Sentencia 2003-01771 de abril 27 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Bogotá, D.C., abril veintisiete (27) de dos mil dieciséis (2016). SE 041

Rad.: 08001233100020031771 02

Nº interno: 0889-2011

Actor: Universidad del Atlántico

Demandado: Yamile Chedraui Martínez

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Decreto 01 de 1984

La subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2009 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró no probadas las excepciones propuestas por la apoderada de la señora Yamile Chedraui Martínez, la nulidad del acto demandado y el reintegro de la pensionada al cargo que venía desempeñando para el momento de su desvinculación.

ANTECEDENTES

La Universidad del Atlántico, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó la nulidad de su propio acto administrativo.

Pretensiones.

1. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución núm. 000101 del 14 de febrero de 1997, proferido por el Rector de la misma institución, por el cual le reconoció una pensión de jubilación a partir del 1º de julio de 1996.

2. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene el reintegro de las sumas de dinero recibidas en virtud del acto demandado.

3. Que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

FUNDAMENTOS FÁCTICOS

En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. La señora Yamile Chedraui Martínez se vinculó como abogada inscrita en el escalafón de carrera administrativa, a la Universidad del Atlántico el 26 de noviembre de 1980, hasta el 1º de julio de 1996.

2. Mediante Resolución Nº 000101 del 14 de febrero de 1997, la Universidad le reconoció una pensión de jubilación, efectiva a partir del 1º de julio de 1996, en los términos de la convención colectiva suscrita en 1976, por haber laborado en dicha institución 15 años, 7 meses y 5 días, equivalente al 83% del salario promedio mensual devengado durante el último año, liquidada sobre un ingreso base que incluye factores salariales convencionales.

3. Para la fecha del reconocimiento pensional, la señora Yamile Chedraui Martínez tenía 42 años de edad, y al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, solo tenía 39 años.

4. La parte actora estimó que la referida señora, debió pensionarse una vez acreditados los requisitos de la Ley 33 de 1985, con los factores salariales previstos por el Decreto 1158 de 1994, toda vez que no podía beneficiarse de la convención colectiva, por ser empleada pública, además de que no cotizó a la respectiva caja de previsión para constituir el monto de la pensión de jubilación reconocida.

5. Frente a la situación descrita, la demandante le envió a la pensionada un escrito en el que le informó de la situación de ilegalidad de la prestación reconocida, y le solicitó su autorización para revocar la decisión, invitándola además a reintegrarse a la universidad.

6. La Universidad del Atlántico afirmó que el acto administrativo demandado le ha causado un grave perjuicio moral y económico.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

En la demanda se invocaron como normas violadas el preámbulo y los artículos 4, 48, 58, 69, 83, 123, 150-19 literales e) y f) de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993; 3, 4, 414, 416 y 467 del Código Sustantivo del Trabajo; 72, 77 y 79 de la Ley 30 de 1992; 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992; 1º del Decreto Reglamentario 10 de 1996; 5º del Decreto 3135 de 1968 y la Ley 27 de 1992.

Como concepto de violación señaló que el acto demandado se opone a la normativa citada, pues le reconoció unos derechos que no tenía la señora Yamile Chedraui Martínez, quien se desempeñó como empleada pública en el cargo de profesional universitario de la Universidad del Atlántico que es de dirección, confianza, manejo y dirección institucional, inscrita en el escalafón de carrera administrativa, y pese a ello le reconoció un beneficio previsto en la convención colectiva de trabajo suscrita en 1976, la cual sólo podía cobijar a los trabajadores oficiales y en general, a quienes están vinculados por relaciones de derecho individual y colectivo del trabajo de carácter particular y oficial.

En efecto, explicó que la Corte Constitucional en la Sentencia T-794 de 2001, se refirió a las especiales condiciones que se otorgaban a los servidores públicos de algunas instituciones universitarias estatales, para señalar que son manifiestamente inequitativos, frente al trato que reciben otros funcionarios públicos y en general, el resto de los colombianos.

Indicó que no solo se le reconoció a la interesada una pensión sin el cumplimiento de los requisitos legales, particularmente los previstos por la Ley 33 de 1985, sino que también el valor de la mesada se calculó sobre factores convencionales.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La señora Yamile Chedraui Martínez, a través de apoderada, presentó contestación de la demanda, en la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la Universidad del Atlántico, por considerar que la pensión reconocida responde a un justo y legal título, así como su liquidación y posterior corrección.

Solicitó que se niegue el reintegro de las sumas de dinero pagadas como consecuencia del acto administrativo demandado, habida cuenta que fueron recibidas de buena fe.

De otra parte, indicó que no es cierto que desempeñara funciones de empleada pública pues tenía la condición trabajadora oficial, la cual conservó de conformidad con el Acuerdo 002 de 1976, vigente al momento de su vinculación, cuando la institución tenía la naturaleza de establecimiento público del orden territorial, por esa razón, tenía derecho a ser beneficiaria de la convención colectiva que aún se encuentra vigente.

Aclaró que para la época en la que ingresó, las asambleas departamentales tenían competencia constitucional para regular lo relacionado con el personal de las universidades y estas a su vez, podían aplicar el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 4º del Decreto 2127 de 1946 sin intervención del legislador.

Por lo anterior, sostuvo que el cambio de régimen jurídico no puede conllevar el desconocimiento de los derechos adquiridos, pues dichas prerrogativas las adquirió al estar amparada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que le permitía conservar el régimen pensional anterior, esto es, el previsto por la convención colectiva del trabajo.

Propuso las excepciones de:

Falta de jurisdicción, por considerar que se trata de una trabajadora oficial.

Prescripción, porque transcurrieron más de 3 años desde el reconocimiento de la prestación demandada.

Caducidad, en razón a que la Universidad debió formular la demanda dentro de los términos de 2 años o 4 meses establecidos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

De inconstitucionalidad. Al respecto solicitó inaplicar por inconstitucional la expresión “en cualquier tiempo” contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo por vulnerar el artículo 29 de la Constitución Política, al permitir que la Universidad tenga la posibilidad ilimitada de demandar actos que reconocen pensiones.

De nulidad y falta al debido proceso, al considerar que se debe declarar la nulidad del proceso porque corresponde a otra jurisdicción.

SUSPENSIÓN PROVISIONAL

La Universidad del Atlántico solicitó la suspensión provisional de la resolución núm. 000101 del 14 de febrero de 1997 en escrito separado (fls. 14 a 21 c. 2), la cual sustentó en el argumento de que la pensión de la demandada debió ser reconocida cuando se hubieran acreditado los requisitos que exige la Ley 33 de 1985, en concordancia con el Decreto 1158 de 1994.

A través del auto de 1º de junio de 2004 el Tribunal Administrativo del Atlántico negó la medida solicitada, decisión que revocó el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante providencia del 6 de agosto de 2009 (fls. 187 a 193 c. 2), en la cual decretó la medida de suspensión provisional de manera parcial, pero solo en cuanto excede el monto del 75% establecido en la Ley 33 de 1985.

Lo anterior por estimar que el reconocimiento pensional excedió el límite legal, en detrimento del patrimonio de la Universidad y del Departamento.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia del 10 de diciembre de 2009 declaró no probadas las excepciones propuestas por la apoderada de la pensionada; decretó la nulidad del acto demandado y como consecuencia de ello, ordenó a la Universidad del Atlántico reintegrar a la señora Yamile Chedraui Martínez, al cargo que ostentaba al momento de su desvinculación, acto que debe tener efectos desde que se deje de pagar la pensión de la demandada, y denegó las demás pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Precisó las normas que han regido la competencia para regular los regímenes prestacionales de los servidores del Estado, especialmente los del orden territorial, y determinó que en vigencia de la Constitución de 1886 ésta radicó exclusivamente en el legislador, y posteriormente con la Constitución de 1991, se determinó que sería concurrente entre el legislador que expide la ley marco y el gobierno que sujeto a la anterior fija el régimen.

De acuerdo con lo anterior, concluyó que ni antes, ni después de la expedición de la Constitución Política de 1991, las autoridades del sector territorial, tuvieron atribuciones para hacer reconocimientos pensionales a servidores públicos con fundamento en normas locales, internas o convenciones colectivas del trabajo.

Seguidamente, se refirió a la normativa que regula el régimen pensional de los servidores territoriales para establecer que los reconocimientos que se hubieren efectuado con base en las aludidas disposiciones, hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir para el 30 de junio de 1995, quedaron a salvo al tenor del artículo 146 ibídem, siempre que se hubieren cumplido los requisitos exigidos por las respectivas normas locales para acceder a la prestación.

Del análisis que hizo respecto de la situación particular de la demandante, infirió que para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la interesada tenía 14 años, 7 meses y 4 días de servicios, motivo por el cual, el reconocimiento efectuado por la resolución núm. 000101 de 14 de febrero de 1997, no quedó avalada por el artículo 146 ibídem, y por tal motivo decidió declarar su nulidad.

Además indicó que el régimen pensional que beneficia a la señora Yamile Chedraui Martínez, es el previsto en la Ley 33 de 1985, y como quiera que fue la misma universidad la que propició el retiro de aquella, le ordenó reintegrarla hasta que cumpla con el requisito de tiempo para la pensión de jubilación.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN

Yamile Chedraui Martínez (fls. 401 y 402 del c. 1).

El apoderado de la parte demandada, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que fundamentó en lo siguiente:

Argumentó que su situación está amparada por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, que establece: “quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes los requisitos exigidos en dichas normas”. Agregó que si bien la expresión subrayada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, lo cierto es que tuvo vigencia hasta el 30 de junio de 1997, y como quiera que para esa fecha la interesada ya tenía más de 17 años de servicios, su reconocimiento pensional quedó dentro de las situaciones previstas por la norma.

Universidad del Atlántico (fls. 197 a 199 del c. 2).

El apoderado de la parte actora estimó que el plazo que estableció el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, para preservar las situaciones pensionales consolidadas al amparo de normas territoriales, debe contarse a partir de la sanción de dicha ley, es decir, desde el 23 de diciembre de 1993, y en consecuencia para este caso esa previsión no tiene aplicación, por cuanto el reconocimiento se hizo en febrero de1997.

Igualmente, señaló que en la sentencia de primera instancia, la acción de lesividad presentada, se convirtió en una de nulidad y restablecimiento del derecho, “cuyos resultados persiguen nulidades y reintegros”, pues los efectos de cada una de estas acciones son excluyentes, y no puede el juez conceder las pretensiones de la demanda y al mismo tiempo imponer una carga al demandante.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Yamile Chedraui Martínez (fls. 470-485 c. 3).

En esta oportunidad procesal, solamente intervino el apoderado de la señora Yamile Chedraui Martínez quien insistió en lo expuesto en sus otras intervenciones, especialmente en que la Universidad del Atlántico le reconoció la pensión con fundamento en la convención colectiva que se encontraba vigente para esa época, situación que debe quedar amparada por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, criterio que fue reiterado en numerosos pronunciamientos del Consejo de Estado.

Así mismo, se refirió a la naturaleza de la convención colectiva del trabajo, y apuntó que no puede definirse simplemente como un contrato, puesto que encuadra en lo que la ley pretende aplicar como “disposición”, y agregó que en algún momento, se presentó el convencimiento errado de que la autonomía universitaria incluía la potestad de dar un régimen salarial y prestacional a sus empleados, situación que el legislador validó.

MINISTERIO PÚBLICO

La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, con ocasión del recurso ordinario de súplica presentado contra el auto de 12 de marzo de 2013, por medio del cual el magistrado ponente, negó la nulidad de todo lo actuado por el despacho desde el 28 de octubre de 2011, solicitó que se abstenga de declarar la nulidad.

Para el efecto, sus argumentos estuvieron dirigidos a resolver el siguiente problema jurídico: “(...) establecer si al recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia del 10 de diciembre de 2009, le es aplicable el artículo 67 de la ley 1395 del 12 de julio de 2010, o si por el contrario, se le debe aplicar el establecido en el inciso 2º del artículo 212 del Código Contencioso Administrativo”(1).

CONSIDERACIONES

Problema jurídico.

El problema jurídico que se debe resolver en esta sentencia se resume en las siguientes preguntas:

¿La pensión reconocida por la Universidad del Atlántico por medio de la resolución núm. 000101 del 14 de febrero de 1997 a la señora Yamile Chedraui Martínez con fundamento en una convención colectiva del trabajo quedó convalidada al tenor de lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993?

De no ser así, se deberá determinar ¿cuáles son los efectos de la nulidad del acto demandado?

Primer problema jurídico.

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Subsección precisará lo relacionado con i) la competencia para establecer el régimen prestacional de los empleados públicos de las universidades estatales; ii) la posibilidad de los servidores públicos de beneficiarse de las convenciones colectivas del trabajo; iii) las situaciones pensionales consolidadas que ampara el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 y iv) el caso concreto.

Competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las universidades estatales.

En primer lugar, es importante precisar que el numeral 9º del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, estableció que correspondía al Congreso hacer las leyes, y por medio de ellas ejercía las siguientes atribuciones:

“Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales”. (Se subraya).

Por su parte, la Constitución Política de 1991, en el artículo 150 numeral 19 literal e), facultó al Congreso de la República para expedir las leyes y a través de ellas señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional de los servidores públicos. Igualmente, de acuerdo con el artículo 48 ibídem, la seguridad social, a la cual pertenece la materia pensional, es un servicio público que se presta con sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley.

A su vez la Ley 4ª de 1992, prevé lo siguiente:

“ART. 1º—El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:  

a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;  

(...) 

ART. 2º—Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:  

a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;  

b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;  

c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo;  

(...)”. 

El artículo 10 de esta misma norma determina:

“Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”. 

Así pues, la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispone: “El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan”.

Ahora bien, con base en las facultades otorgadas por la Ley 4ª de 1992, se expidieron los decretos 1444 de 1992 y 055 de 1994, el primero de ellos contiene disposiciones en materia salarial y prestacional que rigen a los docentes vinculados a las universidades públicas de orden nacional, y el segundo, a los vinculados a universidades públicas del orden territorial.

Debe anotarse que el Gobierno Nacional es el competente para establecer el régimen prestacional aplicable al personal administrativo que labora en dichas entidades, tal y como lo analizó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación con el siguiente razonamiento:

“(...) Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en el área docente como administrativa de las universidades del Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por expresa disposición legal corresponde al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que la Ley 30 de 1992 consagró en el artículo 77 que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales se regirá por la Ley 4ª de 1992 y demás normas complementarias, la Sala considera que compete al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional del personal docente y administrativo de las universidades oficiales. (...)”.(2) 

De ahí se concluye, que ni a la luz de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, las entidades territoriales o las universidades públicas pueden expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos o extralegales, pues no tenían facultades para ello.

La posibilidad de los servidores públicos de beneficiarse de las convenciones colectivas del trabajo.

En relación con este aspecto, el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo, prevé:

“ART. 1º 

1. El presente convenio deberá aplicarse a todas las personas empleadas por la administración pública, en la medida en que no les sean aplicables disposiciones más favorables de otros convenios internacionales del trabajo. 

(...) 

ART. 7º 

Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones”. 

Por su parte, el Convenio 154 de la misma Organización, se refiere al fomento de la negociación colectiva, y se dirige a que sea posible entre todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores a las cuales se aplica dicho convenio.

De acuerdo con lo anterior, el artículo 55 de la Constitución Política, garantiza el ejercicio del derecho a la negociación colectiva, limitado únicamente a las excepciones que defina la ley.

A su vez, el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo contiene la limitación de las funciones de los sindicatos de empleados públicos, en los siguientes términos:

“LIMITACIÓN DE LAS FUNCIONES. Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga”.(3) 

Lo anterior tiene fundamento precisamente en la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos, la cual restringe la posibilidad de afectar la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones del empleo.(4)

Es preciso señalar que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-377 de 1998, al examinar la exequibilidad de la Ley 411 de 1997 que aprobó el Convenio 151 antes citado, consideró ajustada a la Constitución Política la diferenciación entre trabajadores oficiales y empleados públicos, en lo relacionado con el ejercicio del derecho de negociación colectiva, para conceder a los primeros el goce del derecho plenamente, y restringirlo para los segundos, bajo el argumento de que no se puede afectar la facultad de las autoridades (Congreso, Presidente en el plano nacional, asambleas, concejos, gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales), de fijar autónomamente las condiciones del empleo.

En el mismo sentido, al referirse a los Convenios 151 y 154 de la OIT, en la Sentencia C-201 de 2002, mediante la cual declaró la exequibilidad del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, así como la Sentencia C-1234 de 2005 que declaró la exequibilidad condicionada de la expresión contenida en el mismo artículo “Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”, bajo el entendido de que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad con los Convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para el efecto.

Se concluye pues, que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliego de peticiones, ni pueden beneficiarse de los acuerdos contenidos en las convenciones colectivas.

Las situaciones pensionales consolidadas que ampara el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.(5) 

El artículo 146 de la Ley 100 de 1993, estableció lo siguiente:

“ART. 146.—Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes. 

También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido [o cumplan dentro de los dos años siguientes] los requisitos exigidos en dichas normas.(6) 

Lo dispuesto en la presente ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo. 

Las disposiciones de este artículo regirán desde la sanción de la presente ley”.

De conformidad con el artículo transcrito, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales continuarían vigentes; asimismo, quienes antes de su entrada en vigor obtuvieren los requisitos para pensionarse conforme a tales ordenamientos, tendrían derecho a la pensión en las condiciones allí establecidas, en aras de garantizar los derechos adquiridos.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de 1997, declaró la exequibilidad de este artículo y frente a las disposiciones municipales y departamentales en relación con las pensiones, dijo:

“(...) El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual “se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.”. 

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones. 

Desde luego que lo que es materia de protección constitucional se extiende a las situaciones jurídicas definidas, y no a las que sólo configuran meras expectativas. 

(...) 

Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función” (C. Const., Sent. C-168/95, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)”. 

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes (...)”. 

La subsección considera importante precisar que la jurisprudencia del Consejo de Estado admitió que dentro de las disposiciones del orden territorial quedaron incluidas las regulaciones consagradas en convenciones colectivas de trabajo.(7)

Es relevante, señalar que sobre la vigencia de la Ley 100 de 1993 en materia pensional en el nivel territorial, el artículo 151 ibídem estableció que entraría a regir a partir del 30 de junio de 1995, en esas condiciones, solamente las situaciones particulares que se definieron con anticipación a esa fecha deben ser respetadas, sin embargo el artículo 146, permitía la consolidación del derecho dentro de los dos años siguientes a la vigencia del Sistema General de Seguridad Social, aparte que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la misma Sentencia C-410 de 1997.

No obstante lo anterior, esta corporación consideró que dicho aparte sí surtió efectos respecto de aquellas situaciones pensionales que se consolidaron entre el 30 de junio de 1995 y el 30 de junio del 1997, con fundamento en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, de acuerdo con el cual las sentencias de inexequibilidad tienen efectos hacia futuro, y como quiera que la sentencia de constitucionalidad no moduló los efectos de su decisión, quedaron amparadas las situaciones jurídicas que en materia pensional se consolidaron con base en disposiciones municipales o departamentales antes del 30 de junio de 1997 o antes de la fecha en que hubiese entrado a regir el sistema general en cada entidad territorial. Así lo concluyó la sentencia del 7 de octubre de 2010(8):

“(...) Por lo expuesto, resulta válido afirmar que no sólo las situaciones que se consolidaron o adquirieron con anterioridad al 30 de junio de 1995 con fundamento en normas municipales o departamentales, se reitera, a pesar de su ilegalidad, quedan amparadas por lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993; sino también aquellas que se adquirieron antes del 30 de junio de 1997, pues, se reitera, estas últimas no se vieron afectadas por la declaratoria de inexequibilidad efectuada con la Sentencia C-410 de 28 de agosto de 1997, dados los efectos de la misma.(...)”. 

El caso concreto.

En el expediente está acreditado lo siguiente:

1. La Convención Colectiva de Trabajo suscrita el 5 de abril de 1976, entre la Asociación Sindical de Profesores Universitarios ASPU Seccional Atlántico y la Universidad del mismo departamento (fl. 93 del c. 1), en el artículo 9º estableció las reglas para el reconocimiento de la pensión de jubilación de sus beneficiarios. Concretamente en lo relevante al particular, dispuso: “la Universidad pagará a los profesores y trabajadores la pensión de jubilación según las siguientes reglas: (...) b) Con quince (15) o más años de servicio y menos de veinte (20) a cualquier edad si es retirado sin justa causa o renuncie voluntariamente”.

2. La señora Yamile Chedraui Martínez nació el 16 de septiembre de 1954(9) (fl. 182 c. 3), laboró en la Universidad del Atlántico como mecanógrafa desde el 30 de abril de 1981, y posteriormente, por medio de la resolución núm. 66 del 18 de enero de 1994, fue reubicada en el cargo de técnico administrativo de la oficina de personal como abogada en la oficina jurídica (fl. 305 c. 3) hasta el 5 de julio de 1996, fecha en la que se le aceptó la renuncia por medio de la resolución núm. 568 de la misma fecha, lo que indica que trabajó 15 años 2 meses y 5 días.

Sobre la calidad de empleada pública de la señora Yamile Chedraui, se aclara que la interesada tenía tal carácter en atención a lo siguiente:

Si bien de conformidad con el Acuerdo 002 de 1976 de la misma Universidad del Atlántico (fl. 249 c. 3) el cargo que desempeñaba la señora Chedraui Martínez, estaba clasificado como de trabajadora oficial, lo cierto es que en atención a lo previsto por el Decreto 3135 de 1968, artículo 5(10), los servidores de los establecimientos públicos tenían la naturaleza de empleados públicos, y dado que para esa época, la entidad de acuerdo con la Ordenanza 42 de 1946 (fl. 376 c. 3) tenía tal connotación, debe concluirse que la calidad de la demandada no puede ser otra que la de empleada pública, y no puede un acto interno de la entidad, modificar válidamente la clasificación legal. Así lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-484 de 1995:

“(...) La autonomía de las entidades descentralizadas se concreta, en primer lugar, en la atribución que tienen de contar con sus propios órganos de dirección, y en segundo lugar, en la facultad de darse sus propios estatutos, con la posibilidad de reglamentar el funcionamiento y actividad del organismo. La autonomía de las entidades de la administración no llega hasta el punto de permitir que ellas definan en sus estatutos las actividades que pueden ser desempeñadas por trabajadores oficiales en el caso de los establecimientos públicos. (...)”. (Negrillas de la Sala).

A la misma conclusión se llega si se analiza la categoría de ente universitario autónomo que le fue dada a las Universidades por la Constitución de 1991 (artículo 69), en concordancia con lo establecido en la Ley 30 de 1992 y la Ley 909 de 2004, que regula de manera general el régimen de carrera administrativa, y que tiene aplicación supletoria a dicho personal, en los términos del ordinal 2º del artículo 3º ibídem.(11)

3. A través de la resolución núm. 000101 del 14 de febrero de 1997, la Universidad del Atlántico le reconoció una pensión de jubilación a la señora Yamile Chedraui Martínez, efectiva a partir del 1º de julio de esa anualidad, con sustento en el acuerdo convencional.

De acuerdo con las razones expuestas, la Subsección considera que no se configura la causal de nulidad invocada por la parte actora, pues al haberse consolidado la situación pensional de la señora Yamile Chedraui antes del 30 de junio de 1997, quedó convalidada por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, y por lo tanto, tiene derecho a que se respete el goce de dicha prestación.

Finalmente, es importante recalcar que los reconocimientos pensionales como el que en esta oportunidad se analiza, solamente pueden quedar convalidados en los términos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, sí y solo si, se consolidaron hasta el 30 de junio de 1997, en consideración a la fecha de entrada en vigencia de dicha norma en el nivel territorial, esto es el 30 de junio de 1995 y en atención a que el aparte de la norma que concedió el plazo adicional de dos años para extender sus efectos de amparo, se declaró inexequible por la Corte Constitucional a través de una sentencia con efectos hacia futuro, proferida el 28 de noviembre del mismo año (C-410/97)(12).

Conclusión. La pensión reconocida por la Universidad del Atlántico por medio de la resolución 000101 del 14 de febrero de 1997 a la señora Yamile Chedraui Martínez con fundamento en una convención colectiva del trabajo quedó convalidada al tenor de lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993.

Decisión de segunda instancia.

Por lo expuesto la Sala considera que se impone revocar la sentencia de primera instancia, proferida el 10 de diciembre de 2009 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas por la apoderada de la señora Yamile Chedraui Martínez, se decretó la nulidad del acto demandado y como restablecimiento del derecho se dispuso el reintegro de la pensionada al cargo que venía desempeñando para el momento de su desvinculación, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

Finalmente la Subsección debe pronunciarse en relación con la medida cautelar decretada por esta misma Subsección en la providencia del 6 de agosto de 2009, la cual deberá levantarse, pues como se estableció en las consideraciones de esta providencia, la pensión reconocida a la interesada quedó convalidada por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, cuyos efectos se extendieron hasta el 30 de junio de 1997, tal y como lo admitió la sentencia del 7 de octubre de 2010(13), aspecto que no fue objeto de análisis en el auto de suspensión provisional.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlantico, el 10 de diciembre de 2009, en el proceso que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la Universidad del Atlántico contra el acto por medio del cual le reconoció la pensión de jubilación a la señora Yamile Chedraui Martínez.

En su lugar, se deniegan las pretensiones de la demanda.

2. Levantar la medida de suspensión provisional decretada en el auto de 6 de agosto de 2009.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

Consejeros: William Hernández Gómez—Gabriel Valbuena Hernández—Luis Rafael Vergara Quintero.

1 Se precisa que el recurso ordinario de súplica frente al cual presentó su concepto fue decidido por medio de la providencia de 15 de agosto de 2013 que obra a folios 452 a 459 del cuaderno 3, corregido por medio del auto de 30 de octubre de 2013 a folios 463 a 465 del mismo cuaderno 3.

2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 15 de abril de 1998, Rad. 1076, C.P. Augusto Trejos Jaramillo.

3 Declarada exequible por la Sentencia C-201/2002.

4 Corte Constitucional, Sentencia C-201/2002.

5 A nivel territorial el sistema general de pensiones entró a regir a partir del 30 de junio de 1995, así se desprende del parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 que señala: “PAR.—El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental”.

6 Lo resaltado entre paréntesis fue declarado inexequible por la Sala Plena de la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.

7 Se pueden consultar sobre el tema: sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 7 de abril de 2011, Rad. Interno 2073-07, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; del 21 de mayo de 2011, Rad. internos 2333-10 y 1721-08, C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, y la sentencia de unificación de la Sección Segunda del 29 de septiembre de 2011, Rad. interno 2434-2010, C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de octubre de 2010, Rad. 1484-09, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

9 Aunque en el registro civil de nacimiento que obra a folio 44 del cuaderno 3 dice que nació el 16 de noviembre de 1954, pero se atiende la que registra en la cédula porque fue la tenida en cuenta por la demandante, sin que el apoderado de la señora Yamile Chedraui lo objetara.

10 “ART. 5º—Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios; departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. (...).

11 Sobre la reglamentación de la carrera administrativa en las universidades estatales, se puede ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 31 de julio de 2008, Rad. 11001-03-06-000-2008-00043-00 (1906); C.P. Gustavo Aponte Santos.

12 En este mismo sentido, ver las sentencias del 21 de noviembre de 2013, Rad. 0884-13, Actor: Universidad del Atlántico, M.P. Alfonso Vargas Rincón; 27 de febrero de 2013, Rad. 0327-12, Actor: Universidad del Atlántico, M.P. Gerardo Arenas Monsalve; 15 de junio de 2011, Rad. 2062-10, Actor: Universidad del Atlántico, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; 19 de febrero de 2015, Rad. 0321-145, Actor: Universidad del Atlántico, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, entre otras.

13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de octubre de 2010, Rad. 1484-09, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.