Sentencia 2003-01661 de septiembre 5 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 760012331000-2003-01661-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Bogotá, D.C., 5 septiembre de 2013

Autoridades municipales

Actora: Empresa de Transporte Río Cali S.A.

Nulidad y restablecimiento del derecho

EXTRACTOS:«VI. Consideraciones

6.1. Los actos demandados.

El acto objeto de demanda es del siguiente tenor literal:

“República de Colombia

Municipio de Santiago de Cali

Decreto 002 de 9 de enero de 2003

‘Por el cual se restringe la circulación de algunos vehículos automotores en el municipio de Santiago de Cali’.

El Alcalde de Santiago de Cali, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 2º, 79, 315, 366 de la Constitución Política, Código Nacional de Policía —Decreto 1355 de 1970—, el Código Nacional de Tránsito Terrestre - Ley 769 de... 2002, el Decreto Nacional 170 de 2001, y

Considerando

Que el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 769 de 2002... establece que “todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, pero está sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y discapacitados físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público.

Que el artículo 3º ibídem señala como autoridades de tránsito, entre otros, a los alcaldes dentro de su respectivo territorio.

Que el inciso 2º del parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2000 determina que “los alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.

Que en Santiago de Cali existen registrados y en operación un total de... 16.485 vehículos clase taxi, lo cual equivale a... 1 vehículo por cada ciento treinta y dos (132) habitantes, siendo esta relación cinco (5) veces superior al promedio existente en las ciudades a nivel mundial con más de un millón de habitantes.

Que los vehículos destinados al servicio público de transporte colectivo de pasajeros, en todas las clases de vehículos (buses, busetas, microbuses y camperos), representa una oferta aproximada de 1.757.880 lugares al día, para una demanda de 1.285.300 pasajeros, lo cual representa una sobreoferta del 36,77%.

Que es de conocimiento público la sobreoferta de los vehículos clase taxi en la ciudad, manifestada en la presencia de estos vehículos estacionados en muchos sitios de la ciudad, a la espera de solicitud de servicio vía radio.

Que las circunstancias anteriormente expuestas están produciendo un incremento significativo en los niveles de contaminación por emisión de gases y ruido, además de los altos índices de accidentalidad, bajo nivel de ocupación en el servicio público de transporte de pasajeros y afectando la capacidad efectiva de las vías públicas de la ciudad.

Que de acuerdo a encuestas realizadas por la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal en el mes de noviembre de 2002, cuando se restringió la circulación de vehículos tipo taxi, en una proporción diaria del 25% del total, se recomendó extender la restricción a todos los vehículos de servicio público de pasajeros del radio de acción municipal, de lunes a viernes y en un horario más amplio.

Que es un deber de las autoridades, de inaplazable ejecución, adoptar los mecanismos... para... garantizar a los habitantes un ambiente sano y por lo mismo, un mejoramiento de su calidad de vida, como fines sociales del Estado.

Decreta:

ART. 1º—Restringir la circulación de los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en la modalidad de colectivo e individual, entre las 6:00 y las 20:00 horas a partir del lunes 13 de enero de 2003 como se indica en los artículos siguientes.

ART. 2º—Para los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros, de acuerdo al último dígito de la placa, así:

A) En la primera semana, comprendida entre el 13 y el 17 de enero de 2003; el lunes las que terminan en 1; el martes las que terminan en 2; el miércoles las que terminan en 3; el jueves las que terminan en 4; el viernes las que terminan en 5.

B) En la segunda semana, el lunes las que terminan en 6; el martes las que terminan en 7; el miércoles las que terminan en 8; el jueves las que terminan en 9; el viernes las que terminan en 0.

PAR. 1º—Siguiendo la secuencia señalada en este artículo, la tercera semana inicia nuevamente con el 1; la cuarta semana inicia con el 6; la quinta semana inicia con el 1; la sexta semana inicia con el 6, y así sucesivamente.

PAR. 2º—Las empresas de transporte público colectivo deberán ajustar sus planes de rodamiento para todos los vehículos activos vinculados y para todas las rutas autorizadas de acuerdo a lo establecido en el presente artículo, sin modificar las frecuencias autorizadas.

ART. 3º—La restricción a los vehículos de servicio público individual de pasajeros (taxis), se aplicará así:

El día lunes los vehículos cuya placa termine en 1 y 2;

El día martes los vehículos cuya placa termine en 3 y 4;

El día miércoles los vehículos cuya placa termine en 5 y 6;

El día jueves los vehículos cuya placa termine en 7 y 8;

El día viernes los vehículos cuya placa termine en 9 y 0;

ART. 4º—Los vehículos que no cumplan con las restricciones señaladas en los artículos anteriores, se harán acreedores a una sanción de... 15 salarios diarios legales y la inmovilización del vehículo de conformidad con lo establecido en el numeral c 14 literal del artículo 131 de la Ley 769 de... 2002.

ART. 5º—Los agentes de tránsito adscritos a la Secretaría de Tránsito y Transportes y a la Policía Nacional, serán los encargados de hacer cumplir lo establecido en el presente decreto.

ART. 6º—El presente decreto rige a partir de... su publicación en el boletín oficial del municipio de Santiago de Cali.

Publíquese, comuníquese y cúmplase

Dado en Santiago de Cali, a los nueve (9) días del mes de enero de dos mil tres (2003)

Jhon Maro Rodriguez Florez

Alcalde de Santiago de Cali”.

6.3. Cuestión procesal previa: configuración de cosa juzgada.

Sea lo primero señalar que llama la atención de la Sala que el tribunal de primera instancia se hubiera inhibido de fallar de conocer el fondo del asunto por indebida escogencia de la acción, por cuanto ha sido abundante la jurisprudencia en sostener que al juez le corresponde interpretar la acción interpuesta en aras de garantizar entre otros derechos, el derecho al acceso a la administración de justicia.

No obstante lo anterior, sería del caso entrar a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad demandante, si no fuera porque la Sala observa que en el sub júdice se advierte la configuración de la cosa juzgada, no obstante haber sido interpuesta por la empresa actora la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo anterior por cuanto bien es sabido que esta acción en caso de prosperar la declaratoria de nulidad del acto demandado y de probarse el daño causado, lo único que la diferencia de la acción de simple nulidad, es que aquella logra el restablecimiento del derecho conculcado a través de la respectiva indemnización, pero ambas acciones parten del presupuesto de ilegalidad del acto demandado tanto así que por eso es declarado nulo.

El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo establece: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada (...)” (destacado fuera de texto).

En virtud de la anterior disposición normativa y para poder determinar si es procedente declarar la cosa juzgada en el sub lite, se requiere comparar el contenido de la demanda que dio origen al proceso 76001-23-31-000-2003-03867-02 con ponencia de este mismo despacho mediante sentencia de fecha 27 de septiembre de 2012, con la demanda en estudio a efectos de determinar si su objeto y su causa petendi son idénticos, condición sine qua non para que se configure esta figura procesal.

Es preciso destacar que la sentencia proferida por esta misma Sala el 27 de septiembre del año pasado, resolvió confirmar el fallo apelado proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual denegó las pretensiones de nulidad contra el Decreto 002 de 9 de enero de 2003.

Es así como, no cabe duda acerca de la uniformidad del objeto demandado, como quiera que el acto administrativo atacado de ilegalidad, tanto en la sentencia del 27 de septiembre de 2012 como en la que es objeto de la presente demanda, corresponde al Decreto 002 de enero 9 de 2003 proferido por el alcalde de la ciudad de Santiago de Cali “Por el cual se restringe la circulación de algunos vehículos automotores en el municipio de Santiago de Cali”, más conocido como acto administrativo que estableció la restricción del pico y placa en dicho municipio.

A pesar de que el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo no exije que las disposiciones normativas enunciadas como violadas por el acto administrativo demandado tienen que ser idénticas en los expedientes objeto de comparación, en el sub lite se observa que en el sentir de los demandantes de las dos acciones contenciosas, coinciden íntegramente al citar como vulnerados por el Decreto 002 de 2003; los artículos 84, 333 y 334 de la Constitución Política así como las leyes 105 de 1993, 336 de 1996 —estatuto de transporte—, y la Ley 769 de 2002 —Código Nacional de Tránsito, en particular el artículo 6º parágrafo 3º.

Respecto de la causa petendi, la Sala encuentra que tanto en la sentencia del 27 de septiembre de 2012 como en la que es objeto de la presente demanda, fueron los mismos cargos planteados por los demandantes, los cuales se circunscribieron fundamentalmente a dos aspectos: el primero relativo a que los alcaldes municipales no son autoridades autónomas de transporte público y el segundo, que los alcaldes como autoridades de tránsito no pueden tomar medidas de carácter permanente.

Es así como en aquella oportunidad el demandante en el Expediente 2003-03867-02 esgrimió como argumentos, en procura de obtener la nulidad del Decreto 002 de 2003, los siguientes:

“Los alcaldes municipales no son autoridades autónomas de transporte público, porque así se infiere de la Ley 105 de 1993, cuyo artículo 1º señala que las actuaciones de dichos funcionarios están supeditadas a la dirección y coordinación del Ministerio de Transporte, y cuyo artículo 2º establece en el literal b) que corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas y en el literal c) que de acuerdo con los artículos 24 y 100 de la Constitución Política toda persona puede circular libremente por el territorio nacional, el espacio aéreo y el mar territorial, con las limitaciones que establezca la ley. Por razones de interés público el Gobierno Nacional podrá prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre, de los ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de determinadas cosas...” (destacado del actor).

Además, el artículo 3-2 ibídem prescribe que la operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación...”, (destacado del actor).

Agregó que la Ley 336 de 1996 —estatuto nacional del transporte—, establece que las autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte estarán bajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte”; y que mediante Sentencia C-066 de 1999 la Corte Constitucional reconoció la existencia de reserva de ley en materia de transporte público.

Aseguró que la única disposición constitucional que atribuye a una autoridad territorial la regulación del transporte es el artículo 300-2 que asigna funciones a las asambleas departamentales; y que el artículo 84 ibídem prohíbe a las autoridades públicas que establezcan permisos, licencias o requisitos adicionales para el ejercicio de actividades o derecho que hayan sido reglamentados de manera general.

Segundo. Los alcaldes, como autoridades de tránsito, no pueden tomar medidas de carácter permanente, porque lo prohíbe expresamente el parágrafo 3º del artículo 6º de la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito Terrestre.

El acto acusado, al establecer de manera permanente la medida denominada pico y placa infringe la prohibición mencionada” (fls. 4-13, cdno. ppal.).

Comparados los anteriores planteamientos de inconformidad frente a los que fueron esgrimidos en el proceso sub júdice por el apoderado de la Empresa de Transporte Río Cali(4), salta a la vista que coinciden por no decir que son exactamente los mismos los cuales se circunscriben a la falta de competencia el alcalde demandado para expedir el acto acusado al no ser autoridad de transporte público y porque este funcionario no tiene facultad para adoptar medidas de restricción vehicular de carácter permanente, dada la prohibición expresa señalada en el parágrafo 3° del artículo 6° de la Ley 769 de 2002.

Por tanto resulta de bulto reconocer que se está en presencia de idénticas causas petendi tanto en la actual demanda como en la que ya fue decidida por la Sala el pasado 27 de septiembre Exp. 2003-03867-02, al considerar como fundamento para confirmar la decisión del a quo de no acceder a las pretensiones de nulidad del Decreto 002 de 2003, entre otras, las siguientes razones:

“... En efecto, en el proceso radicado con el número 25000-23-24-000-1998-0707-01(5575) se solicitó la anulación del Decreto 626 de julio 15 de 1998, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, “Por el cual se toman medidas para el mejor ordenamiento del tránsito de vehículos en las vías públicas de Santa Fe de Bogotá”, que estableció medidas de pico y placa análogas a las contenidas en el acto demandado, entre otras razones, por falta de competencia(5).

Mediante sentencia de 17 de mayo de 2001, consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero, esta sección desestimó la acusación referida con el argumento de que la administración local tenía competencia para establecer las medidas de restricción anotadas, las cuales le fueron conferidas tanto por el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 —que por ser aplicable exclusivamente al Distrito Capital carece de relevancia para este caso— como por el artículo 6º del Código Nacional de Tránsito Terrestre, cuyo texto es el siguiente:

“ART. 6º—Los organismos de tránsito dentro de su respectiva jurisdicción, expedirán las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento de tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas, con sujeción a las disposiciones del presente código, a sus normas reglamentarias y a las demás que lo modifiquen o adicionen”.

Y agregó el fallo comentado:

“El actor considera que el Alcalde Mayor de Bogotá, al no ser considerado como un organismo de tránsito, no estaba facultado para la expedición de las restricciones de tránsito contenidas en el acto acusado; por el contrario, encuentra que como las secretarías de tránsito y las inspecciones del mismo orden, al ser señaladas en los numerales 3º y 5º del artículo 6º del Código Nacional de Tránsito como organismos de tránsito, si pueden expedir medidas de la naturaleza de las que se estudian en este caso (...).

No comparte la Sala las argumentaciones contenidas en la demanda como fundamento de la solicitud de nulidad del Decreto 626 de 1998, pues lo cierto es que, siendo el Alcalde Mayor de Bogotá suprema autoridad de policía, le corresponde la adopción de cualquier medida que considere necesaria para conservar y restablecer el orden público, y para nadie puede ser desconocido que la salubridad, seguridad y la función de tranquilidad son aspectos que se afectan de manera directa con la congestión vehicular. (...)”

Partiendo del anterior concepto, respecto de la responsabilidad del orden público atribuida a los alcaldes debe tenerse en cuenta que la Constitución indica que les corresponde cumplir y hacer cumplir sus normas y las de la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo, así como conservar el orden público del municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. Por ello, el alcalde es, por mandato constitucional, la primera autoridad de policía del municipio y, en tal calidad, además de la función genérica, confiada a todas las autoridades, de proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, tiene a cargo la específica de salvaguardar, en el ámbito territorial del municipio, la pacífica convivencia entre sus habitantes y el ejercicio razonable y lícito de las actividades que ellos emprendan.

De acuerdo con la sentencia transcrita, la competencia para establecer restricciones vehiculares, como las contenidas en el acto acusado, está prevista de manera particular en el artículo 6º del Código Nacional de Tránsito Terrestre, que faculta a los organismos de tránsito para que dentro de su respectiva jurisdicción, expida las normas y medidas necesarias para el mejor ordenamiento de tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas, con sujeción a las disposiciones de dicho código y disposiciones reglamentarias; norma que habilita a los alcaldes sobre el entendido de que son los jefes de la administración local y máxima autoridad de policía. 

La condición de “jefe de la administración local” se la atribuye a los alcaldes el artículo 314 constitucional, en concordancia con el artículo 315 que le asigna a dichos funcionarios las siguientes atribuciones: 

“ART. 315.—Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del muncipio sic. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo...”.

También se apoyó el fallo comentado en jurisprudencia de esta corporación que ha reconocido a los alcaldes municipales potestad de policía administrativa que les permite proferir medidas como la cuestionada(6).

Dado que la decisión de restringir el tránsito de vehículos de servicio público de transporte de pasajeros en Bogotá enjuiciada en el fallo transcrito es de la misma naturaleza de la decisión contenida en el acto enjuiciado en el sub lite respecto de la ciudad de Cali, y en uno y otro caso se cuestionó la competencia de los alcaldes para tomar esas decisiones, procede aplicar en este caso las razones expuestas en el fallo comentado para negar la prosperidad al cargo de falta de competencia.

No sobra agregar que la competencia de los alcaldes para restringir el tránsito de vehículos también puede fundarse en otras normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre, como las siguientes:

(...).

Resalta la Sala que, como lo señaló el apelante, el acto acusado no tiene únicamente alcances en materia de tránsito, concepto definido en el artículo 2º del Código Nacional de Tránsito Terrestre como movilización de personas, animales o vehículos por una vía pública o privada abierta al público sino también de transporte, definido por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 066 de 1999 como la movilización de personas o de cosas de un lugar a otro, por distintos medios o modos, como pueden ser el transporte aéreo, terrestre, fluvial, férreo, etc...,directamente realizada por el interesado, o por... personas o entidades... dedicadas a prestar esos servicios. A su vez, estas empresas especializadas pueden ofrecer ese servicio de manera puntual a un usuario específico, o por el contrario brindarlo en forma masiva a la colectividad, por medio de sistemas de transporte público... el transporte es también un servicio comercial prestado por ciertas entidades especializadas y adquiere el carácter de servicio público en el caso de los transportes masivos (subrayas y destacado fuera de texto).

Es evidente que tanto la demanda que dio origen a este proceso como la que dio origen al proceso 2003-03867-02 consideraron que el alcalde de la ciudad de Santiago de Cali si tenía competencia para adoptar medidas relacionadas con la restricción del transporte público de pasajeros.

Para la Sala los argumentos anteriores deben ser aplicados al caso en estudio. Dado el contenido del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, lo procedente en el caso sub júdice es declarar que la sentencia dictada por esta Sección el 27 de septiembre de 2012 dentro del proceso 76001233100020030386702, ha hecho tránsito a cosa juzgada “erga omnes”, al negar las pretensiones respecto de los cargos de falta de competencia del alcalde del municipio de Santiago de Cali para expedir el acto demandado y porque esta facultad no violó el Código Nacional de Tránsito al no tratarse de una medida de carácter permanente.

Por lo tanto, al reunirse los requisitos para que se configure la cosa juzgada en este asunto, la Sala revocará el fallo impugnado y, en su lugar, declarará probada esta figura procesal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, DECLÁRASE LA COSA JUZGADA, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Como consecuencia de la declaración anterior, ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia del 27 de septiembre de 2012, Expediente 76001233100020030386702 con ponencia de este mismo despacho.

Segundo. Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(4) Que figuran en el acápite de hechos, normas violadas y concepto de violación de esta demanda.

(5) La semejanza de la medida tomada por el acto acusado en el sub lite y la contenida en el acto enjuiciado por la sala en el fallo mencionado se demuestra con la transcripción del siguiente aparte de dicho fallo: “Mediante el acto demandado el Alcalde Mayor de Bogotá ordenó restringir la circulación de vehículos automotores en días hábiles, en la ciudad de Bogotá, a partir del 18 de agosto de 1998, no podrán circular dos días de la semana, entre las 7 y las 9, y las 17:30 y las 19:30, de acuerdo con los dígitos de terminación del número de la placa. Ordenó el porte de una calcomanía mediante la cual se efectuará la identificación del último número de la respectiva placa. Se señaló que la medida no se aplicará los fines de semana. Exceptuó de lo dispuesto a la caravana presidencial, a los vehículos militares y de Policía Nacional, a los de transporte público, a los de servicios especiales de transporte de asalariados que movilicen más de diez pasajeros, a los servicios especiales de transporte de estudiantes debidamente autorizados, a los vehículos de emergencia, a los operativos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, a los destinados al control y tráfico de grúas de la Secretaría de Tránsito de Bogotá. De igual forma exceptuó la restricción a los vehículos con blindaje de nivel tres o superior, ya los destinados a la prestación de servicios de escolta y motocicletas.

(6) Sentencia de 10 de junio de 1999, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.