como estatuto o código de aduanas, y los decretos subsiguientes que lo han modificado, en especial los números 1909 de 1992 y 537 de 1995, sus disposiciones discurren sobre tales aspectos” (sent. de oct. 17/96, Exp. 3949, C.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa). (Resaltado fuera de texto).

Aun cuando la jurisprudencia en cita hace referencia al anterior estatuto aduanero, sus planteamientos se consideran vigentes frente al Decreto 2685 de 1999, toda vez que sienta los criterios y la esfera de competencia, que en materia aduanera, es dada al ejecutivo a través de la ley marco; y, los asuntos sobre los cuales versa tal facultad reguladora se mantienen incólumes actualmente, pues el Decreto 2685 de 1999 regula las materias indicadas en la referenciada sentencia.

En el mismo sentido, en sentencia de esta Sección de 2 de octubre de 1997, Expediente 4431, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, se señaló:

“Las modificaciones, o lo que es igual, las disposiciones que adopte el gobierno con fundamento en dicha facultad deben corresponder al régimen aduanero, es decir, que regulen algún aspecto de las diferentes operaciones de importación, exportación, almacenamiento y tránsito de mercancías, ya sea autorizando, permitiendo, prohibiendo, ordenando, como ocurre con cualquier regulación jurídica, todo lo cual conlleva atribuciones y deberes por una parte; y por la otra, consecuencias jurídicas que pueden adoptar la forma de sanciones, ya sean apreciadas como sanciones administrativas, que es la manera usual de formalizarlas, o como ejecución de la prenda o garantía legal que recae sobre las mercancías importadas, y que es lo que subyace en las sanciones administrativas relativas al incumplimiento de las obligaciones tributarias aduaneras. Deben sujetarse a las normas generales, y dentro de los objetivos y criterios que para su ejercicio adopte el Congreso de la República, plasmados en lo que la doctrina ha dado en denominar leyes marco…” (resaltado fuera de texto).

De las sentencias citadas es de anticipar que los asuntos regulados por el Decreto 2685 de 1999 atinentes a las resoluciones impugnadas, no se encontraban limitados ni contrariaban las leyes marco, puesto que la regulación aduanera desarrollada por el ejecutivo ha de abarcar controles, prohibiciones y las consecuencias jurídicas de su desacato, precisamente con miras a garantizar los propósitos que aquellas consagran.

Ahora bien, se señala por el recurrente la existencia de una incongruencia en cuanto a los criterios y objetivos definidos en las leyes marco frente a la normativa de que trata el Decreto 2685 de 1999, pero tal desarmonía no es especificada, ni tampoco se precisa cómo esta incompatibilidad normativa afecta la legalidad de las resoluciones demandadas.

En el caso sub examine se cuestiona que las resoluciones 03439 del 29 de abril de 2003 y 06764 del 15 de agosto de 2003, imponen a Transportes Rápido Putumayo la sanción del 200% equivalente al valor aduanero de la mercancía, según dispone el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, habida cuenta de su participación en una operación en la que emitió los manifiestos de carga para el transporte de unas mercancías que no pudieron ser aportadas a la autoridad aduanera, una vez se constató la irregularidad de la operación. Pues bien, no se vislumbra cómo el haber aplicado dicha norma a la empresa representa una violación del Decreto 2685 de 1999 a las leyes marco señaladas, menos aún, cuando tal vulneración no se motiva sino que sencillamente es enunciada como supuesto de ilegalidad.

Así las cosas, en atención a lo señalado y a que frente al caso objeto de controversia, encuentra la Sala que no se ha esbozado un motivo específico por parte del apelante que argumente que el Decreto 2685 de 1999 no era aplicable para expedir las resoluciones demandadas por cuanto este no guarda armonía con los objetivos y criterios designados en aquellas, el cargo no está llamado a prosperar. Antes bien, la situación de hecho impugnada se encontraba legalmente contemplada en el Decreto 2685 de 1999, normativa revestida de legalidad y cuyo desarrollo tiene pleno asidero en las leyes marco 6ª de 1971 y 7ª de 1991, según corroboran las sentencias en cita.

Por otro lado, no sobra precisar que el Decreto 2685 de 1999 era y es la normativa aplicable al caso, además porque los hechos que generaron la investigación administrativa ocurrieron durante su vigencia, y no con anterioridad, como lo sugiere el recurrente. Al efecto, el apelante recuerda que lo que generó la investigación fue la expedición, de los manifiestos de carga con fechas 14 de agosto y 1º de septiembre del 2000, habiendo el estatuto aduanero, Decreto 2685 de 1999, entrado en vigencia a partir del 1º de julio del año 2000.

3. Afirma el recurrente que se configuró la caducidad de la acción administrativa sancionatoria de que trata el artículo 478 del estatuto aduanero, por cuanto el hecho materia de infracción ocurrió con la expedición de los manifiestos de carga, 14 de agosto y 10 de septiembre del 2000, debiendo quedar ejecutoriada la resolución sancionatoria, a más tardar el 14 de agosto de 2003 y esta se configuró hasta el 26 de agosto de ese año, cuando habían transcurrido más de tres años, para ejercer dicha acción. Por su parte, el tribunal, toma como punto de partida, para contabilizar el término de caducidad, el 25 de mayo de 2001, fecha en la cual, la policía fiscal y aduanera informó al subdirector de fiscalización aduanera, los hechos objeto de investigación.

Es menester dilucidar la fecha a partir de la cual se debe dar inicio al cómputo del término de caducidad de la acción sancionatoria, y cuál ha de ser el acto administrativo, por medio del cual, se determina si la administración la ejerció oportunamente.

El artículo 478 del estatuto aduanero, dispone en su parte pertinente:

“La acción administrativa sancionatoria prevista en este decreto, caduca en el término de tres (3) años contados a partir de la comisión del hecho u omisión constitutivo de infracción administrativa aduanera. Cuando no fuere posible determinar la fecha de ocurrencia del hecho, se tomará como tal la fecha en que las autoridades aduaneras hubieren tenido conocimiento del mismo...”.

El recurrente señala que la fecha de ocurrencia del hecho es la de los manifiestos de carga, pues fue con ocasión de su expedición que se le investigó y sancionó, así que no era viable acudir al término en que la administración tuvo conocimiento del presunto hecho infractor, dado que ello es factible solo en la medida que no sea posible determinar la fecha concreta de la comisión u omisión constitutiva de infracción.

La Sala no comparte el que la fecha de los manifiestos de carga deba tomarse como aquella en que ocurrió el hecho, pues con la sola expedición de los mismos no es inferible para la administración, la comisión de la infracción.

Nótese que a fin de identificar la presunta falta, fue menester efectuar una serie de gestiones administrativas para colegir, finalmente, que la infracción pudo tener lugar y ejercer la correspondiente acción sancionatoria.

Reiterada jurisprudencia ha sostenido que el acto que da inicio al cómputo del término de caducidad previsto en la norma es el de la formulación del requerimiento especial aduanero, toda vez que es a partir de este que es posible identificar la infracción y ejercer la respectiva acción.

Se trae a colación la jurisprudencia de esta Sección Primera, de 1º de noviembre de 2007, expediente con Radicación 2003-00803-01, M.P. Dra. Martha Sofía Sanz Tobón:

“… Por lo tanto, de conformidad con las normas y la jurisprudencia transcritas, se infiere que el acto que da inicio al procedimiento dirigido a imponer una sanción por infracción a la legislación aduanera, es la formulación del requerimiento especial, pues a partir de ese momento la administración identifica o tiene conocimiento de la conducta constitutiva de la infracción…”.

Por su parte, ya se había pronunciado esta Sección sobre el asunto, mediante sentencia del 31 de julio de 2003, dictada en el Expediente 00637-01(7900), M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, la cual, en cita a otra jurisprudencia puntualiza lo siguiente:

“... Puede tenerse como fecha de ocurrencia de los hechos “... el día en que la DIAN inició el trámite administrativo ... pues solo ella es la competente para, de acuerdo con el análisis de la documentación presentada, determinar si dicha introducción es legal o no...” (resaltado fuera de texto).

Por otro lado, se tiene como fecha oportuna para el ejercicio de la acción sancionatoria por parte de la administración, aquella con la que se impone la sanción primigenia y no la que resuelve los recursos, como erróneamente lo sostiene el recurrente. Al efecto, la Sala Plena de esta corporación, a fin de unificar jurisprudencia sobre la materia, se pronunció mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009, Expediente 2003-00442-01, M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, precisando lo siguiente:

“Ante las diferentes posiciones e interpretaciones que se le ha dado al tema de la prescripción de la acción sancionatoria, acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, la Sala Plena de esta corporación con el fin de unificar jurisprudencia sostuvo mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009, que la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa. Asimismo sostuvo que los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que este sea revisado a instancias del administrado...”.

No cabe duda, entonces, de que no hubo caducidad de la acción sancionatoria en los términos del artículo 478 del estatuto aduanero, en atención a que el requerimiento especial aduanero es de fecha 03 de febrero de 2003 y la notificación de la Resolución sancionatoria 03439 del 29 de abril del mismo año, se efectuó 05 de mayo de 2003, luego dicha acción se ejerció oportunamente.

4. El apelante sostiene que se configuraron los silencios administrativos de los artículos 515 y 519 del estatuto aduanero.

En cuanto al silencio administrativo del artículo 519, estima el recurrente que el procedimiento administrativo no siempre comienza con el requerimiento especial aduanero, sino con el primer acto administrativo que identifique a los presuntos infractores. En este caso, se enviaron sendos requerimientos el 22 de mayo de 2002, luego a 22 de mayo de 2003 debería haber quedado ejecutoriada la decisión definitiva, lo cual ocurrió hasta el 26 de agosto de 2003, fecha en que la misma se configuró respecto de la Resolución 6764 del 15 de agosto del mismo año.

El artículo 519, en su versión vigente para la fecha(16) de ocurrencia de los hechos, disponía en su inciso 5º:

“Habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo cuando desde la iniciación del respectivo proceso, hayan transcurrido más de doce (12) meses sin haber desarrollado el proceso y proferido la decisión de fondo”.

La Sala reitera lo previsto en el punto anterior, en el sentido que el proceso principia con el requerimiento especial aduanero, luego en la medida que este es del 3 de febrero de 2003, y la decisión de fondo notificada el 05 de mayo del mismo año, no se vislumbra la ocurrencia del aludido silencio administrativo.

El otro silencio administrativo, alegado por el recurrente, es el del artículo 515 del estatuto aduanero, por cuanto el recurso de reconsideración contra la Resolución 03439 de abril 29 2003 se interpuso el 22 de mayo de 2003(17) y la Resolución 6764, por medio de la cual este se resolvió, fue ejecutoriada el 26 de agosto de 2003(18), superando el término de tres meses previsto en la norma.

El artículo 515 preceptúa:

“contra el acto administrativo que decida de fondo procede el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los quince (15) días siguientes a su notificación. El término para resolver el recurso de reconsideración será de tres (3) meses contados a partir de la fecha de su interposición”.

El artículo 519 del Decreto 2686, modificado por el Decreto 1198 del 2000, vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos, en su parte pertinente, disponía:

“… Igualmente, transcurrido el plazo para resolver el recurso de reconsideración, sin que se haya notificado, decisión expresa, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la autoridad competente de oficio o a petición de parte así lo declarará”.

De las normas transcritas, observa la Sala que, en efecto, la administración debió notificar la resolución por la cual resolvió el recurso, a más tardar, el 22 de agosto de 2003, lo cual no ocurrió así, puesto que consta en el expediente(19) que la notificación se efectuó el 25 de agosto del mismo año, sin que se hubiere suspendido el término para practicar pruebas.

Así las cosas, y no obstante constatar que la Resolución 6764, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración, fue notificada el 25 de agosto de 2003, esto es, de manera extemporánea, la Sala observa que este silencio administrativo positivo del artículo 515 del estatuto aduanero, no fue alegado expresamente por la demandante en la primera instancia. De ahí que el Tribunal Administrativo de Nariño no se pronunciara sobre el referido silencio administrativo, pues mal haría en reconocer una figura jurídica cuya petición no se elevó expresamente en la demanda(20).

Al respecto, en jurisprudencia de esta Sección, se ha determinado que no es procedente someter a consideración en la segunda instancia, un argumento nuevo que no ha sido presentado en la primera, en la medida que tal oportunidad no está prevista legalmente para aducir los fundamentos de hecho y de derecho en que se basan las pretensiones, pues las mismas están circunscritas a la demanda y a su adición o corrección, de conformidad con los artículos 137 y 208 del Código Contencioso Administrativo(21).

No es procedente, entonces, reconocer el cargo alusivo al silencio administrativo positivo.

5. El recurrente afirma que se violó el principio de legalidad de la infracción y tipicidad de la sanción administrativa, por haberse sancionado a la empresa con fundamento en el artículo 503 del estatuto aduanero, aplicable al régimen de importación, siendo aquella transportadora. Indica que el requerimiento especial aduanero da cuenta de que el proceso inició con la formulación de una causal de aprehensión y decomiso propia de los importadores(22).

Cabe precisar por un lado, si efectivamente, la sanción de que trata el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, se aplica únicamente a los importadores, al incurrir en una causal de aprehensión y decomiso de la mercancía, cuya materialización no sea posible en razón a la pérdida, deterioro o por no ponerla a disposición de la autoridad aduanera, etc.; y, por el otro, dilucidar si a la actora, como transportadora, se le requirió con fundamento en una infracción aplicable a importadores, en contravención a los referidos principios.

En cuanto al planteamiento según el cual la aludida sanción corresponde solo a los importadores, es de considerar que, atendiendo al tenor literal de la norma, no es de recibo interpretar que la misma proceda, en exclusiva, ante dichos sujetos. En efecto, la misma dispone, en su aparte pertinente:

“Cuando no sea posible aprehender la mercancía por haber sido consumida, destruida, transformada o porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera, procederá la aplicación de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la misma, que se impondrá al importador o declarante, según sea el caso.

También se podrá imponer la sanción prevista en el inciso anterior, al propietario, tenedor o poseedor, o a quien se haya beneficiado de la operación, o a quien tuvo derecho o disposición sobre las mercancías, o a quien de alguna manera intervino en dicha operación…” (resaltado fuera de texto).

De este modo, se constata que la referida sanción puede operar frente a otros sujetos de la obligación aduanera, incluidos los transportadores, máxime cuando son múltiples los sujetos involucrados en una operación y que por su rol en la misma, han tenido injerencia o control sobre la mercancía, de forma tal que puedan aportarla a la administración ante un requerimiento en ese sentido.

Si bien es cierto que la sanción ha de ser aplicada en derivación de las infracciones previstas en el artículo 502 del estatuto aduanero, no significa ello que la misma no pueda ser impuesta a otros usuarios partícipes de la operación, tal como lo permite la norma.

Limitar la sanción allí prevista a los importadores, es dar una interpretación restrictiva que no se colige de la lectura de la disposición, y que antes, iría en detrimento de la facultad fiscalizadora y sancionadora de la administración.

En complemento de lo señalado, es del caso remitirse a lo expuesto por esta Sección, sobre el alcance de la norma cuestionada:

“Estima la Sala que la interpretación expuesta por los actores en su demanda, además de restringir de manera equivocada e indebida los alcances del artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, resulta violatoria de lo dispuesto en el artículo 31 de nuestro Código Civil, a cuyas voces “Lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La extensión que deba darse a toda la ley se determinará por su genuino sentido, y según las reglas de interpretación precedentes, esto es, aquellas en las cuales se consagra la obligación de respetar su espíritu, de no apartarse del tenor literal de las palabras, de tener en cuenta el contexto de la ley para ilustrar el sentido de sus partes, de consultar la historia fidedigna de su establecimiento y de considerar, en todo caso, el espíritu general de la legislación y la equidad natural”(23).

Así las cosas, no es tampoco de recibo la afirmación del apelante, según la cual, ha debido aplicarse no la sanción del artículo 503 del Decreto 2685, por corresponder al régimen de importación, sino que debió acudirse al régimen sancionatorio de tránsito aduanero, que fue la operación generadora de investigación. Tal planteamiento hace reiterar lo expuesto anteriormente en el sentido que la norma no dispone restricciones en cuanto a que aplique para determinados sujetos o regímenes aduaneros, siendo predicable la misma, respecto de los intervinientes en la operación, independientemente del régimen aduanero en que se hubiere generado el hecho reprochable.

Ahora bien, la participación de Transportes Rápido Putumayo Ltda. en la operación aduanera, se materializó mediante la expedición de los manifiestos de carga y planillas de envío para el retiro de la mercancía de la Sociedad Portuaria de Buenaventura y su transporte hasta el destino final en la zona franca de Bogotá. Tal actuación la ubica como sujeto responsable de la mercancía, en atención a las obligaciones que se derivan de su calidad de transportador emisor de dichos documentos. Al respecto, cabe remitirse a las normas invocadas por el apoderado de la Administración de Aduanas de Pasto(24), donde claramente se constata que las mercancías constitutivas de la carga deben estar relacionadas en el respectivo manifiesto y que será este el documento a entregar por el transportador a la autoridad aduanera en el lugar de arribo de la mercancía.

Asimismo, al ser la planilla de envío el documento mediante el cual se registra y ampara el traslado de la carga bajo control aduanero, no resulta aceptable que la accionante pretenda eximirse de responsabilidad, bajo el argumento de que esta radica únicamente en el importador. Nótese que en razón de la emisión de los documentos de transporte, estaba la actora, en obligación de dar cuenta de la mercancía, de ahí que fuera razonable que se le requiriera el ponerla a disposición de la autoridad aduanera.

Por su parte, la Sala observa que desde la formulación del requerimiento especial aduanero, se le solicita a la empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., poner a disposición de la autoridad aduanera la mercancía(25), para luego ser desarrollado y culminado el proceso conforme a la consecuencia que se genera al no aportarla, esto es, la multa equivalente al 200% de su valor en aduana. No corresponde a la realidad la afirmación del recurrente consistente en que a la actora se le formuló inicialmente la infracción aplicable al régimen de importación del artículo 502 numeral 1.6 del estatuto aduanero, para luego resultar sancionada conforme a la del 503 ibídem, aludiendo a infracciones diversas no aplicables a los transportadores. La inclusión de dicha infracción, atinente al régimen de importación, en el requerimiento especial aduanero y en la Resolución 3439 de abril 29 de 2003, responde a que en el mismo proceso se vinculó a la importadora, sin que se infiera que los aludidos actos administrativos imputaren tal infracción al transportador. Asimismo, de la lectura a la respuesta al requerimiento especial aduanero presentado por la actora y del recurso de reconsideración contra la Resolución 03439 de 29 de abril de 2003, se constata que estos apuntaron a atacar la sanción del artículo 503 del estatuto aduanero, propuesta desde un comienzo a la actora por no aportar la respectiva mercancía, siendo partícipe de la operación.

En razón de lo anterior, no observa la Sala transgresión alguna a los principios de legalidad de la infracción y tipicidad de la sanción.

6. El cargo referente a que la sanción fue desproporcionada e injusta y que la misma debió imponerse bajo criterios de subsidiariedad, acudiendo primero al importador y declarante y luego a los demás involucrados, defendiendo también, la posibilidad de aplicarla solidariamente, no está llamado a prosperar. La jurisprudencia de esta Sección ha sido reiterada en el sentido que la sanción prevista en el artículo 503 del estatuto aduanero se impone a cada uno de los intervinientes en la operación y que además no es de recibo que la misma se aplique de manera solidaria.

La jurisprudencia de la Salar mediante Sentencia de 16 de septiembre de 2010. Radicado 2004-00081-00, C.P. Dr. Rafael E. Ostau. De Lafont Pianeta, reiteró el criterio expuesto en sentencias anteriores(26), puntualizando lo siguiente:

“Resulta oportuno destacar que cuando el artículo 503 del Decreto 2685 de 1999, dispone que cuando no sea posible la aprehensión o decomiso de la mercancía la sanción a imponer será la de una multa equivalente al doscientos por ciento (200%) del valor en aduana de la mercancía, no se está hablando propiamente de “obligaciones aduaneras”, sino de las “sanciones aduaneras” derivadas del incumplimiento de tales obligaciones. Para esta corporación resulta claro que el precepto legal en cita consagra la posibilidad de aplicar individualmente esa misma multa a los distintos sujetos intervinientes en la respectiva operación de contrabando, pues en últimas, al establecer esa sanción pecuniaria, el legislador, antes que buscar el recaudo efectivo de los tributos aduaneros dejados de cancelar, lo que está haciendo realmente es dosificar la pena, buscando reprimir drásticamente la evasión y el contrabando, tomando en cuenta su incidencia negativa en la economía nacional y en el desarrollo del país” (resaltado fuera de texto).

Más adelante la misma sentencia señala:

“La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono o el decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella. Así las cosas, si las obligaciones aduaneras son “de carácter personal”, resulta lógico pensar que la responsabilidad que se derive de su incumplimiento participe igualmente de ese mismo carácter. No es dable entender, tal como lo hacen los demandantes de manera equivocada, que la multa equivalente al 200% del valor en aduana de la mercancía a que alude la norma interpretada, deba ser asumido de manera conjunta por todos los responsables de las obligaciones aduaneras y menos aún que el legislador, al establecer el importe de dicha sanción, haya estado inspirado en el propósito de establecer un sistema de responsabilidad compartida, buscando que todos los que participaron en la infracción aduanera, concurran solidariamente en el pago de la multa. Eso sería tan extremo como entender que en los casos de coautoría en la comisión de un delito, el tiempo de privación de la libertad previsto como sanción deba distribuirse equitativamente entre los distintos implicados, o que habiéndose condenado a uno de ellos a la pena máxima prevista en el Código Penal para el respectivo delito, los demás queden exonerados de ir a la cárcel...”.

Con respecto a la apreciación del recurrente, en el sentido que debe perseguirse primero al importador o al declarante, y luego a los otros involucrados, es de reiterar, como lo dispone la sentencia en cita, que la responsabilidad aduanera es independiente y personal, y al respecto viene pronunciándose la jurisprudencia de esta Sala con unanimidad. Se trae a colación la sentencia de 5 de diciembre de 2002. Radicado 1998-06303, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade, a fin de ilustrar lo dicho:

“... Las obligaciones aduaneras de los diferentes sujetos que intervienen en el proceso, son independientes, y aun cuando se encuentran íntimamente relacionadas entre sí, no por ello algunas de las actividades adelantadas por cualquiera de los obligados incide en la responsabilidad de los demás”.

Así las cosas, las resoluciones demandadas no contravinieron los principios de proporcionalidad y razonabilidad de la sanción.

7. El señalamiento según el cual Transportes Rápido Putumayo Ltda., fue sancionada a pesar de no ser sujeto pasivo de obligaciones aduaneras, por no haber prestado el servicio de transporte, no es compartido por la Sala, en razón a lo expuesto con respecto a los efectos jurídicos generados en la emisión de los manifiestos de carga y planillas de envío.

En efecto, como se anotó anteriormente, es el transportador emisor de dichos documentos el que responde ante la aduana por la carga que ellos amparan, tal como se desprende de las siguientes normas del Decreto 2685 de 1999, invocadas por la Administración de Aduanas de Pasto:

El artículo 1º del Decreto 2685 de 1999 define el manifiesto de carga así:

ART. 1º—Manifiesto de carga: “Es el documento que contiene la relación de todos los bultos que comprenden la carga, incluida la mercancía a granel, a bordo del medio de transporte y que van a ser cargados o descargados en un puerto o aeropuerto, excepto los efectos correspondientes a pasajeros y tripulantes y que el capitán o conductor de dicho medio debe entregar con su firma a la autoridad aduanera”.

ART. 95.—“Las mercancías que constituyan la carga a bordo de un medio de transporte que arribe a un puerto colombiano, deberán estar relacionadas en el respectivo manifiesto de carga...”.

ART. 96.—“El manifiesto de carga y los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen, serán entregados por el transportador a la autoridad aduanera de la jurisdicción del lugar de arribo del medio de transporte, antes de que se inicie el descargue de la mercancía...”.

El artículo 1º del Decreto 2685 de 1999 define la planilla de envío así:

ART. 1º.—Definiciones. Planilla de envío: “es el documento que expide el transportador, mediante el cual se autoriza, registra y ampara el traslado de la carga bajo control aduanero, del lugar de arribo hacia un depósito habilitado o a una zona franca ubicados en la misma jurisdicción aduanera”.

Artículo 113 parágrafo 1º: “Para efectos del traslado de mercancías a un depósito habilitado o a una zona franca, el transportador o el agente de carga internacional deberá incorporar al sistema informático aduanero la información requerida para la expedición de la planilla de envío que relacione la mercancía transportada que será objeto de almacenamiento, antes de la salida de la mercancía del lugar de arribo”.

ART. 114.—“El depósito o el usuario operador de la zona franca, según corresponda, recibirá del transportador o del agente de carga internacional, la planilla de envío, ordenará el descargue y confrontará la cantidad, el peso y el estado de los bultos con lo consignado en dicho documento...”.

Las normas transcritas son suficientemente claras al preceptuar la responsabilidad que se deriva de la emisión de los referidos documentos. En este orden, el transportador se hizo sujeto de la obligación aduanera por su participación en la operación, mediante la emisión de los documentos de transporte indicados, y no se exime de esta, sosteniendo que no materializó el transporte como tal.

Ahora bien, el transportador es un profesional en el ejercicio de esa actividad(27), por tanto, debía conocer las implicaciones jurídicas generadas en la expedición de los documentos de transporte, así que frente a la administración no es de recibo pretender oponer un acuerdo privado entre el representante de la transportadora y la Agencia de Aduanas Packing Express Ltda., según el cual, aquella solo se limitaba a expedirlos, a sabiendas de que ello la hacía responsable de la mercancía, ante la administración aduanera, en los términos señalados por la normativa expuesta. Menos aún resulta aceptable el que tal actuación hubiere obedecido a una conducta irregular y desautorizada del funcionario de la empresa transportadora, como argumento eximente de responsabilidad(28).

A lo anterior, se agrega que jurisprudencia de esta Sala ha aceptado que “la compañía transportadora debe responder por la presentación en debida forma de la información contenida en el manifiesto de carga y demás documentos requeridos por la DIAN”(29), lo cual confirma que la empresa Transportes Rápido Putumayo Ltda., era sujeto de la obligación aduanera y como tal debía responder por ella ante la administración.

Es claro, entonces, que no estaba la DIAN condicionada a valorar la parte subjetiva de la conducta sancionada, como equivocadamente lo sugiere el recurrente.

Por otro lado, la alusión que hace el tribunal a que la subjetividad de la conducta se deriva del desconocimiento de las obligaciones que se generan para el transportador en el régimen de tránsito aduanero(30), confirma la negligencia con que actuó el transportador, lo cual, como se anotó, no lo exime de responder ante la administración en los términos de las normas arriba transcritas. No aprecia la Sala que el tribunal hubiere hecho un cuestionamiento para el que no tenía competencia, como erradamente lo sostiene el recurrente, sino al contrario, evidenció la actuación ilegal de la actora en el marco de la operación aduanera.

8. Finalmente, en cuanto al cargo alusivo a la violación del debido proceso por haber sido negadas las pruebas en el procedimiento administrativo, la Sala observa que no se presentó violación a dicho principio, por cuanto estas no estaban encaminadas a desvirtuar la participación de la actora en la operación que dio lugar a la sanción, como en efecto lo señala la administración.

Es preciso traer a colación la sentencia de esta Sección del 3 de septiembre de 2004, Radicado 2002034601, M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, concerniente a la situación en que un sujeto aduanero se ve incurso en responsabilidad debido a la actuación de otro, lo cual se asocia al asunto planteado por el recurrente:

“... Para la Sala resulta claramente demostrado que se incurrió en la causal de decomiso antes señalada y que no puede endilgarse la responsabilidad al despachador de Caracas como exonerante de la propia que le cabe a la empresa”.

Igual razonamiento es valedero ante el caso en cuestión, máxime cuando no se presentó el correspondiente recurso contra el acto que las negó.

Todo lo anterior, hace concluir que la administración actuó en derecho al emitir las resoluciones acusadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmese la sentencia de 26 de octubre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno, Presidente—María Elizabeth García González—Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta—Claudia María Rojas Lasso.

(1) ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...)

2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones.

(...)

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos-leyes dictados por el gobierno en uso de facultades extraordinarias.

Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.

(2) ART. 4º—La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.

(3) Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos;

(…).

Literal c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas…

(4) Folios 5, 6.

(5) “ART. 152.—Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias:

a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;

b. Administración de justicia;

c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;

d. Instituciones y mecanismos de participación ciudadana;

e. Estados de excepción.

(Adicionado por el Acto Legislativo 02 de 2004, artículo 4º). La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley...”.

“ART. 153.—La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.

Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.

(6) “1. Impulsar la internacionalización de la economía colombiana para lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo.

2. Promover y fomentar el comercio exterior de bienes, tecnología, servicios y en particular, las exportaciones.

3. Estimular los procesos de integración y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales que amplíen y faciliten las transacciones externas del país.

4. Impulsar la modernización y la eficiencia de la producción local, para mejorar su competitividad internacional y satisfacer adecuadamente las necesidades del consumidor.

5. Procurar una legal y equitativa competencia a la producción local y otorgarle una protección adecuada, en particular, contra las prácticas desleales de comercio internacional.

6. Apoyar y facilitar la iniciativa privada y la gestión de los distintos agentes económicos en las operaciones de comercio exterior.

7. Coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio exterior con las políticas arancelaria, monetaria, cambiaria y fiscal.

8. Adoptar, sólo transitoriamente, mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas o internas adversas al interés comercial del país”.

(7) El texto del artículo 509, vigente para la época, era el siguiente: “Establecida la presunta comisión de una infracción administrativa aduanera, o surtidos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de una mercancía, o identificadas las causales que dan lugar a la expedición de liquidaciones oficiales; la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para formular requerimiento especial aduanero, el cual deberá contener como mínimo: la identificación del destinatario del requerimiento; relación detallada de los hechos u omisiones constitutivos de la infracción aduanera o propuesta de liquidación oficial, causal de aprehensión y avalúo de la mercancía; las pruebas practicadas, las normas presuntamente infringidas, término para dar respuesta al requerimiento y sanción que se propone, si procede”.

(8) “ART. 38.—Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

(9) “… Para que un hecho u omisión constituya infracción administrativa aduanera, o dé lugar a la aprehensión y decomiso de las mercancías, o a la formulación de una liquidación oficial, deberá estar previsto en la forma en que se establece en el presente título. No procede la aplicación de sanciones por interpretación extensiva de la norma”.

(10) Folio 239 del expediente.

(11) En sentencia citada por el Tribunal Administrativo de Nariño, a folios 441 y 442, se lee que “Solo a partir del requerimiento especial comienza el proceso aduanero tendiente a formular liquidación oficial de corrección, por ende, es desde ese momento en que se contabiliza el término de doce (12) meses para proferir la correspondiente decisión de fondo”. Consejo de Estado, sentencia de diciembre 6 de 2006, Radicado 15262, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(12) “… El auto que decrete las pruebas se deberá notificar por estado, conforme a lo establecido en el artículo 566 del presente decreto. Contra el mismo procede el recurso de reposición el cual deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación y resolverse dentro de los tres (3) días siguientes a su interposición...” (texto vigente antes de las modificaciones introducidas por el D. 4431/2004).

(13) Folio 452 del expediente.

(14) Folio 452 del expediente.

(15) El recurrente cita las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 8 de noviembre de 2007, Expediente 2002-15294, M.P. Ligia López Díaz, y del 23 de junio del 2000, Expediente 10070, C.P. Delio Gómez Leyva.

(16) Con anterioridad a la modificación introducida por el Decreto 4431 del 2004, que eliminó este inciso.

(17) Folio 188 del expediente.

(18) Folio 264 al reverso.

(19) A folio 981 reposa el acuse de recibo del correo certificado, de Adpostal.

(20) Conviene recordar que de acuerdo con el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia debe resolver todas las peticiones, con fundamento en las normas y hechos alegados, lo que desde luego, no cobija, aquellos que no fueron formulados.

(21) Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 27 de junio de 2003, Expediente 2000-00844-01(8415), M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.

(22) Artículo 502 del estatuto aduanero. Causales de aprehensión y decomiso de mercancías:

(…)

Numeral 1.6. Vigente para la fecha, con las modificaciones del Decreto 1161 del 2002. “Cuando la mercancía no se encuentre amparada en una planilla de envío, factura de nacionalización o declaración de importación, o no corresponda con la descripción declarada, o se encuentre una cantidad superior a la señalada en la declaración de importación, o se haya incurrido en errores u omisiones en su descripción, salvo que estos últimos se hayan subsanado en la forma prevista en los numerales 4º y 7º del artículo 128 y en los parágrafos primero y segundo del artículo 231 del presente decreto, en cuyo caso no habrá lugar a la aprehensión”.

(23) Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 16 de septiembre de 2010. Radicado 2004-00081-00, C.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

(24) Artículos 1º, 95, 96 y 102 del Decreto 2685 de 1999.

(25) Folios 265 a 279 del expediente.

(26) Sentencia del 13 de diciembre 2005, Radicado 1998-06303, M.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

(27) Artículo 10 del Código de Comercio.

(28) Frente a la actuación de ese funcionario se ha de evaluar, por parte de la empresa, la aplicación del artículo 200 del Código de Comercio, que dispone. “Los administradores responderán solidaria e ilimitadamente de los perjuicios que por dolo o culpa ocasionen a la sociedad, a los socios o a terceros”.

(29) Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 20 de enero de 2011. Radicado 1999-02246-01, M.P. Dr. Rafael Ostau De Lafont Pianeta.

(30) ART. 355.—Empresas transportadoras: Las operaciones de tránsito aduanero se realizarán únicamente en los vehículos de empresas inscritas y autorizadas previamente por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Excepcionalmente, la aduana podrá autorizar el tránsito en vehículos pertenecientes a los declarantes, para lo cual se requiere la constitución de una garantía específica.