Sentencia 2003-01721 de abril 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 150012331000200301721-01 (1703-2010)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Adriana Yolima López Velasco

Demandado: Departamento de Boyacá

Recurso Extraordinario de Revisión – Autoridades Nacionales

Bogotá, D. C., nueve de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones

1. Del recurso extraordinario de revisión:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas.

En reiterados pronunciamientos esta corporación ha establecido que el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación en virtud del cual, al configurarse alguna de las causales taxativamente consagradas en el artículo 188 ibídem, es posible invalidar una sentencia que produce plenos efectos jurídicos, lo que constituye, por esa razón, una excepción al principio de la cosa juzgada.

Sobre la naturaleza extraordinaria y los límites de este recurso, en sentencia del dos (2) de agosto de dos mil doce (2012), se dijo:

“(…) la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión se muestra en que tal medio de impugnación busca aniquilar la cosa juzgada material que acompaña a una sentencia, si es que el fallo resulta ser a la postre fruto de la violación del derecho de defensa, o si los medios probatorios que el tribunal tuvo a la vista vienen luego descalificados por la justicia penal o se dan circunstancias semejantes, que de haber sido conocidos en su momento hubieran variado radicalmente el sentido de la decisión. Se trata de brindar mediante el recurso de revisión una solución para atender aquellas situaciones críticas en las que a pesar de la presunción de legalidad que blinda las sentencias amparadas por la cosa juzgada, ellas no pueden subsistir por ser fruto de un grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso, pues la defensa a ultranza de la cosa juzgada sin mirar la manera irregular como a ella se llegó, causaría más perturbación que seguridad jurídica.

No obstante, es indispensable delimitar el ámbito del recurso de revisión, pues tal medio de impugnación no ha de tomarse como una simple instancia, en la que se pueda intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia más en la que pueda replantearse el litigio.

Estas restricciones, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el afectado con la decisión, pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el tribunal por obra suya o de una de las partes”(4).

Entonces, el recurso extraordinario de revisión no constituye, simplemente, un escenario adicional para modificar un debate jurídico otrora planteado que ha llegado a su fin a través de una decisión de instancia debidamente ejecutoriada; por el contrario, dado su carácter excepcional, está sujeto a estrictos presupuestos, ajenos a toda intención de otorgar a esta figura un halo de inseguridad jurídica.

En el caso cuyo estudio hoy ocupa a la Sala, el recurrente invoca la causal primera (1º) de revisión consagrada en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, esto es, “Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados”.

Es preciso señalar que la falsedad puede ser material o ideológica; la primera, acaece cuando sobre un documento se hacen supresiones, cambios o adiciones o se suplanta su firma; entretanto, la segunda, ocurre cuando la declaración consignada en el documento no obedece a la realidad(5).

Jurisprudencialmente se ha indicado que para la configuración de esta causal, es indispensable la exhibición de uno o más documentos y la concurrencia de dos elementos, a saber: i) Su falsedad o adulteración y, ii) Que haya sido fundamental para proferir el fallo recurrido(6).

Así también lo señaló la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en sentencia de once (11) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993)(7), cuando dijo que en términos de la causal primera (1ª) del artículo 188 del CCA, debía aparecer completamente establecida, la falsedad de un documento determinante en la decisión plasmada en la sentencia recurrida. Veamos:

“Aun cuando en ningún momento se ataca la sentencia que se dice impugnar, cabe anotar que en términos del artículo 188-1 del CCA, debe aparecer completamente establecido, de una parte la existencia de un documento que como prueba haya sido determinante en la decisión contenida en el fallo cuya revisión se solicita, y de otra la falsedad de dicho documento. Estos presupuestos no se dan en el subjudice, pues lo que el recurrente en este caso califica de falso no es un documento sino la manifestación o afirmación contenida en el Acta 245 del 13 de abril de 1984, calificación que por sí sola no tiene la virtualidad de convertir dicha acta en documento falso, pues para ello es necesario, tal como lo observa el colaborador fiscal, que el juez competente, que no es otro que el penal, haya hecho la respectiva declaración de falsedad. Así, entonces, como no se acompañó la prueba idónea, es decir la respectiva sentencia ejecutoriada, no puede hablarse de falsedad alguna respecto del Acta 245 del 13 de abril de 1984.

Y si bien es cierto que el demandante formuló denuncia penal por falsedad ideológica en documento público, en averiguación de responsables, lo hizo tardíamente, el 14 de julio de 1991 (fl. 102), después de proferida la sentencia que impugna (10 de febrero de 1989) y de presentado el recurso de revisión (26 de febrero de 1991) que hoy decide la Sala.

Ahora bien, el recurso extraordinario de revisión tampoco tiene por objeto demostrar la falsedad de los documentos aportados ni mejorar la prueba aducida en la instancia, pues no compete al juez administrativo hacer declaración en el primer sentido ni la naturaleza del recurso permite lo segundo”.

Lo dicho encuentra respaldo en un antiguo pronunciamiento hecho por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 18 de julio de 1974, cuya parte pertinente reza:

‘Dada la finalidad propia del recurso no se trata, en el evento de esa causal de revisión, de mejorar la prueba aducida deficientemente al proceso en el que se dictó la sentencia cuyo aniquilamiento se busca, o de producir otras después de pronunciado el fallo, pues si esto fuera posible jamás habría cosa juzgada; se contrae el supuesto indicado a demostrar que la justicia, por absoluto desconocimiento de un documento que a pesar de su existencia fue imposible de oportuna aducción por el litigante interesado, profirió un fallo que resulta a la postre paladinamente contrario a la realidad de los hechos y por ende palmariamente injusto’ (CPC, Luis César Pereira Monsalve, p. 482).

Y muy recientemente, en auto del 29 de mayo de 1991, dijo el Consejo de Estado:

‘La causal que se invoca en el recurso de revisión está concebida en la siguiente forma:

Haber dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados’ (D. 2304/89, art. 41)”.

Explica el recurrente:

'Esta causal se invoca teniendo en cuenta que todos y cada uno de los cargos consignados en el Oficio 193 adolecen de falsedad y así se establecerá en el trámite del recurso' (fls. 141 -142).

Ahora bien, examinado el texto de la causal arriba transcrito, se advierte sin esfuerzo que allí se prevé la existencia de documentos falsos o adulterados que sirvieron de base a la sentencia, vale decir, esos documentos eran falsos o estaban adulterados y, a pesar de ello, fueron sustento del fallo.

Cosa diferente es que, por medio del recurso extraordinario de revisión, pretenda demostrarse la falsedad. Ello no es posible porque no es tal la naturaleza ni son tales los alcances de este recurso.

Es justamente lo que se dice en la providencia suplicada:

“'La jurisdicción de lo contencioso administrativo, para los efectos de la admisión del recurso extraordinario de revisión, no puede declarar la falsedad de un documento: carece de competencia para tal efecto (…)'.

'El recurso extraordinario de revisión, no es un proceso de instancia y por lo tanto en él pueden controvertirse los hechos a que se refiere el memorial' (fl. 160).

Esta argumentación resulta incontrastable: tienen las partes, durante la instancia la posibilidad de objetar la validez o autenticidad de las pruebas documentales que se aportan para servir de soporte a la sentencia. Pretender utilizar el recurso de revisión para cuestionar un documento y para que, una vez demostrada su falsedad, esta constituya fundamento de la revisión de la sentencia, es desnaturalizar el recurso, que no ha sido previsto para tales propósitos. Dicho en otros términos, el recurso de revisión no fue instituido como una oportunidad procesal de conformar medios probatorios”.

Del anterior pronunciamiento se desprende también, que para la configuración de la causal primera del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, en tratándose de una falsedad ideológica, la corporación inicialmente consideraba necesario que previamente, el juez penal, hiciera la respectiva declaración de falsedad, pues en este evento se acusa de falso no un documento, sino su contenido.

Posteriormente, se determinó que independientemente de si la falsedad era material o ideológica, se requería como elemento esencial que ella obedeciera a dolo, esto es, a la intencionalidad de quien transforma el documento o lo expide consignando en él una situación que no corresponde a la realidad. Así se dijo en la sentencia cuyo aparte se transcribe a continuación:

“En el presente caso, si bien se encuentra plenamente demostrada la fecha real del nacimiento del señor Luis Fernando Palacios Florido, no se dan los elementos tipificadores de la falsedad o adulteración documental, pues si esta puede ser material o ideológica, consistente la primera en la mutación física del documento, y la segunda en la alteración intelectual de su contenido, siempre se requiere, como elemento esencial, que ello obedezca a dolo, a intencionalidad, de quien muta el documento o lo expide apartándose de lo que en él debe constar. No existe falsedad documental culposa. Al respecto ha escrito José Irureta Goyena: ‘(…) Son tres los caracteres de la falsificación: alteración de la verdad, daño real o posible derivado del documento falsificado y dolo (…)’ (Delitos de Falsificación Documental y Estafa, T. III., 2ª Edición. Montevideo 1928, Pág. 7). En el caso de autos, para la prosperidad del cargo por la causal en estudio se requeriría que el documento en cuestión hubiera sido tachado de falso y declarado así por la autoridad a quien correspondía hacerlo, de lo cual no obra prueba.

De ese modo, como está planteado el recurso se infiere que la sentencia impugnada desestimó las pretensiones del actor por efecto de la apreciación y valoración de un documento de contenido parcialmente erróneo, aspecto que no puede ser corregido por medio del recurso extraordinario en examen, por no corresponder esa situación a la que prevé la causal de revisión invocada”(8) (resaltado fuera de texto).

De igual manera se determinó entonces, que para la prosperidad del cargo por la mencionada causal, era indispensable que el documento hubiese sido tachado de falso y declarado así por la autoridad competente para ello.

Empero, esta tesis ha sido recientemente decantada al punto de definir que en la jurisdicción contenciosa administrativa, es al juez que conoce del recurso extraordinario de revisión, al que corresponde determinar —previo estricto análisis del mismo— si el documento es falso, o ha sido adulterado, prescindiendo entonces de la declaración del juez penal, otrora exigida.

Así discurrió la corporación frente al tema:

“En ese orden, se observa que a diferencia del recurso de Revisión regulado en el artículo 379 del CPC y precisamente de la causal del artículo 380.2 ibídem: ‘haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida’, la del numeral 1 del artículo 188 del CCA, no requiere previa sentencia judicial que declare la falsedad del documento. Exige, por tanto, un extremo rigor en el análisis y evaluación de su procedencia, por parte del juez del recurso, con base en determinar la falsedad o adulteración del documento que se aduce como fundamento del mismo. Esa falsedad debe ser indiscutible e integral y a su verificación puede llegar el juez, siguiendo la naturaleza de la falsedad que se aduzca, mediante el examen del documento tanto desde el punto de vista de su conformación material como de su contenido y su prueba debe ser completa e inobjetable. Por las características de su regulación la causal solo podrá ser admitida o declarada su prosperidad cuando no exista duda sobre la falsedad del documento que le sirve de soporte y sobre la condición de determinante de la sentencia acusada(9) (resaltado fuera de texto).

Se ha establecido también que el análisis correspondiente al sentenciador de lo contencioso administrativo, es de carácter objetivo y en ese orden de ideas, no le compete establecer la responsabilidad del autor, pues se trata de un asunto que debe ser resuelto por el juez penal. En consecuencia, una vez se advertida la falsedad o adulteración del documento, deberá darse traslado a la justicia ordinaria para tal fin.

Esto se determinó recientemente, así:

“Con relación al alcance del análisis que corresponde al juez de este recurso extraordinario frente a los documentos falsos o adulterados, dijo la Sala Plena de lo contencioso administrativo:

‘(…) el examen que efectúa en estos casos el juez de lo contencioso administrativo, en torno a los documentos que se aducen como falsos o adulterados, es de carácter puramente objetivo, sin que en manera alguna se detenga a discurrir sobre la responsabilidad del actor, aspecto que le corresponderá determinar al juez penal competente.

Así las cosas, una vez establecida la falsedad o adulteración de los documentos citados como tales, deberá el Consejo de Estado dar traslado a la justicia ordinaria para que sea esta la que adelante la correspondiente investigación respecto de la responsabilidad personal del autor del ilícito’(10).

Así mismo, existe consenso en que para determinar si un documento aportado como prueba a un proceso es falso o ha sido adulterado, ha de tenerse en cuenta que la falsedad documental siempre será dolosa y que puede ser material o ideológica, siendo la primera la mutación física del documento y correspondiendo la segunda a la alteración intelectual de su contenido”(11).

2. El caso concreto:

En el caso bajo estudio, la parte actora alega que la sentencia recurrida está inmersa en la precitada causal, en atención a que fue emitida teniendo como prueba, la tabla de evaluación de desempeño de la planta de personal, documento que en su criterio, adolece de una falsedad ideológica y adicionalmente, tuvo una condición determinante dentro del fallo recurrido, pues fue con base en este que el tribunal sustentó su decisión.

Es entonces preciso determinar si en el documento que la parte recurrente acusa de falso, concurren los elementos que de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, deben verificarse para la configuración de la causal alegada, como sigue:

2.1. El documento exhibido por la recurrente:

En lo concerniente al caso bajo estudio, el documento exhibido por la recurrente contiene información que en su criterio, no corresponde a la realidad.

Allí, aparece consignada la evaluación de desempeño de la señora Adriana Yolima López Velasco, en los siguientes términos(12):

“Gobernación de Boyacá

Evaluación de desempeño planta de personal

NombresCargo19951996Prom 1199719981999200020012002Prom 2Prom total
2Adriana Yolima Lopez VelascoProf. Universit635330689.286865923923971917898.2916.195802.7404”

2.2. De la falsedad ideológica alegada:

Aduce la recurrente que en la tabla de evaluación de desempeño de la planta de personal de la Gobernación de Boyacá, se consignó que obtuvo como puntaje por su desempeño profesional, para el año de 1996, 330 puntos, información que indica, no corresponde a la verdad, pues de acuerdo con la copia auténtica de su hoja de vida, se pudo establecer que el puntaje, en realidad, corresponde a 630 puntos de desempeño para el año 1996.

Para “demostrar la existencia de la falsedad alegada”(13), el apoderado de la parte actora, allegó, con el escrito del recurso extraordinario de revisión, una copia auténtica de su hoja de vida, y en ella, a folios 50 y 50 vto., aparece que para el periodo comprendido entre el 21 de marzo y el 30 de abril de 1996, obtuvo una calificación igual a 630 puntos.

La Sala encuentra necesario, previamente al análisis de la causal alegada, acudir al contenido del artículo 286 del Código Penal que plasma el delito de falsedad ideológica en documento público, así:

“ART. 286.—Falsedad ideológica en documento público. El servidor público que en ejercicio de sus funciones, al extender documento público que pueda servir de prueba, consigne una falsedad o calle total o parcialmente la verdad, incurrirá en prisión (…)”.

Una vez estudiada la norma que prevé la falsedad ideológica en documento público, argumento del recurso extraordinario de revisión, y efectuado además, el análisis minucioso de los elementos que configuran el tipo penal relacionado, acogiendo de manera integral cada una de las tesis que la corporación ha estructurado en torno a la configuración de la causal, se tiene que esta eventual disparidad, per se, no sugiere necesariamente la existencia de una falsedad ideológica en el documento, pues lo que allí se consignó también pudo obedecer a un error o imprecisión involuntaria acaecida al momento de su elaboración.

Lo anterior por cuanto en tratándose de falsedad ideológica —entendida esta como la alteración intelectual del contenido de un documento(14)— para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sin duda debe hallarse acreditada, si bien no necesariamente la existencia de una sentencia penal, sí el aspecto intencional en la conducta, dado que de no ser evidente el dolo no podría hablarse de falsedad, toda vez que el legislador no prevé la modalidad culposa de este comportamiento.

En consecuencia, el error en una constancia o en su contenido sin el elemento de la intencionalidad o dolo, no puede desencadenar o dar pie al recurso extraordinario de revisión presentado.

Ahora bien, es indiscutible la no procedencia del recurso extraordinario de revisión en el evento de emerger la duda de la falsedad alegada para el efecto, como sucede en el sub examine, que tan solo se cuenta con un documento que no reúne los elementos del tipo penal previsto por el Legislador en el artículo 286 de la Ley 599 de 2000 como “Falsedad ideológica en documento público”, dado que no se encuentra firmado por el funcionario que en ejercicio de sus funciones debía expedirlo, no pudiendo, en tales condiciones, entrar en el tráfico jurídico.

Tampoco se actualiza entonces otro de los elementos requeridos para la tipificación de la falsedad alegada, ya que en las circunstancias descritas, no es apto el documento cuestionado para servir de prueba.

Por lo anterior, el folio que proviene de la Gobernación de Boyacá, sin firma alguna y desconociéndose por tal razón qué funcionario lo expidió, contiene un dato no acorde con el real, pero además de las inconsistencias relacionadas, se ignora si tal hecho obedece a un simple error de digitación o apreciación, o si por el contrario, a comportamiento intencional o doloso, luego en estos eventos se tornaría imperiosa la investigación correspondiente, que no propiamente atañe a la jurisdicción contenciosa administrativa, pues el recurso extraordinario de revisión no puede desatarse para dilucidar o establecer la existencia o no de la falsedad.

Conviene recordar entonces, que para que se pueda hablar de una falsedad ideológica en documento público, debemos estar ante documento extendido por un funcionario público, que no solo lo haga en ejercicio de sus funciones y consigne una falsedad o calle total o parcialmente la verdad, sino que además esté en condiciones de entrar al tráfico jurídico o pueda servir de prueba, aspectos todos estos que se echan de menos en el sub examine. Pero es más, como inicialmente se afirmó, se ignora si su elaboración obedeció a error o si el contenido plasmado fue intencional o doloso.

Así las cosas, advierte la Sala que en el presente caso, lo pretendido a través del recurso extraordinario de revisión, es enmendar un desatino cometido por la parte actora en el proceso, al no haber advertido oportunamente que la información consignada en la tabla de desempeño, no correspondía a la realidad, máxime cuando contrario a lo tantas veces mencionado en el recurso formulado, fue ella misma quien aportó el documento al expediente(15).

Es de advertir además, que la demandante siempre tuvo a su alcance los elementos para determinar que lo allí plasmado no correspondía a la información contenida en su hoja de vida, por lo que a ella le incumbía, haber demostrado con el documento idóneo para el efecto, los hechos que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho pretendía acreditar en cuanto a su evaluación de desempeño.

Por lo anterior, la situación planteada por la recurrente, no configura la causal alegada, en consecuencia, se declarará infundado el recurso extraordinario interpuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. DECLÁRASE infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Adriana Yolima López Velasco, contra la sentencia de fecha veintinueve (29) de mayo de dos mil ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión Nº 4, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 2003-1721-00.

Segundo. Por secretaría de la Sección Segunda de esta corporación, DEVUÉLVASE al Tribunal Administrativo de Boyacá, el expediente identificado bajo el número 2003-1721-00, enviado a esta corporación en calidad de préstamo, por solicitud realizada mediante auto del veintiuno (21) de marzo de dos mil trece (2013).

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogotá, D. C., dos (2) de agosto de dos mil doce (2012). Rad.: 66001-23-31-000-2004-00828-01(0895-09) Actor: Gloria Osorio Osorio. Demandado: Corporación Autónoma Regional de Risaralda - Carder.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C. P. Mario Alario Méndez, Santa fe de Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de mil novecientos noventa y nueve (1999), Rad.: 2083.

(6) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Alberto Yepes Barreiro, Bogotá D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil trece (2013), Rad.: 11001-03-15-000-2008-00638-00(REV), Actor: Municipio de Tame.

(7) Rad.: REV-037. Actor: Guillermo Gaitán Higuera

(8) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Amado Gutiérrez Velásquez, Santa Fe de Bogotá, D. C., diciembre diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995), Rad.: REV. – 076, Actor: Luis Fernando Palacios Florido, Demandado: Ministerio de Defensa.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, Bogotá D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil uno (2001) Rad.: REVPI-003. Actor: Ricaurte Losada Valderrama.

(10) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 19 de mayo de 2009, Rad.: REV-039.

(11) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Alberto Yepes Barreiro, Bogotá D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil trece (2013), Rad.: 11001-03-15-000-2012-00231-00(REV), Actor: Víctor Daniel Viveros Villegas, Demandado: Municipio de Santander De Quilichao —Cauca—, Ref.: Recurso extraordinario de revisión.

(12) Folio 6 del anexo al expediente radicado 2003-1721-00.

(13) Así se indicó en el acápite de pruebas del recurso extraordinario de revisión. Folio 203.

(14) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Amado Gutiérrez Velásquez, Santa Fe de Bogotá, D. C., diciembre diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cinco (1995), Rad.: REV. – 076, Actor: Luis Fernando Palacios Florido, Demandado: Ministerio de Defensa.

(15) Según se advierte en la demanda, el apoderado de la actora, pidió se solicitara a la Gobernación de Boyacá su remisión, pero fue allegado posteriormente, mediante memorial radicado por él mismo el 04 de noviembre de 2005, visible a folio 192 del expediente Rad. 2003 1721 00.