Sentencia 2003-01655 de febrero 4 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 250002327000200301655 02

Número Interno: 16634

Consejera Ponente (E):

Martha Teresa Briceño de Valencia

Roberto Uribe Pinto contra el municipio de Anapoima

Bogotá, D.C., cuatro de febrero del dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir la legalidad del artículo segundo de los acuerdos 42 de 1999, 34 de 2000 y 29 de 2001, cuyo texto es idéntico en todos los acuerdos, por los cuales se adoptó el impuesto predial unificado para cada una de esos años en el municipio de Anapoima, y de los literales a), b) y c) del parágrafo primero del mismo artículo. Dicen las normas:

“ART. SEGUNDO.—: fíjanse las siguientes tarifas para el cobro predial unificado, así:

1. Para los predios cuyo avalúo catastral sea de cero (0) hasta $ 10.000.000, la tasa será del 5 X 1000.

2. Para los predios cuyo avalúo catastral sea de $ 10.000.001 hasta $ 25.000.000, la tasa será del 6 X 1000.

3. Para los predios cuyo avalúo catastral sea de $ 25.000.001 hasta $ 50.000.000, la tasa será del 7 X 1000.

4. Para los predios cuyo avalúo catastral sea de $ 50.000.001 hasta $ 75.000.000, la tasa será del 8 X 1000.

5. Para los predios cuyo avalúo catastral sea de $ 75.000.001 hasta $ 100.000.000, la tasa será del 9 X 1000.

6. Para los predios cuyo avalúo catastral sea de $ 100.000.001 hasta $ 200.000.000, la tasa será del 10 X 1000.

7. Para los predios cuyo avalúo catastral sea mayor de $ 200.000.001, la tasa será del 11 X 1000.

PAR. PRIMERO.—las anteriores tarifas no se aplicarán para los siguientes predios:

a) Los que se incorporen por primera vez al catastro y por una sola vez.

b) Los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados.

c) Los que figuren como lotes no construidos y cuyo nuevo avalúo se originara por la construcción o edificación en él realizada.

Para los anteriores predios la tasa será del 12 X 1000”

Según la demanda, los actos acusados, al fijar las tarifas del impuesto predial unificado en función solamente de los avalúos catastrales, violan las siguientes normas:

— El artículo 4º de la Ley 44 de 1990, según el cual las tarifas de impuesto predial unificado se deben establecer en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano y la antigüedad de la formación o actualización del catastro.

— El artículo 67 de la Resolución 2555 de 1998 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, conforme al cual los predios urbanos y rurales se clasifican según su destinación económica en habitacionales, industriales, comerciales, agropecuarios, mineros, culturales, recreacionales, de salubridad, institucionales o estatales diferentes a los anteriores, mixtos, y en otros predios.

— Los artículos 14 y 101 [1º, 3º y 8º] de Ley 142 de 1994 en relación con la aplicación del régimen de estratificación de los inmuebles residenciales para fijar las tarifas de servicios públicos, y con la admisibilidad, para efectos de dicha ley, de las estratificaciones realizadas por municipios y distritos para determinar la tarifa del impuesto predial unificado de la Ley 44 de 1990, ajustadas a las metodologías de estratificación definidas por el Departamento Nacional de Planeación.

Así mismo, el actor predica la violación de los principios de equidad vertical y progresividad, porque el único criterio de diferenciación que emplearon los actos acusados para imponer la tarifa del impuesto predial en Anapoima, fue el valor económico de los predios, del cual solo se puede deducir parcialmente la capacidad económica de los contribuyentes.

Sea lo primero señalar que el hecho de que los acuerdos 42 de 1999 y 34 de 2000 se encuentren derogados al momento de la presentación de la demanda, no impide efectuar el presente juicio de legalidad respecto de su texto, dados los efectos que pudieron tener durante su vigencia y la multiplicidad de situaciones jurídicas que se pudieron crear, modificar o extinguir al amparo de las citadas normas.

Lo anterior, porque el acto derogado continúa amparado por la presunción de legalidad, que solo se pierde ante el pronunciamiento anulatorio por parte del juez competente, de modo que, como lo han señalado la Sala Plena Contenciosa de la corporación(1) y esta Sección(2), corresponde a la jurisdicción pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de carácter general impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, aun cuando hayan perdido vigencia por efectos de su derogatoria, toda vez que es la única manera de lograr el restablecimiento del orden jurídico y de la legalidad posiblemente afectada por los mismos.

El control de legalidad que efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativo produce efectos desde que el acto administrativo nace a la vida jurídica, de forma tal que, aunque éste se hubiera derogado, perdido vigencia o cumplido su objeto, debe estudiarse su conformidad con el ordenamiento jurídico por los efectos que pudo producir y por las situaciones jurídicas que se crearon o modificaron y que aún no se han consolidado.

Y, es que “la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho, ello además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad”.

Así mismo, aunque se demandó la nulidad de los literales a), b) y c) de los parágrafos primeros de los artículos acusados, se advierte que el actor no expuso concepto de violación concreto en relación con los mismos.

Ello, porque atacó de manera general la fijación de tarifas del impuesto predial unificado con base en los avalúos catastrales, a los que se refieren solo los numerales 1º a 7º de los artículos demandados. Los literales a), b) y c) de los parágrafos primeros de tales artículos se limitaron a señalar los predios y terrenos a los cuales no podía aplicarse las tarifas fijadas en dichos numerales, por establecer para ellos una tarifa única (12 X 1000), no sujeta al valor de los avalúos catastrales de dichos predios y terrenos.

Frente a la inexistencia de concepto de violación respecto de los literales a), b) y c) de los parágrafos primeros de las normas demandadas, se abstendrá la Sala de estudiar su legalidad.

En cuanto al tema de fondo, se observa:

El impuesto predial unificado es un tributo municipal que grava la propiedad inmueble o su posesión, bien sea en áreas urbanas, rurales o suburbanas ubicadas en el mismo territorio. Por lo mismo, se reconoce como un tributo real en cuanto recae sobre el predio, sin considerar la calidad del sujeto pasivo (propietario o poseedor) y no tiene en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta(3).

Este gravamen se encuentra regulado por la Ley 44 de 1990(4), la cual dispuso que su base gravable es el avalúo catastral o el autoavalúo de los bienes cuando se estableciera la declaración anual del impuesto predial unificado (art. 3º).

Por su parte, el artículo 4º ibídem, al regular la tarifa del impuesto, dispuso:

“La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:

a) Los estratos socioeconómicos;

b) Los usos del suelo, en el sector urbano;

c) La antigüedad de la formación o actualización del catastro;

(…)”.

Así pues, la base gravable es el avalúo catastral y la tarifa debe fijarse en relación con dicho avalúo o, lo que es lo mismo, es un porcentaje de la base gravable.

La Resolución 2555 de 1998 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi reglamentó la formación, actualización de la formación y conservación del Catastro Nacional. Dentro de este contexto, definió el avalúo catastral como la determinación del valor de los predios, obtenido mediante investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario (art. 6º).

El avalúo catastral de cada predio se determina por la adición de los avalúos parciales practicados independientemente para los terrenos y para las edificaciones en él comprendidos, y tiene como objetivos: la formación, actualización de la formación y conservación del catastro; la determinación físico-jurídica, en forma cada vez más completa, de los límites de la propiedad inmueble en beneficio de los propietarios o poseedores, de la comunidad y del Estado; la elaboración de cartas catastrales y temáticas; el establecimiento de un sistema nacional encargado de prestar los servicios de Registro de Instrumentos Públicos, catastro y liquidación del impuesto predial; la obtención de las informaciones relativas a la propiedad inmueble, para su utilización en los programas de acción del Estado; y la fijación de los avalúos de conformidad con las normas establecidas en esta resolución, que permitan conocer la riqueza inmueble del país, faciliten el recaudo de los impuestos directos e indirectos de la propiedad raíz, y sirvan de base para la transferencia o adquisición de la misma por parte del Estado y de los particulares (arts. 6º y 7º, ibíd.).

Los avalúos se someten al proceso de formación catastral (título segundo Res. 2555/88), por el cual se obtiene la información correspondiente a los predios de una unidad orgánica catastral o parte de ella, teniendo como base sus aspectos físico, jurídico, fiscal y económico(5), con el fin de lograr los objetivos generales del catastro. El avalúo formado trae consigo la clasificación catastral de los inmuebles por su ubicación, destinación económica y usos del suelo (arts. 61, 66 y 67, ibíd.)(6).

Así, el avalúo catastral resulta del análisis económico de un conjunto de variables más o menos idénticas, dentro de zonas homogéneas, que son sectores con características compartidas que inciden en el valor del suelo, como normas de uso, destinación económica, dotación de servicios públicos, vías de acceso y condiciones topográficas. Dentro de esas zonas físicas homogéneas se seleccionan puntos sobre los cuales se realiza la investigación del mercado inmobiliario (capturas de ofertas, elaboración de avalúos comerciales) y la información obtenida es estadísticamente procesada para generar el valor unitario del terreno por metro cuadrado, el cual se aplica a toda la zona, que se denomina zona geoeconómica homogénea(7).

Bien ha precisado la Sala que para determinar las circunstancias particulares de cada uno de los predios sujetos al impuesto predial unificado al momento de su causación, es imperativo acudir al catastro, comoquiera que constituye el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica”(8). De allí, la obligación de entregar dichos avalúos a las tesorerías municipales y a las administraciones de impuestos respectivas, para la identificación fiscal de los bienes inmuebles estatales y públicos inventariados en catastro (Res. 2555/88[4]).

Cabe insistir en que aunque la determinación de los avalúos por parte de las oficinas de catastro incide determinantemente en la fijación del impuesto predial, una y otra función se encuentran asignadas a diferentes autoridades, de modo que las autoridades fiscales no podrían modificar los avalúos catastrales(9), base gravable del impuesto predial.

De manera que, si bien la base gravable del impuesto predial unificado es el avalúo o autoavalúo y la tarifa se fija en función de esa base, la violación de la Resolución 2555 de 1988 debe discutirse en el proceso instaurado contra el avalúo en sí mismo considerado, pues el acto que lo determina es independiente de aquél que fija el impuesto predial, aunque relacionado con este.

En consecuencia, el desconocimiento de los parámetros de clasificación de los predios por destinación económica o usos del suelo, solo podría discutirse, en juicio de nulidad simple, al demandar la resolución que ordena la inscripción de los predios en el catastro; o de nulidad y restablecimiento del derecho, por parte del directo afectado con la formación, siguiendo el procedimiento establecido en el título V de la Resolución 2555 de 1998, previo agotamiento de la vía gubernativa en la etapa de conservación.

De otra parte, el principio de progresividad (C.P., art. 363) se asocia al reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad contributiva de la que disponen, de modo que el sistema que conserva las diferencias entre los aportantes de mayor y menor capacidad contributiva, es neutro; el que las reduce es progresivo; y el que las aumenta es regresivo(10).

En la Sentencia C-419 de 1995, la Corte Constitucional explicó que el principio de progresividad se deduce del principio de equidad vertical, puesto que aquél “permite otorgar un tratamiento diferencial en relación con los contribuyentes de mayor renta, de manera que progresivamente terminan aportando más ingresos al Estado por la mayor tributación a que están obligados”.

Los alcances de la progresividad también fueron delimitados en la Sentencia C-643 de 2002 en los siguientes términos: “el principio de progresividad compensa la insuficiencia del principio de proporcionalidad en el sistema tributario pues como en este ámbito no basta con mantener en todos los niveles una relación simplemente porcentual entre la capacidad económica del contribuyente y el monto de los impuestos a su cargo, el constituyente ha superado esa deficiencia disponiendo que quienes tienen mayor patrimonio y perciben mayores ingresos aporten en mayor proporción al financiamiento de los gastos del Estado; es decir, se trata de que la carga tributaria sea mayor entre mayores sean los ingresos y el patrimonio del contribuyente”.

Por su parte, el principio de equidad (arts. 95 [9] y 363 de la Constitución Política), corresponde a un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados, en el entendido de que ninguno de éstos consultan la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza y fines del impuesto en cuestión(11).

Este principio busca establecer la carga tributaria teniendo en cuenta la capacidad de pago de los individuos, finalidad a partir de la cual la jurisprudencia ha distinguido entre equidad vertical en el que las personas con mayor capacidad económica deben contribuir en mayor medida, y equidad horizontal en el que las personas con capacidad económica igual deben contribuir de igual manera.

Y, si bien hay una concurrencia entre los principios de progresividad y equidad en la medida en que ambos se refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema tributario y los beneficios que este genera, el principio de equidad es un criterio más amplio e indeterminado de ponderación, relativo a la forma como una disposición tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios a la luz de ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de progresividad mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la situación económica de un grupo de personas en comparación con los demás(12).

La jurisprudencia de la corporación ha señalado que la capacidad contributiva de los contribuyentes pretende establecer una correlación entre la obligación tributaria y su capacidad económica, de suerte que sea esta la que, en general, sirva de parámetro para cumplir con su deber de contribuir con el financiamiento de las cargas públicas del Estado, consagrado en el artículo 95 [9] de la Constitución Política(13).

Desde esta perspectiva, el artículo 4º de la Ley 44 de 1990 materializó la aplicación de los principios de equidad y progresividad tributarias en las tarifas de impuesto predial unificado, al sujetar su fijación a los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano, y la antigüedad de la formación o actualización del catastro, aspectos que, para todos los efectos, son índices de capacidad contributiva.

A su vez, la estratificación socioeconómica involucra los conceptos de servicios públicos domiciliarios, destinación del inmueble (residencial), ubicación (urbano) etc., y tiene en cuenta, entre otros factores, la dotación de los servicios públicos domiciliarios regulados por la Ley 142 de 1994(14). En este punto la corporación ha precisado que uno de los objetivos de la estratificación es el cobro del impuesto predial unificado(15).

Y, comoquiera que los avalúos catastrales de los predios, con fundamento en los cuales se fijan la base gravable y la tarifa del impuesto predial unificado, se determinan teniendo en cuenta factores como normas de uso de suelos, destinación económica, estratificación socioeconómica, dotación de servicios públicos, y la formación, actualización y conservación del catastro, los actos acusados, al fijar las tarifas con fundamento en los avalúos, dieron cabal cumplimiento a los artículos 4º de la Ley 44 de 1990 14 y 101 de la Ley 142 de 1994, al igual que a los principios de equidad y progresividad, pues para los predios con avalúos de mayor valor se dispusieron tarifas más altas de las que se previeron para los predios con avalúos de menor valor.

Se encuentra así una forma de distribución equitativa del impuesto, con la cual el impacto del mismo se sufre menos en los estratos más bajos, y se eleva progresivamente a los estratos medios y altos, de acuerdo con la estratificación municipal correspondiente a la Ley 142 de 1994 [5.4, 14.8, 101.1, 101.3 y 101.8] y las pautas dispuestas por la Ley 44 de 1990, por cuanto, se repite, la estratificación incide determinantemente en el avalúo catastral de cada predio.

Por tanto, los actos acusados se ajustaron a derecho, de modo que las súplicas de la demanda debían negarse como en efecto lo dispuso el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».


 

(1) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 14 de enero de 1991, Expediente 157, C.P. Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, reiterada en las sentencias de Sala Plena de 6 de marzo de 1991, Expediente S-148, C.P. doctor Jaime Abella Zárate, y de 23 de julio de 1996, Expediente S-612, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, entre otras.

(2) Entre otras sentencias, ver la de 5 de mayo de 2003, Expediente 13080, C.P. doctora María Inés Ortiz Barbosa; de 9 de noviembre de 2006, Expediente 14711 y de 23 de junio de 2009, Expediente 15311 y acumulados, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 8 de noviembre de 2007, Expediente 15885, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.

(4) Fusionó el impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986; el impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986; el impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9ª de 1989; y la sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989.

(5) Resolución 2555 de 1988:

ART. 2ºEl aspecto físico consiste en la identificación de los linderos del terreno y edificaciones del predio sobre documentos gráficos o fotografías aéreas u ortofotografías y la descripción y clasificación del terreno y de las edificaciones.

ART. 3ºEl aspecto jurídico consiste en indicar y anotar en los documentos catastrales la relación entre el sujeto activo del derecho o sea el propietario o poseedor, y el objeto o bien inmueble, de acuerdo con los artículos 656, 669, 673,738,739,740, 756 y 762 del Código Civil (1), mediante la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor y de la escritura y registro o matrícula inmobiliaria del predio respectivo.

ART. 4ºEl aspecto fiscal consiste en la preparación y entrega a las tesorerías municipales y a las administraciones de impuestos nacionales respectivas, de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

ART. 5ºEl aspecto económico consiste en la determinación del avalúo catastral del predio.

(6) El proceso de formación catastral comprende, entre otras actividades, el deslinde municipal, la identificación del perímetro urbano y de la nomenclatura general, la identificación de cada predio, su ubicación y numeración dentro de la carta catastral, el diligenciamiento de la ficha predial, la identificación de las zonas homogéneas físicas y el estudio del mercado inmobiliario para determinar el valor de los terrenos y edificaciones, la liquidación del avalúo catastral en cada predio, la elaboración de su plano o croquis con indicación de sus colindantes y de los documentos gráficos, estadísticas y listas de propietarios y poseedores (ibíd. nota 3, pág. 157).

(7) PIZA RODRÍGUEZ, Julio Roberto, Régimen impositivo de las entidades territoriales en Colombia, primera edición, octubre de 2008, pág. 155.

(8) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 29 de marzo de 2007, Expediente 14738, C.P. Ligia López Díaz.

(9) Op. cit. pág. 159.

(10) C-776-03.

(11) C-734-02.

(12) C-776-03.

(13) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 1º de febrero de 2002, C.P. Dr. Germán Ayala Mantilla, Expediente 12522.

(14) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 27 de marzo de 1998, Expediente 11371, C.P. Dr. Delio Gómez Leyva.

(15) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 27 de marzo de 2008, Expediente 90038, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade.