Sentencia 2003-01728 de marzo 22 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Exp.: 130012331000200301728-01

Ref.: 2564-2008

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Juan Gregorio Guzmán Martínez

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., marzo veintidós del año dos mil doce.

EXTRACTOS: «Considera

Se controvierte la nulidad de la Resolución 106365 de 1º de julio de 2003, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a Juan Gregorio Guzmán Martínez.

El Tribunal Administrativo de Bolívar declaró de oficio la excepción de inepta demanda y se inhibió para pronunciarse sobre el fondo de la controversia.

El Ministerio Público en su intervención, por medio del procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, solicitó acceder a las súplicas de la demanda por cuanto es claro que la administración estaba en el deber jurídico de resolver la petición del demandante sin anteponer el hecho de que en una pasada oportunidad había resuelto una petición en el mismo sentido, toda vez que la solicitud de la pensión de jubilación es imprescriptible.

Revisado el acervo probatorio, afirmó, que el actor cumplió el tiempo de servicios para ser beneficiario de la pensión gracia, comoquiera que acredita el cumplimiento de la edad requerida para acceder al reconocimiento y pago de dicha prestación y en esas condiciones era merecedor de la pensión gracia de jubilación y por ello, no le asiste razón a la entidad demandada para negarla como en efecto ocurrió.

Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente:

Acto administrativo que niega prestación periódica se puede demandar en cualquier tiempo

A través de la Resolución 106365 del 1º de julio de 2003, la Caja Nacional de Previsión social negó el reconocimiento de la pensión gracia. Posteriormente, el 8 de marzo de 2000, la parte demandante presentó una nueva petición en igual sentido, la cual fue resuelta a través de Resolución 22295 del 2 de octubre de 2000 negada la prestación solicitada por considerar que existía incompatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de invalidez de la cual goza el actor.

Dicha resolución fue debidamente notificada el 5 de octubre de 2000 y contra la misma procedían los recursos de la vía gubernativa los cuales no fueron interpuestos por el interesado.

Por lo anterior, el Tribunal Administrativo de Bolívar consideró que la Resolución 106365 del 1º de [sic] 2003 (demandada) no es propiamente el acto administrativo que resolvió la petición del demandante, pues en su sentir, esta solo se limitó a señalar que la petición ya había sido resuelta mediante la Resolución 22295 del 2 de octubre de 2000 contra la que a pesar de proceder los recursos de ley no se interpusieron, razón por la cual se encuentra en firme.

Consideró que la resolución acusada no era susceptible de revisión por esta jurisdicción toda vez que no creó, modificó ni extinguió situación jurídica alguna y en esas condiciones se declaró inhibido para pronunciarse sobre el fondo del asunto por configurarse la caducidad de la acción.

La Sala revocará la anterior decisión, y en su lugar, se adentrará en el estudio del fondo del asunto por lo siguiente:

Esta corporación, en reiteradas oportunidades, ha señalado que de conformidad con los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, el derecho a la pensión es imprescriptible, pues lo que prescribe son las mesadas.

La solicitud para el reconocimiento de derechos pensionales, no impide que ante su negativa, el interesado pueda acudir a reclamarlos nuevamente dada su naturaleza, es decir, que aun cuando como en el presente caso se haya negado el reconocimiento de la pensión, es posible provocar un nuevo pronunciamiento y de ser necesario acudir en demanda contra la entidad que resolvió sobre tal derecho.

En el presente asunto, el demandante, en vista de que la administración negó el reconocimiento de la pensión gracia a través de la Resolución 22295 del 2 de octubre de 2000, presentó una nueva petición que fue resuelta mediante la Resolución 106365 de 2003 la cual fue demandada dentro de los cuatro meses de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

Ahora bien, el tribunal declaró la caducidad de la acción por considera que el actor provocó un nuevo pronunciamiento en Copn [sic] el fin de evitar tal fenómeno al no demandar la primera respuesta que obtuvo.

Respecto de la caducidad de los actos administrativos que niegan prestaciones periódicas, la Sección Segunda de esta corporación, en sentencia proferida el 2 de octubre de 2008 dentro del Expediente 0363-2008, expresó:

“... De lo analizado, resulta en síntesis, la diferencia de trato en materia de caducidad entre la decisión que reconoce una prestación social periódica y la que la niega, y que consiste en que para esta última, el interesado debe reiniciar toda la actuación gubernativa bajo la perspectiva del acceso a la justicia, cuestión que en el fondo es de naturaleza estrictamente procesal y no responde a una garantía sustancial pues el objeto de debate en uno y otro caso es el mismo: un derecho prestacional, de carácter irrenunciable e imprescriptible.

(...).

Con este pensamiento, la premisa que la Sala sienta, se distancia de la interpretación que ha sostenido la Sección en las referencias jurisprudenciales anotadas homogéneamente en los últimos años; por consiguiente, la excepción de caducidad respecto de los actos que reconozcan prestaciones periódicas, se aplica indiscutiblemente también a los actos que las niegan, para lo cual se invocan además las siguientes razones:

La Corte Constitucional, en sentencia de exequibilidad frente al inciso tercero del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989(1) y respecto de la acusación del precepto, en cuanto resultaba contrario a los derechos a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la prevalencia del derecho sustancial y a los principios que rigen la actuación de la administración pública, reconoció en suma, que el tema no es materia de una decisión de inexequibilidad, por tratarse de una omisión constitucional frente a una competencia exclusiva del legislador para regular la oportunidad en el ejercicio de las acciones judiciales, respecto de la cual, la Carta le brinda plena autonomía. Este mismo criterio, fue sostenido en la Sentencia C-477 de 2005(2), cuando la Corte analizó el mismo texto de la norma pero bajo la denominación establecida en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, ordenando estarse a lo resuelto en las sentencias C-108 de 1994 y C-1049 de 2004, y pronunciándose de fondo frente a la norma acusada y la violación alegada por desconocimiento en su contenido del efecto vinculante del preámbulo de la Constitución. Afirmó el Tribunal Constitucional que la diferencia de trato en caducidad frente al acto que niega prestaciones periódicas, constituye un instrumento normativo que se orienta a fomentar el ejercicio de acciones legales dentro de plazos determinados y que ello es compatible con múltiples disposiciones constitucionales que se orientan a la promoción de la seguridad jurídica. En esa dimensión, concluyó que la aplicación del término de caducidad al acto que niega la prestación periódica “no es algo que contraría sino que afirma los fundamentos del Estado social de derecho, pues si esta fórmula legitima el poder político, por su sujeción a formas y contenidos jurídicos, una decisión como aquella, que sea coherente con tales formas y contenidos, contribuye a legitimar esa organización política”, razón por la cual declaró exequible el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, respecto del cargo analizado.

Pareciera que el Tribunal Constitucional esta vez, reiterara su tesis en sentido de que la discriminación que restringe la exención de caducidad en el debate sobre prestaciones periódicas respecto del acto negativo, es constitucional simplemente porque la opción elegida por el legislador aparece como una potestad in situ de la misma organización política del Estado. Es evidente en consecuencia que no aborda ningún análisis material, y su criterio lo delimita al examen de competencias permitiendo entonces que sea el intérprete de la norma quien profundice sobre los contenidos de su aplicación; de ahí, esta Sala encuentra fundamento para examinar el alcance hermenéutico que facilite la aplicación del precepto procesal de modo que no estorbe sino que permita en condiciones de equidad la vigencia del derecho sustancial en discusión, que vale la pena reiterarlo, no es otro que el derecho a la seguridad social como garantía constitucional de los ciudadanos y con aplicación reforzada en personas de la tercera edad.

El artículo 48 de la Constitución Política, habilita el carácter irrenunciable del derecho a la seguridad social, y en esa misma dimensión el artículo 46 ibídem, constitucionaliza el amparo prevalente frente a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad. Estos dos preceptos constitucionales que suponen protección frente a situaciones de necesidad, resultarían completamente ineficaces a la interpretación consolidada que no exime de caducidad a los actos que niegan prestaciones periódicas, y teniendo en consideración que los mandatos constitucionales suponen principios para la protección de derechos fundamentales, es evidente para esta Sala que el alcance regulador del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, debe ser reinterpretado en el sentido de exonerar del término de caducidad a los actos que niegan prestaciones periódicas.

El análisis puramente lingüístico del precepto, ofrece una realidad que en la perspectiva interpretativa planteada facilita la posibilidad para indagar acerca de los significados del verbo ‘reconocer, y las implicaciones que en este ámbito, de él puedan derivarse. Pues bien, la regulación de la actuación administrativa a que se refirió el legislador, al señalar la exoneración de caducidad para los actos que reconozcan prestaciones periódicas, ciertamente no excluye que tal actividad administrativa es un contenido de un contexto más amplio, el que eficazmente se conecta con la actividad de decidir sobre peticiones orientadas al objeto del establecimiento de prestaciones periódicas; en otras palabras, el significado del verbo reconocer lo contiene la actividad de decidir, para precisar entonces que el sustrato de la actividad administrativa privilegiada de esta forma por el legislador es justamente aquel que toca con la decisión relativa a un fenómeno de prestaciones sociales de carácter periódico, en suma se trata de una materialidad integrada por elementos en un todo idénticos entre sí, donde la distinción que creó el intérprete entre reconocer y negar no halla justificación lógica. Por ende, cabe agregar que la interpretación de la que nos separamos aun con esquema puramente formal, refleja una necesidad de unidad racional en la interpretación del derecho positivo.

Finalmente, cabe señalar que esta corporación en providencia del 23 de mayo del 2002(3), subrayó cómo la Constitución Política consagra el principio de equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial, por lo que debe tenerse en cuenta que la justicia es un valor supremo en esta delicada función y que existen en el ordenamiento jurídico disposiciones que habilitan al fallador para lograr la eficacia del derecho. Por mandato de nuestra Carta es imprescindible observar estos principios en las actuaciones judiciales, ... y se incurre en el pecado que señala el aforismo latino de ‘súmmum jus summa injuria’ —derecho estricto injusticia suprema— que se suele utilizar para indicar que al juez no puede considerársele como un autómata o esclavo de la norma escrita, por ley; debe entenderse el ordenamiento jurídico como un todo. Incluso, en los casos como el aquí examinado, la doctrina constitucional permite dejar de lado el texto de la ley para no proferir decisiones que contraríen el orden justo, valor este constitutivo de nuestro ordenamiento constitucional....

En suma, la relectura y alcance que en esta oportunidad fija la Sala al artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto dispone que los actos que reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, no apunta solo a aquellos que literalmente tienen ese carácter, sino que igualmente comprende a los que las niegan. Ello por cuanto de un lado, la norma no los excluye sino que el entendimiento en ese sentido ha sido el resultado de una interpretación restringida, y de otro, tratándose de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas, tales como pensiones o reliquidación de las mismas, para sus titulares que son personas de la tercera edad, ello se traduce en reclamaciones y controversias que envuelven derechos fundamentales. No puede perderse de vista que la Carta Política garantiza la primacía de los derechos inalienables y estos prevalecen sobre aspectos procesales. El derecho a la pensión y su reliquidación es un bien imprescriptible e irrenunciable para sus titulares.

En consecuencia, no asistió razón al tribunal en su decisión.

En relación con el estudio del fondo del asunto, se tiene lo siguiente:

Afirma la entidad como fundamento para negar la prestación que la pensión gracia no es compatible con la pensión de invalidez, sin embargo, esta corporación ha señalado en reiteradas oportunidades que la ley no consagra incompatibilidad entre tales prestaciones, la primera a cargo de la Caja Nacional de Previsión y la segunda del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Por el contrario, esta es una excepción a la prohibición constitucional de percibir más de una asignación del tesoro público, distinta a la incompatibilidad contemplada en la ley, para recibir simultáneamente pensión ordinaria de jubilación y pensión de invalidez. En efecto, el artículo 31 del Decreto 3135 de 1968 dispone:

“Las pensiones de jubilación, invalidez y retiro por vejez son incompatibles entre sí. El empleado o trabajador podrá optar por la más favorable cuando haya concurrencia de ellas”.

En ese orden, es claro que la pensión de invalidez que reconoció el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio a Juan Gregorio Guzmán, luego de haber prestado sus servicios como docente por más de 20 años en los departamentos de Bolívar y de Chocó, es compatible con la pensión gracia a cargo de Cajanal, es decir, que el actor tiene derecho a su reconocimiento si reúne las condiciones que para el efecto determinan las normas que la regulan a cuyo estudio se procede.

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 que dispone en sus artículos 1º y 4º lo siguiente:

“ART. 1º—Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente ley.

ART. 4º—Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1º. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2º. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres.

3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento.

4º. Que observa buena conducta.

5º. Que si es mujer está soltera o viuda.

6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.

La norma trascrita, otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplieran con los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando comprobaran que “... no han recibido ni reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter Nacional”.

Dicha pensión en principio establecida para los maestros de enseñanza primaria oficiales, fue extendida por la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública.

Más adelante se hizo extensiva mediante la Ley 37 de 1933 a los maestros que hubieran completado los servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.

De conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria.

Prestación, a la que a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso Nº S-699 de la cual fue ponente el magistrado Nicolás Pájaro Peñaranda, solo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional.

Posteriormente se expidió la Ley 91 de 1989 y en su artículo 15 dispuso:

“ART. 15.—A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley.

2. Pensiones.

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se resalta).

(...)”.

Ahora bien, revisado el material probatorio que obra en el expediente se observa a folios (55 y 123) que el señor Juan Gregorio Guzmán Martínez prestó sus servicios de la siguiente manera:

• Docente del departamento del Chocó, desde el 17 de marzo de 1967 hasta el 30 de noviembre de 1982, es decir, 15 años, 8 meses y 13 días, como maestro seccional de la Escuela de Varones de Curvarado, categoría primaria (fl. 123).

• Profesor de tiempo completo en el Colegio Efigenio Mendoza Sierra en el nivel oficial secundario desde el 23 de julio de 1984 hasta el 17 de enero de 1990, es decir, 5 años, 5 meses y 25 días (fl. 55).

Se observa en consecuencia, que el actor prestó sus servicios como docente departamental y municipal en los niveles de primaria y secundaria durante un tiempo total de 21 años, 2 meses y 8 días.

Igualmente obra en el expediente (fl. 97) copia del registro civil de nacimiento del demandante, en el que consta que nació el 24 de mayo de 1941, lo que significa que para el 24 de mayo de 1991 cumplió 50 años de edad.

En ese orden de ideas, es claro que el actor cumple con los requisitos de edad y tiempo de servicio para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada y en esas condiciones es procedente declarar la nulidad del acto administrativo acusado para en su lugar ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a adquirir al status.

Tomando en cuenta que el actor realizó la reclamación de su prestación el 8 de marzo de 2000, por efectos de prescripción trienal, la prestación se reconocerá a partir del 8 de marzo de 1997.

Una vez efectuado el reconocimiento y pago en los términos de esta providencia, la entidad demandada deberá actualizar los valores que resulten a favor del actor, aplicando para ello la fórmula que se señalará en la parte resolutiva.

En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del 29 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual declaró de oficio la excepción de caducidad y se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto dentro de la demanda presentada por el señor Juan Gregorio Guzmán. En su lugar, se dispone:

DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 106365 del 1º de julio de 2003 por medio del cual la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer y pagar al señor Juan Gregorio Guzmán Martínez la pensión gracia a partir del 8 de marzo de 1997, en el equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior al status de pensionado.

ORDÉNASE que la suma que resulte será reajustada en su valor, de acuerdo con la siguiente fórmula:

F12564-2008.PNG
 

En la que R (valor presente) se determina multiplicando el valor histórico RH, que es lo que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigencia a la ejecutoria de esta sentencia) por el índice inicial (vigencia para la fecha en que se causaron las sumas adeudadas).

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula de aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada pensional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 176 del Código Contenciosos Administrativo, observando lo previstos en el inciso final del artículo 177 del mismo código.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(1) C-108 del 10 de marzo de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.

(2) C-477 del 10 de mayo de 1005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(3) Expediente 4798-01; actor: Alberto Nery Ríos Zuleta; demandado: Servicio Nacional de aprendizaje, SENA; C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.