Sentencia 2003-01782 de noviembre 11 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Rad.: 68001-23-15-000-2003-01782-01(AP)

Actor: Personería Municipal de Floridablanca Santander

Demandado: Gobernación de Santander

Bogotá, D.C., once de noviembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

La acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Con dicha acción se busca que la comunidad afectada disponga de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos.

En el presente asunto, la demanda se promovió con ocasión de la presunta situación de riesgo que enfrentan los habitantes de la Urbanización Bellavista, Sector A, Balcones del Oriente, ubicada sobre la antigua vía que de Bucaramanga conducía a Floridablanca, comoquiera que en el mismo lugar se encuentra un talud que amenaza deslizamiento, con posibles consecuencias nefastas para la comunidad mencionada, sin que hasta la fecha las autoridades competentes hayan adoptado medidas efectivas necesarias para hacer cesar dicha situación de riesgo.

El tribunal, en su sentencia de primera instancia, estimó que en virtud de lo anterior, es evidente la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes del municipio de Floridablanca, pero solo declaró responsable de ello al departamento de Santander, por ser el encargado del mantenimiento de la vía sobre la cual se encuentra el talud que amenaza con derrumbarse.

Por su parte, el recurrente, departamento de Santander, asevera que no es responsable de la violación de los derechos colectivos invocados, porque no es la entidad competente para realizar las obras de estabilización del talud objeto del presente asunto, pues ello corresponde a la CDMB y al ente territorial municipal.

En tales circunstancias, la Sala procederá a verificar si, en efecto, en el caso examinado se presenta la situación de riesgo de deslizamiento de un talud, que ponga en peligro la seguridad de los habitantes del sector y, en caso de constatarse dicha situación, establecer a la luz del ordenamiento jurídico cuál o cuáles son las autoridades competentes para poner fin al peligro existente y cuál ha sido la conducta desplegada por las mismas frente a los hechos planteados, en aras de establecer sus responsabilidades, por acción u omisión, frente a la amenaza descrita.

La Sala abordará el análisis de los problemas jurídicos planteados, en su orden, así:

1. De la existencia de una situación de riesgo que amenaza la seguridad de la comunidad a la que alude el demandante.

Al respecto se encuentra demostrado lo siguiente:

— A folio 37 se encuentra la Hoja de Visita hecha el 27 de marzo de 2001, por la CDMB a la Urbanización Bellavista Sector A, de la cual se destaca el siguiente aparte: “Se verificó la necesidad de revegetalizar las zonas verdes del sector, incluido un talud sobre la carretera antigua a Florida, el cual presenta alto riesgo de deslizamiento, poniendo en peligro la vida de los transeúntes.” (las negrillas y subrayas no son del texto original).

— A folios 29 y 14 del expediente, obran respectivamente, los Oficios 13823 de 6 de septiembre de 2001 y 7965 de 28 de mayo de 2002, suscritos por el coordinador construcción y mantenimiento obras de estabilización de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, el primero dirigido al coordinador del comité local de emergencias y el segundo a la Personera Municipal, en los cuales informó:

“La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga por intermedio de esta Coordinación, visitó el sitio donde hay preocupación en la Urbanización Bellavista, con el objeto de analizar la situación particular de un talud, el cual requiere de algunas obras para mitigar el riesgo de deslizamiento del mismo.

Tales obras pueden ser: perfilamiento del talud (terraceo), retiro de material suelto y empradización, trinchos, muros de contención o en su defecto en gaviones, canaletas para control de lluvias, pantallas ancladas, etc.

Por lo anterior es de gran importancia, conocer con qué presupuesto cuenta la secretaría de obras públicas de Floridablanca para tal fin, porque se hace necesario un levantamiento topográfico y los diseños de las obras de estabilización, para seleccionar la obra de mayor eficiencia y entrar a ejecutar obras.

Por las razones anteriormente expresadas y para evitar daños y deterioro en propiedades de terceros, se hace necesario ejecutar obras lo más pronto posible.” (las negrillas y subrayas no son del texto original).

— A folios 113 y siguientes obra el informe denominado “Estabilización de taludes urbanización bellavista vía antigua a Floridablanca. Texto, cantidades de obra y presupuesto”, realizado por la subdirección conservación de suelos coordinación construcción y mantenimiento obras de estabilización, de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en el mes de septiembre de 2003, del cual se destaca:

“Este informe se realiza viendo la necesidad de solucionar un problema de estabilidad de un talud localizado sobre la vía antigua que conduce a Floridablanca sobre la entrada a la Urbanización Bellavista.

El siguiente informe tiene por objeto presentar los diseños de las obras que deben realizarse para la estabilización del talud en una longitud aproximada de 40 mts y una altura variable entre 10 y 4 metros, las cantidades de obra y el presupuesto aproximado de las mismas.

Se plantea como solución del problema la realización de la superficie del talud con concreto lanzado de 0,10 mts de espesor para impedir el movimiento del terreno según la falla crítica, evitando un posible movimiento que afecte unos bloques de apartamentos que se encuentran en la corona del talud. Adicionalmente se requiere la conformación de parte del talud con su respectiva empradización.

Para la realización del presente informe se desarrolló un levantamiento topográfico de precisión en el sector, sobre el cual se localizan las obras planteadas en el diseño.

Con las secciones topográficas efectuadas se diseñaron las obras planteadas en el siguiente informe” (fl. 120).

— Más adelante, a folios 167 y 168, el mismo informe señala las cantidades aproximadas de obra y precios, que incluyen, entre otras, obras como campamento y encerramiento, desmonte y limpieza, excavaciones, acarreos, concretos, acero de refuerzo, suministro y colocación de concreto lanzado, inyección de lechada para anclajes, perforaciones horizontales, empradizados, ensayos de laboratorio, todo lo cual asciende a un costo de $102.910.545.15.

En cuanto a las posibles causas de las precarias condiciones del mencionado talud, sólo aparece en el expediente lo siguiente:

— A folios 194 a 196 obra el testimonio técnico del señor Germán Cobos Miranda, en su calidad de Ingeniero Civil, Subdirector de Conservación de Suelos de la CDMB, en los siguientes términos:

“mi declaración se debe a la acción popular que ha sido interpuesta por la Personera de Floridablanca a raíz de algunos problemas que presenta el talud de la vía antigua a Floridablanca que colinda con la urbanización Bellavista…

... la subdirección a mi cargo y de acuerdo con la competencia institucional y los compromisos adquiridos realizó los diseños de las obras que se requiere ejecutar por parte del responsable de la vía para garantizar la estabilidad del talud mencionado…

...Preguntado: En atención a sus conocimientos profesionales ilustre al despacho por qué se ha dado la inestabilidad del talud que amenaza con caerse. Contestó: Porque el talud es el resultado del corte realizado para la construcción de la vía Bucaramanga - Florida en este sector, obra esta que no fue ejecutada en forma integral, es decir, no se realizaron las obras de contención que requiere todo tipo de intervención en cualquier talud resultante del corte que se realiza para la construcción de la banca de la vía…Preguntado: Dígale al despacho en qué consisten las denominadas “obras de arte”, cuáles son las más frecuentes u a quién compete su trazado y ejecución. Contestado: Las denominadas obras de arte de las vías son aquellas obras complementarias... que son indispensables y complementarias para garantizar no solo el adecuado funcionamiento de la vía sino su misma estabilidad, tales como alcantarillas, obras de contención de los taludes naturales y resultantes de los cortes ejecutados, conducciones de aguas fluviales y su trazado y construcción, así como su mantenimiento corresponden a la entidad encargada de la vía en comento. Preguntado: En una de sus respuestas anteriores dijo usted que la obra ejecutada no se realizó en forma integral, es decir no se realizaron las obras de contención requeridas. Precísele al despacho si estas obras de contención están dentro de las denominadas obras de arte y si no haberlas hecho en forma integral son la causa directa de la desestabilización del talud asomada por la demandante. Contestó: Efectivamente estas obras de contención hacen parte de las ya mencionadas obras de arte que debieron ser ejecutadas en el momento de construcción de la vía y desarrolladas por quien adelantó la obra; y efectivamente la no construcción de las mismas constituyen la causa de los problemas de inestabilidad que actualmente se presentan...

... este tipo de obras requeridos para estabilizar taludes resultantes de obras tales como vías, urbanizaciones o cualquier otro tipo de infraestructura urbana no compete realizarlo a la CDMB. Los programas de estabilización de taludes que adelanta la Corporación corresponden a aquellas áreas afectadas por el fenómeno de la erosión natural, pero repito, en ningún momento a problemáticas generadas por acciones antrópicas, es decir por la ejecución de obras o creados por el hombre en desarrollo de obras de infraestructura”.

— A folio 33 aparece el Oficio 04280 de 23 de marzo de 2001 suscrito por el Coordinador Operación de Redes y Plantas de tratamiento de la CDMB, dirigido al Administrador de la Urbanización Bellavista Sector A, en el que le manifiesta:

“De acuerdo con visita realizada por el personal técnico de la entidad al sector se detectó la necesidad de hacer mantenimiento a las redes de aguas lluvias, actividad que será incluida en la programación del segundo trimestre de la vigencia actual” (las negrillas y subrayas no son del texto original).

Lo anterior no es prueba suficiente para establecer en forma contundente cuáles son las causas precisas que generaron la actual inestabilidad del talud, habida cuenta de que mientras el testigo técnico asevera (sin soporte histórico alguno), que ello se debe a la indebida ejecución de la obra de construcción de la antigua carretera a Floridablanca, en cuanto no se adoptaron las medidas de contención necesarias, el informe de la CDMB transcrito señala que en el sector “se detectó la necesidad de hacer mantenimiento a las redes de aguas lluvias”, lo cual, bien podría ser causa adicional de la amenaza de deslizamiento.

Además, no se conoce, pues no hay prueba alguna al respecto, cuál es la autoridad responsable de la construcción de la citada vía para verificar si, efectivamente, el talud mencionado es consecuencia de dicha obra y en qué condiciones fue dejado desde entonces.

Sin embargo, la carencia de pruebas frente al origen de la inestabilidad del talud, no es óbice para examinar la responsabilidad de las autoridades demandadas en cuanto al cumplimiento de de sus competencias frente a la prevención de desastres y la garantía de la seguridad de la comunidad.

Dicho en otras palabras, el hecho de que no sea posible demostrar, en el caso concreto, a qué se debe la inestabilidad del talud, no impide que se obligue a las autoridades competentes a adoptar las medidas de prevención requeridas para evitar un deslizamiento que genere graves consecuencias para la seguridad de los habitantes de la Urbanización Bellavista, Sector A, Balcones del Oriente, máxime si, como quedó visto, la situación de riesgo se encuentra plenamente demostrada.

En consecuencia, la Sala procederá al análisis del segundo problema jurídico, relativo a la determinación de las conductas exigibles a las autoridades competentes frente a la amenaza descrita.

2. A la luz del ordenamiento jurídico ¿cuál o cuáles son las autoridades competentes para poner fin al riesgo de deslizamiento del talud y cuál ha sido la conducta desplegada por las mismas frente a las exigencias de seguridad de la comunidad a que alude el demandante?

En reciente pronunciamiento, esta Sala abordó ampliamente el análisis de las competencias de los municipios y las corporaciones autónomas regionales en lo que tiene que ver con la atención y prevención de desastres, en los siguientes términos(1):

“Como bien lo expresa la jurisprudencia constitucional(2), ese deber genérico ha sido concretado en distintos preceptos de carácter legal, de manera específica y en relación con la materia que nos ocupa, la Ley 715 de 2001 dispuso en su artículo 76 lo siguiente:

“ART. 76.—Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del sistema general de participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:

“(...).

“76.9. En prevención y atención de desastres:

Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:

76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.

76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos”.

De manera más específica el artículo 62 del Decreto-Ley 919 de 1989 “Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones”, en su literal h) señala entra las funciones que corresponde a las entidades territoriales la de “atender las recomendaciones que en materia de prevención, atención y rehabilitación les formulen los comités regionales y locales”.

Las anteriores normas se complementan con los diferentes mandatos contenidos en la Ley 388 de 1997(3) los cuales destacan la importancia de la prevención de desastres dentro de la planeación del ordenamiento territorial municipal.

El artículo 1º señala entre los objetivos de la ley el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres; promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

Por su parte, el artículo 8º establece que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo y menciona entre las acciones urbanísticas “localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística”.

En el mismo sentido el artículo 10 supra prescribe que “en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta como determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.

Así pues, los entes Municipales cuentan con sendas competencias específicas en la prevención y atención de desastres, las cuales pueden ser financiadas con recursos propios, del sistema general de participaciones o de otros recursos. Estas competencias no se limitan a las zonas de alto riesgo ni se agotan con la reubicación de asentamientos(4)”.

En el presente asunto, la Urbanización Bellavista, Sector A, Balcones del Oriente, se encuentra ubicada en jurisdicción del municipio de Floridablanca, pues así se desprende de los hechos de la demanda sin que haya sido negado por dicho ente territorial.

Adicionalmente, de los documentos aportados al proceso, se advierte que el municipio ha asumido frente a la comunidad afectada y ante el Ministerio Público, quien es parte demandante, conductas que permiten inferir compromisos de la administración frente a la problemática planteada en cuanto al riesgo de deslizamiento del talud al que se ha hecho mención.

Así lo evidencian comunicaciones por medio de las cuales el municipio de Floridablanca ha dado trámite a diversas solicitudes de los habitantes de Bellavista y de la personería municipal desde el año 2001, las cuales se enuncian a continuación:

— A folio 23 obra la petición del 6 de diciembre de 2001, radicada con el número 002667 PE/0368 Seg.: 4.2.041/C-8777/01, por la personera municipal de Floridablanca, por medio de la cual le solicita al secretario de obras públicas de dicho ente territorial:

“De manera atenta me permito solicitarle su colaboración para que por intermedio suyo se gestione ante el Dr. Fredy Antonio Anaya Martínez director regional de la CDMB los diseños que se requieran y los valores presupuestales de la obra que se necesita para estabilizar el talud de la urbanización Balcones del Oriente, en razón a los compromisos que se hicieron ante la comunidad el viernes 30 de noviembre de 2001; lo anterior con el fin de evitar en el futuro alguna tragedia que lamentar” (las negrillas y subrayas no son del texto original).

— A folio 22 obra la Comunicación de 10 de diciembre de 2001, dirigida a la demandante, personera municipal de Floridablanca, por parte del coordinador del comité local de emergencias de dicho municipio, en la cual le informa:

“Esta comunicación tiene por objeto dar respuesta a su oficio PE/0367, Seg.4.2. 041 C-8777/01 sobre Balcones del Oriente se realizará inspección con la secretaría de obras públicas y la CDMB para evaluar los pasos a seguir en este caso.

Sobre el caso PE/0369 Seg. 1.6-027/C 0000/01 se trasmitió a la inspección de Policía encargada del control urbanístico del municipio y la secretaría de planeación municipal para que se tomen las medidas del caso”.

— A folio 20 obra el Oficio de fecha 10 de abril de 2002, suscrito por el señor alcalde de Floridablanca, dirigido al Presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio Bellavista, en el cual le manifiesta:

“...

Sobre su inquietud relacionada con la necesidad de construir un muro que garantice la estabilidad de las viviendas ubicadas en el sector, debo informarle que la Administración ya inició acciones para enfrentar la situación de riesgo.

El secretario de obras públicas convocó a una reunión con técnicos de la CDMB, con el fin de evaluar la situación y se consideró que es necesario estabilizar el talud, para la cual la corporación se comprometió a hacer los diseños de la obra.

Una vez esté listo el diseño se analizarán los costos que deben ser asumidos por la Secretaría de Infraestructura del departamento, ya que los muros pertenecen al área de influencia de la carretera antigua.

Apreciado ciudadano la administración seguirá atenta y verificará el avance de los procedimientos, con el fin de solucionar la problemática” (las negrillas y subrayas no son del texto original).

— A folio 21 aparece el Oficio 176 del 10 de enero de 2002, suscrito por el coordinador de construcción y mantenimiento de obras de estabilización, dirigido a la demandante personera municipal de Floridablanca, en el cual le informa:

“La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga por intermedio de la subdirección de conservación de suelos ha tenido en cuenta su solicitud, visitando el lugar en compañía del señor secretario de obras públicas del municipio de Floridablanca y adquiriendo los compromisos que atañen a la entidad en lo relacionado con la asesoría que estimen necesaria” (las negrillas y subrayas no son del texto original).

Los anteriores documentos evidencian que el municipio de Floridablanca, no sólo es conocedor desde el año 2001, de la necesidad que tienen sus habitantes (Urbanización Bellavista, Sector A, Balcones del Oriente) de obtener una solución pronta, oportuna y eficaz, frente al riesgo de deslizamiento del talud sobre el cual se encuentran ubicadas sus viviendas, sino que además ha dado contestación a sus peticiones, manifestándoles de diversas maneras el mismo mensaje: que “la Administración seguirá atenta y verificará el avance de los procedimientos, con el fin de solucionar la problemática”.

Sin embargo, en el expediente no existe prueba alguna de que dicho ente territorial haya adoptado medidas eficaces para mitigar o poner fin al riesgo cierto de deslizamiento del talud, con lo cual ha incumplido sus deberes constitucionales y legales, a los que se hizo alusión en la sentencia arriba transcrita, en cuanto a la atención y prevención de desastres se refiere.

De manera que, sin lugar a duda alguna, el municipio de Floridablanca ha incurrido en conductas omisivas, por incumplimiento de sus competencias, que amenazan los derechos colectivos de la comunidad, en especial, la seguridad pública y la prevención de desastres previsibles técnicamente.

Por lo tanto, la sentencia de primera instancia será modificada, en el sentido de declarar amenazados y vulnerados los citados derechos colectivos por parte del municipio de Floridablanca, quien deberá concurrir, con las demás entidades responsables, a la realización de las obras de estabilización necesarias para evitar el deslizamiento del talud objeto del presente proceso.

Para tal efecto, se le ordenará a los responsables que, en el término de seis (6) meses, siguientes a la notificación del presente fallo, apropien los recursos presupuestales necesarios para la realización de las obras indicadas en el informe denominado “Estabilización de taludes urbanización bellavista vía antigua a Floridablanca. Texto, cantidades de obra y presupuesto”, realizado por la subdirección conservación de suelos coordinación construcción y mantenimiento obras de estabilización, de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y concurrir al pago de dichas obras de estabilización del talud, por partes iguales, las cuales deberán ejecutar en el término máximo de cuatro (4) meses, siguientes al vencimiento de los primeros seis (6).

Similares consideraciones proceden frente a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, comoquiera que la competencia de esta entidad, en materia de prevención de desastres, no se limita a emitir informes o dar asesoría acerca de las medidas pertinentes frente a las situaciones de riesgo, sino que debe concurrir a “adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control, manejo de cauces y reforestación”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993. Así lo precisó la Sala en la sentencia aludida anteriormente(5):

“Adicionalmente deben atender las medidas que las autoridades de otros niveles territoriales les dirijan en materia de prevención, entre ellas por supuesto la ejecución de las obras recomendadas por éstas, tal es el caso de las hechos por corpocaldas en el caso sub examine.

En cuanto a esta última, igualmente existen múltiples disposiciones que le imponen sendas obligaciones en cuanto a la prevención y atención de desastres, esto es, sus competencias no se agotan con simple asesoría sino que tiene trascendentes funciones de ejecución sobre el particular.

El artículo 31 de la Ley 99 de 1993(6) establece entre las funciones de las corporaciones regionales la de “realizar actividades de análisis, seguimientos, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medio ambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control, manejo de cauces y reforestación”.

En suma, la Sala concluye sin dubitación alguna la afectación de los derechos e intereses de la colectividad y la responsabilidad de la autoridades territoriales. En efecto, ellas cuentan con específicas competencias y obligaciones para la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de acuerdo con las disposiciones vigentes”.

Ahora bien, en el caso examinado, el a quo exoneró a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga de toda responsabilidad, por la amenaza y vulneración de los derechos colectivos a la seguridad pública y prevención de desastres, por considerar que dicha autoridad ha actuado diligentemente en cuanto a sus funciones de asesoría en esa materia.

Para la Sala, es cierto que la CDMB ha atendido las peticiones tanto de la comunidad afectada como de la Personería de Floridablanca, en cuanto a la necesidad de visitar el sitio afectado por el talud y la indicación de las obras requeridas para poner fin a la situación de riesgo, así como del costo de las mismas. Prueba de ello son los documentos aducidos al estudiar el primer problema jurídico del caso concreto, tales como el acta de visita hecha el 27 de marzo de 2001, por la CDMB a la Urbanización Bellavista Sector A, los oficios 13823 de 6 de septiembre de 2001 y 7965 de 28 de mayo de 2002, suscritos por el coordinador construcción y mantenimiento obras de estabilización de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, el primero dirigido al coordinador del comité local de emergencias y el segundo a la personera municipal, el Oficio 176 del 10 de enero de 2002, suscrito por el coordinador de construcción y mantenimiento de obras de estabilización, dirigido a la demandante personera municipal de Floridablanca y el informe denominado “Estabilización de taludes urbanización bellavista vía antigua a Floridablanca. Texto, cantidades de obra y presupuesto”, realizado por la subdirección conservación de suelos coordinación construcción y mantenimiento obras de estabilización, de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en el mes de septiembre de 2003.

No obstante, se repite, las competencias de las corporaciones autónomas regionales, frente a la prevención de desastres, no se agotan en la realización de visitas técnicas o en asesorías de la misma naturaleza, sino que deben adelantar los programas de adecuación necesarios en zonas de alto riesgo, en concurrencia con las administraciones municipales o distritales, máxime si, como en este caso, una de las posibles causas del riesgo de derrumbe puede consistir en la falta de control de aguas lluvias, como la misma CDMB lo informó en el Oficio 4280 de 23 de marzo de 2001, dirigido al administrador de la Urbanización Bellavista Sector A (fl. 33).

En esa medida, la CDMB también es responsable de la amenaza y vulneración de los derechos colectivos a la seguridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente de la comunidad, más aún si se tiene en cuenta que dicha autoridad, como el municipio de Floridablanca, es conocedora de la problemática alegada desde el año 2001, tal como lo evidencian las comunicaciones sostenidas tanto con los habitantes de Bellavista como con el Ministerio Pública, sin que a la fecha de presentación de la demanda, 13 de agosto de 2003, se hubieran adoptado las medidas eficaces tendientes a poner fin al riesgo de deslizamiento del talud.

Lo anterior impone modificar el fallo impugnado, vinculando a la CDMB a las órdenes de ejecución de obras dadas al municipio de Floridablanca.

Finalmente, en lo que tiene que ver con los deberes legales correspondientes al departamento de Santander, se encuentra demostrado que la vía sobre la cual está ubicado el talud que ha puesto en riesgo a la comunidad, está a cargo de dicho ente territorial, como consta en los siguientes documentos:

— A folio 199 obra la certificación expedida por la directora territorial Santander del Instituto Nacional de Vías, fechada el 23 de agosto de 2005, dirigida al tribunal administrativo de Santander, en la cual comunica:

“Acusamos recibo de su amable comunicación de la referencia y sobre el particular nos permitimos certificar que el tramo correspondiente a la carretera antigua Bucaramanga - Floridablanca no es de competencia del Instituto Nacional de Vías.

Hasta donde tenemos conocimiento el tramo vial referido está a cargo del departamento de Santander”.

— Ahora bien, tanto en la contestación de la demanda como en el recurso de apelación, el departamento de Santander aceptó que desde el año 1995, la carretera sobre la cual se encuentra el talud objeto de discusión, está a su cargo. A continuación se transcriben apartes pertinentes de la contestación de la demanda y el recurso de apelación interpuesto por este:

“Al punto décimo segundo: Debe probarse. La vía sobre la cual fue construida la Urbanización Bellavista sector A Balcones del Oriente, era una vía Nacional cuyo mantenimiento correspondía al Instituto Nacional de Vías “Invías”. Solamente hasta el año 1995 fue transferida al departamento de Santander, con la obligación de este último de administrar, mejorar, rehabilitar y mantener a través de la Secretaría de Obras Públicas la vía recibida de acuerdo con lo establecido en el Convenio 226 de 1995 (cuya vigencia fue estipulada hasta dic. 31/95), la Ley 105 de 1993 y los decretos 2171 y 2132 de 1992.

Correspondió a Findeter para el año de 1995, transferir al Departamento los recursos correspondientes a los aportes de la Nación para la ejecución de los proyectos de construcción, reconstrucción, conservación, mejoramiento, rehabilitación y atención de emergencia de las carreteras transferidas de acuerdo a las políticas fijadas por el Ministerio de Transporte y la reglamentación establecida en el comité de administración de fondo. Dichos recursos ya fueron ejecutados” (fl. 81).

“Reitero la respuesta al punto décimo segundo. Se comprobó que la vía sobre la cual fue construida la Urbanización Bellavista Sector A Balcones del Oriente, era una vía Nacional cuyo mantenimiento correspondía al Instituto Nacional de Vías “Invías” hasta 1995.

A partir de ese año, el departamento de Santander no ha realizado obras de ampliación de la banca que impliquen movimientos de tierra en sus taludes, realizando el parcheo de la calzada cuando a ello hubo necesidad.” (fl. 235).

El departamento de Santander, alega que debe ser exonerado de las obligaciones impuestas en la sentencia de primera instancia porque, a pesar de ser el ente territorial encargado de la vía sobre la cual se ubica el talud objeto de este asunto, lo cierto es que nunca fue notificado de la situación de riesgo generada por el mismo, pues todas las comunicaciones sostenidas al respecto, se cruzaron únicamente entre la comunidad afectada, el Ministerio Público, el municipio de Floridablanca y la CDMB.

No obstante, para la Sala la afirmación del departamento de Santander no sirve de excusa frente a los deberes legales que le corresponden como encargado de una vía, dentro de los cuales se encuentran los de “administrar, mejorar, rehabilitar y mantener a través de la secretaría de obras públicas la vía recibida de acuerdo con lo establecido en el Convenio 226 de 1995 (cuya vigencia fue estipulada hasta dic. 31/95), la Ley 105 de 1993 y los decretos 2171 y 2132 de 1992, tal como lo aceptó el mismo ente territorial en el documento transcrito.

Ello por cuanto, se repite, el ejercicio de sus competencias no depende del conocimiento o ausencia del mismo frente a una situación de peligro en concreto, sino del mandato legal que lo obliga, entre otras cosas, al mantenimiento de sus vías.

Por lo tanto, la declaración de vulneración de derechos colectivos hecha en la sentencia de primera instancia se mantendrá, en cuanto halló responsable de la amenaza y vulneración de derechos colectivos al citado ente territorial departamental y en cuanto a las obligaciones que le fueron impuestas; con la modificación de que a dichos deberes concurrirán el municipio de Floridablanca y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, quienes igualmente, responderán por el pago del incentivo reconocido a favor del fondo para la protección de intereses colectivos, por partes iguales.

Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. MODIFÍCASE el fallo de 17 de marzo de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, el cual quedará así:

1. DECLÁRASE que los derechos colectivos a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente han sido amenazados y vulnerados por el municipio de Floridablanca, el departamento de Santander y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB.

2. ORDÉNASE a las citadas autoridades que, en el término improrrogable de seis (6) meses, siguientes a la notificación de este fallo, apropien los recursos presupuestales necesarios para la realización de las obras indicadas en el informe denominado “Estabilización de taludes Urbanización Bellavista vía antigua a Floridablanca. Texto, cantidades de obra y presupuesto”, realizado por la subdirección conservación de suelos coordinación construcción y mantenimiento obras de estabilización, de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.

3. ORDÉNASE a las mismas autoridades concurrir al pago de dichas obras de estabilización del talud, por partes iguales, las cuales deberán ejecutar en el término máximo de cuatro (4) meses, siguientes al vencimiento de los seis (6) meses concedidos en el numeral anterior.

4. CONDÉNASE a las autoridades declaradas responsables en esta sentencia, al pago del incentivo ordenado en el fallo de primera instancia, en partes iguales, a favor del fondo de defensa de intereses colectivos.

5. INTÉGRASE un comité permanente de verificación conformado por la demandante Personería de Floridablanca, el alcalde del mismo municipio y un representante de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, para garantizar que las anteriores órdenes serán cumplidas por las demandadas.

2. Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en sesión de once (11) de noviembre de dos mil diez (2010)».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 4 de noviembre de 2010, proferida en el expediente 2004-1238, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

(2) Corte Constitucional. Sentencia del 23 de marzo de 2010, Rad.: T-199 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(3) Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.

(4) Corte Constitucional. Sentencia del 23 de marzo de 2010, Rad.: T-199 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 4 de noviembre de 2010, proferida en el expediente 2004-1238, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

(6) Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.