Sentencia 2003-01946 de abril 30 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Rad.: 7300123310002000301946-01 (31.667)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actores: Gloria Cecilia Segura y otra

Demandado: Nación —Ministerio de Defensa— y Red de Solidaridad Social

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D. C., treinta de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 28 de junio de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión formulada en la demanda, esto es, $286’000.000, solicitada por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, para cada una de las señoras Gloria Cecilia Segura y Martha Isabel Cazares Segura, supera la cuantía mínima exigida en la ley vigente al momento de la interposición del recurso (D. 597/98)(1), para que el proceso se considere de doble instancia.

2. El ejercicio oportuno de la acción de reparación directa.

Es menester precisar que, de conformidad con el artículo 136 del CCA, la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

Pues bien, en el presente asunto, se tiene que el daño cuya indemnización se reclama ocurrió el 7 de octubre de 2001, de manera que a partir de esa fecha debe iniciarse el cómputo de la caducidad de la acción; así, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 6 de octubre de 2003, puede concluirse que esta se promovió dentro del término previsto por la ley.

3. Pruebas.

En orden a respaldar las pretensiones de la demanda, la parte demandante allegó al proceso, junto con el escrito de demanda, las siguientes pruebas:

1. Copia auténtica del registro civil de defunción, expedido por el Registrador del Estado Civil de Ambalema (Tolima), en el que se indica que el señor Julio César Cazares falleció el 7 de octubre de 2001, en ese municipio (fl. 9 cdn. 2).

2. Certificación de 6 de mayo de 2003, expedida por el personero municipal de Ambalema, en la que indica que “Julio César Cazares, identificado con la cédula de ciudadanía 5’836.195 expedida en Ambalema Tolima, falleció el día 7 de octubre de 2001, en el municipio de Ambalema. Víctima de asesinato selectivo, por motivos ideológicos y políticos en el marco del conflicto armado interno” (fl. 3 cdn. 2).

3. Copia del Oficio RSS-AGM -18138 del 10 de octubre de 2002, mediante el cual la coordinadora del Programa de Atención a Municipios Afectados por la Violencia Política en Colombia le solicitó al personero municipal de Ambalema información sobre el caso del señor Julio César Cazares, para continuar los trámites de la asistencia humanitaria (fl. 1 cdn. 3).

4. Copia del oficio de 31 de octubre de 2002, con el que el personero de Ambalema le envió a la coordinadora del Programa de Atención a Municipios Afectados por la Violencia Política en Colombia los documentos solicitados por esta en el citado Oficio RSS-AGM -18138 del 10 de octubre de 2002 (fl. 2 cdn. 3).

5. Copia del Oficio RSS- AGM -2971 del 4 de febrero de 2003, en el que la coordinadora del Programa de Atención a Víctimas de la Violencia le informó a la Personera de Ambalema que la documentación del caso del señor Julio César Cazares estaba aprobada y que, cuando tuviera la apropiación presupuestal de ese año, iniciaría “el trámite de pago en estricto orden cronológico, contado a partir de la fecha en que la solicitud de reclamación reunió todos los requisitos” (fl. 4 cdn. 3).

6. Copia de los documentos enviados por el personero municipal de Ambalema a la coordinadora del Programa de Atención a Víctimas de la Violencia (fls. 8 a 26 cdn. 3).

7. Mediante oficio de 25 de febrero de 2005, la coordinadora del Programa de Atención a Víctimas de la Violencia le informó al Tribunal Administrativo del Tolima que las señoras Gloria Cecilia Segura de Cazares y Martha Isabel Cazares Segura presentaron solicitud de ayuda humanitaria por la muerte de señor Julio César Cazares y, a pesar de que la documentación de ese caso quedó aprobada el 4 de febrero de 2003, el pago de la ayuda humanitaria no se había realizado, toda vez que no contaba con los recursos suficientes, pues el programa tenía un déficit de $241’000.000 (fls. 52 y 53 cdn. 3).

8. En oficio de 7 de diciembre de 2004, el comandante del departamento de Policía del Tolima le informó al a quo que el 7 de octubre de 2001 existía servicio policial en la estación del municipio de Ambalema (fl. 1 cdn. 4).

4. Análisis y conclusiones.

Las pruebas transcritas acreditan que, el 7 de octubre de 2001, integrantes de un grupo al margen de la ley asesinaron al señor Julio César Cazares en el municipio de Ambalema.

Constatada así la existencia del daño, la Sala aborda el análisis de causalidad dirigido a establecer si el mismo es imputable a la entidad demandada, esto es a la nación —Ministerio de Defensa (nada se dirá en torno a la Red de de Solidaridad Social, teniendo en cuenta que, respecto de ella, el a quo declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y en el recurso de apelación nada se dijo al respecto).

Analizada la demanda, se advierte que el daño causado a las demandantes se imputa a la demandada por la omisión en el cumplimiento de su obligación constitucional y legal de proteger la vida de las personas, por cuanto el señor Julio César Cazares fue asesinado por miembros de un grupo al margen de la ley, al parecer, según lo certificó el personero de Ambalema, por motivos ideológicos y políticos.

Respecto de los daños causados a las víctimas por hechos violentos cometidos por terceros, la Sala ha señalado en diferentes oportunidades que ellos solo son imputables al Estado cuando en la producción del hecho interviene la administración, a través de una acción u omisión constitutiva de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o cuando la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y estas no se la brindaron o porque, en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida a su protección(2).

Ahora, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2º de la Constitución, es deber de las autoridades públicas defender a todos los residentes en el país y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Omitir el cumplimiento de esas funciones no solo genera responsabilidad personal del funcionario sino, además, responsabilidad institucional. Por lo tanto, el Estado debe utilizar todos los medios de que dispone para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas, por parte de las autoridades públicas y de los particulares, sea una realidad y no debe, por tanto, conformarse con realizar una simple defensa formal de los mismos(3).

En relación con la responsabilidad del Estado por omisión, se ha considerado que, para la prosperidad de la demanda, es necesario que se encuentren acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios(4), b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso, c) un daño antijurídico y d) la relación causal entre la omisión y el daño(5).

Frente a este último aspecto, la Sala, con apoyo en la doctrina, que a su vez se inspiró en la distinción realizada en el derecho penal entre delitos por omisión pura y de comisión por omisión, precisó que en este tipo de eventos lo decisivo no era la existencia efectiva de una relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida que, de haberse realizado, habría interrumpido el proceso causal e impedido la producción de la lesión(6).

Bajo esa perspectiva, es menester señalar que la Sala ha reiterado que, a pesar de que es deber del Estado brindar protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida o a los bienes de las personas causados por terceros, porque las obligaciones del Estado son relativas(7), en tanto limitadas por las capacidades que en cada caso concreto se establezcan, dado que “nadie está obligado a lo imposible”(8), aunque se destaca que esta misma corporación, en providencias posteriores, ha aclarado que la relatividad de las obligaciones del Estado no excusa su incumplimiento, sino que debe indagarse en cada caso si, en efecto, fue imposible cumplir aquellas que en relación con el caso concreto le correspondían(9).

De conformidad con lo anterior, se observa que la falla del servicio no puede ser analizada desde una perspectiva ideal, crítica o abstracta del funcionamiento del servicio, sino que debe ser estudiada desde un ámbito real, que consulte las circunstancias de tiempo, modo y lugar y la capacidad operativa o funcional de la administración pública al momento de la producción del daño. Es así como, en eventos donde la falla del servicio se origina en la omisión de la administración en la prestación de un servicio o en el cumplimiento de una obligación impuesta por la ley o los reglamentos, es necesario que aparezca demostrado, no solo que se pidió protección, sino que tal auxilio no se prestó.

Por lo anterior, es evidente que, en el sub lite, el daño irrogado a las demandantes no es imputable a las demandadas, pues, a pesar de que las autoridades del Estado están instituidas para proteger a las personas en su vida, bienes y honra, no existe prueba alguna que acredite que el señor Julio César Cazares hubiera solicitado protección especial del Estado o que alguna autoridad pública, por las condiciones sociales o particulares de este, debía proporcionarle un esquema de seguridad especial. Tampoco se acreditó que el Estado hubiera podido prever o evitar el hecho punible que causó el daño a las demandantes, toda vez que no se demostró la ocurrencia de acontecimientos o hechos delictivos previos que demandaran de las autoridades públicas la obligación de vigilar o prestar una seguridad especial al señor Julio César Cazares.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada y, en consideración a que no evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: CONFÍRMASE la sentencia de 28 de junio de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Segundo: Sin condena en costas.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, y cúmplase».

(1) La cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en 2003, tuviera vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado era de $36.950.000.

(2) En sentencia de 11 de octubre de 1990, Exp. 5737, dijo la Sala: “Cuando se trata de la falla del servicio originada en la omisión por la administración en la prestación de un servicio o en el cumplimiento de una obligación impuesta por la ley o los reglamentos, es necesario que aparezca demostrado no solo que se pidió concretamente la protección o la vigilancia de la autoridad ante determinado hecho ilícito que puede causar o está causando daño o que las circunstancias que rodeaban el hecho o las personas en él involucradas imponían una especial protección o vigilancia y que tal protección no se prestó”. Con fundamento en ese título de imputación se accedió a las pretensiones de los demandantes en sentencias de la Sala Plena de 16 de julio de 1996, Exp. 422 y de la Sección Tercera de 11 de diciembre de 1990, Exp. 5417; de 21 de marzo de 1991, Exp. 5595; de 19 de agosto de 1994, Exp. 9276 y 8222; de 16 de febrero de 1995, Exp. 9040; de 30 de marzo de 1995, Exp. 9459; de 27 de julio de 1995; de 14 de marzo de 1996, Exp. 10.949; de 11 de julio de 1996, Exp. 10.822; de 30 de octubre de 1997, Exp. 10.958, entre muchas otras.

(3) “Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe hacer todo cuanto esté a su alcance” (sentencia de esta Sección, de 15 de febrero de 1996, Exp. 9940).

(4) Sentencia del 23 de mayo de 1994, Exp. 7616.

(5) Sentencia de 26 de septiembre de 2002, Exp. 14.122.

(6) “(…) conforme a los principios decantados por la jurisprudencia nacional, la relación de causalidad solo tiene relevancia para el derecho cuando responde a criterios de naturaleza jurídica, más allá de la simple vinculación física entre un comportamiento y un resultado; así, no parece necesario recurrir al análisis de la ‘virtualidad causal de la acción’, propuesto por el profesor Entrena Cuesta, para reemplazar el citado elemento de la obligación de indemnizar, sin perjuicio de que dicho análisis resulte útil para demostrar, por la vía de un argumento activo, el nexo adecuado existente entre la omisión y el daño producido. A ello alude, precisamente, la determinación de la posibilidad que tenía la administración para evitar el daño” (sentencia de 21 de febrero de 2002, Exp. 12.789).

(7) Precisión realizada por la Sala en providencia de 10 de agosto de 2000, Exp. 11.585.

(8) Así, por ejemplo, en sentencia de 11 de octubre de 1990, Exp. 5737, dijo la Sala “Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de este texto se fundamente la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes pues la determinación de la falla que se presente en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se hubieren sucedido los hechos así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio, para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que ‘nadie es obligado a lo imposible’. Así lo ha reconocido en varias oportunidades esta Sala y al efecto puede citarse la sentencia del 7 de diciembre de 1977 en donde señaló: ‘Hay responsabilidad en los casos en que la falta o falla administrativa es el resultado de omisiones actuaciones, extralimitaciones en los servicios que el Estado está en capacidad de prestar a los asociados, mas no en los casos en que la falta tiene su causa en la imposibilidad absoluta por parte de los entes estatales de prestar un determinado servicio’" (Exp. 1564, Actor: Flota La Macarena, Anales, Segundo Semestre 1977).

(9) Al respecto, ver sentencia de 14 de mayo de 1998, Exp. 12.175.