Sentencia2003-02033 de marzo 24 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 08001-23-31-000-2003-02033-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth Garcia Gonzalez

Actor: Sociedad Tresfilados de la Costa Ltda.

Demandado: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

Referencia: Apelación sentencia

Bogotá, D.C., veinticuatro de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

La actora finca su inconformidad con la sentencia apelada, en dos razones:

1. Falta de motivación del Oficio 2-2002-007870 de 7 de marzo de 2002; y

2. Que tenía aprobado desde febrero de 1993 un programa dentro del plan Vallejo, que venía manejando en forma estable, pero el Incomex por medio de la Resolución 484 de 11 de febrero de 1998, decidió terminarlo unilateralmente, por lo que se generaron una serie de investigaciones en su contra, lo que trajo consecuencias negativas para el desarrollo de su empresa y una crisis financiera; que cuando reanudó sus actividades una vez se expidió la Resolución 2817 de 12 de mayo de 1998, lo hizo de manera parcial, por lo que, ante la arbitrariedad de la administración era necesario solicitar la prórroga. La Sala interpreta que lo que se alega por parte de la actora es un desvío de poder.

En orden a dilucidar las controversias se tiene en cuenta lo siguiente:

Los actos acusados disponen:

— Oficio 2-2002-007870 de 7 de marzo de 2002 (fl. 184), por medio del cual la subdirección de instrumentos de promoción del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo comunica la decisión del comité de evaluación de sistemas especiales de importación, exportación, adoptada en sesión 001 de 21 de febrero de 2002, de no autorizar la petición presentada en el Oficio 2123 de 28 de diciembre de 2001.

Contra el oficio anterior, la sociedad actora interpuso los recursos de reposición y de apelación, en cuyo escrito trae a colación los antecedentes relacionados con la terminación unilateral de su programa dentro del plan Vallejo; anota que ejerció una acción de reparación directa por los perjuicios que se le causaron y que en esos momentos ha reiniciado sus actividades, cumpliendo un programa de producción y abriendo nuevamente los mercados externos, por lo cual solicita una prórroga de 12 meses

— Oficio 2-2002-041765 (fl. 168), que da respuesta al recurso de reposición presentado por la actora, contra el acto antes mencionado; en este documento la entidad demandada, menciona que tres meses después de que se ordenó la terminación unilateral, el 12 de mayo de 1998, se revocó la decisión y en abril del mismo año la DIAN dispuso abstenerse de formular cargos; menciona este acto que la actora el 4 de febrero de 2000 presentó demanda por $ 43.000’000.000.

Anota que la empresa solicitó la extensión al plazo de demostración de los compromisos correspondientes a las garantías de los períodos 1997 y 1998, por el término de 12 meses, lo cual no autorizó, teniendo en cuenta:

“... que para los periodos citados se concedieron las siguientes prórrogas:

Período 1997

Sesión 135 del 18 de agosto de 1998, Concede seis meses, hasta 1999-12-31

Sesión 158 del 12 de marzo 1999, Aprueba seis meses, hasta 1999-07-28

Sesión 186 del 13 de marzo de 2000, Autoriza doce meses, hasta 2000-07-28

Sesión 009 del 10 de agosto de 2000, Otorga doce meses, hasta 2001-07-28

Sesión 060 del 25 de octubre de 2001, Aprueba cinco meses, hasta 2001-12-28

Período 1998

Sesión 158 del 12 de marzo de 1999 - Autoriza seis meses, hasta 1999-12-31

Sesión 186 del 13 de marzo de 2000 - Aprueba doce meses, hasta 2000-12-31

Sesión 186 del 13 de marzo de 2000 - Concede doce meses, hasta 2001-12-31.

En este acto la entidad consideró que no es de recibo la apreciación de la empresa en el sentido de que el cierre de la planta fue ocasionado por decisión injustificadas del Incomex, determinándose el no cumplimiento del 100% de los compromisos de exportación, dado que para la fecha del cierre de la planta de la sociedad actora, en diciembre de 1999, como se puede apreciar, ya estaba gozando del beneficio que además se fue extendiendo, al punto que para el período 1997 se otorgaron 41 meses y para el periodo 1998, 30 meses.

— Oficio 2-2003-08198 de 28 de marzo de 2003, emanado de la dirección de comercio exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Este acto trae a colación los antecedentes relacionados con la aprobación del Incomex a la sociedad actora, del programa dentro del plan Vallejo, el 11 de febrero de 1993, la terminación unilateral de este mediante la Resolución 484 de 1998 y su revocación 3 meses después mediante la Resolución 2817 de 12 de mayo de 1998; el archivo de las investigaciones, la interposición de la demanda en acción de reparación directa y la solicitud de prórroga, cuya negación fue motivo de la presentación de los recursos en vía gubernativa.

Que verificados los archivos se encontró que a la empresa se le concedieron las prórrogas antes anotadas.

La dirección de comercio exterior, compartió lo manifestado por la subdirección de instrumentos de promoción, porque no es de recibo la apreciación de la empresa en el sentido de manifestar que el cierre de la planta fue ocasionado por determinaciones injustificadas del Incomex, que llevaron al no cumplimiento del 100% de los compromisos de exportación, toda vez que para la fecha del presunto cierre de la planta de la sociedad en diciembre de 1999, como se puede apreciar en la relación anterior, la empresa gozaba del beneficio de las prórrogas otorgadas para los períodos de 1997 y 1998, por 41 y 30 meses, respectivamente.

Señala este acto administrativo que la decisión adoptada fue expedida con fundamento en las facultades legales otorgadas por las resoluciones 1860 de 1999 y 1964 de 2001.

Ahora bien, dichas resoluciones hacen relación a las facultades que tiene la entidad para verificar el debido cumplimiento de las obligaciones a que se comprometen los usuarios de los programas de sistemas especiales de importación —exportación— plan Vallejo. Pese a que la inconformidad del actor no se relaciona con las disposiciones contenidas en ellas, para dilucidar el asunto se hace necesario transcribir las pertinentes.

La Resolución 1860 de 1999, “por medio de la cual se establecen las disposiciones de los sistemas especiales de importación —exportación— plan Vallejo”, modificada por la número 1964 de 2001, dispone:

“ART. 2º.—Definición. Se entiende por sistemas especiales de importación, exportación, que para efectos de esta resolución se denominará plan Vallejo, el régimen que permite a personas naturales o jurídicas que tengan el carácter de empresarios productores, exportadores, o comercializadores, o entidades sin ánimo de lucro, importar temporalmente al territorio aduanero colombiano con exención total o parcial de derechos de aduana e impuestos; insumos, materias primas, bienes intermedios o bienes de capital y repuestos que se empleen en la producción de bienes de exportación o que se destinen a la prestación de servicios directamente vinculados a la producción o exportación de estos bienes.

ART. 17.—Contenido de la autorización. La comunicación que apruebe un programa de plan Vallejo, deberá contener como mínimo la siguiente información:

(...).

Tipo de garantía que se constituirá y el porcentaje de la misma, este de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la presente resolución;

(...).

Manifestación expresa al usuario de los siguientes aspectos:

La facultad que tiene el Incomex de solicitar cualquier información y efectuar visitas al sitio de producción, en cualquier momento, con el fin de verificar la debida utilización de los bienes importados al amparo de un programa plan Vallejo.

La aceptación de los términos de la autorización mediante la constitución de la garantía global de cumplimiento y el registro de importaciones con cargo al programa.

La obligación del usuario de informar oportunamente al Incomex, la ocurrencia de cualquier hecho que afecte el desarrollo del programa plan Vallejo.

(...).

Parágrafo. ...

ART. 19.—Modificaciones a los programas.

Los programas autorizados en aplicación del plan Vallejo, podrán ser modificados cuando el usuario así lo solicite ante la división de sistemas especiales, en los siguientes casos:

(...).

Cuando ocurran circunstancias que requieran cambio en los compromisos de exportación;

(...).

ART. 20.—Carácter de las garantías.

Con el fin de respaldar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de un programa plan Vallejo, el beneficiario deberá constituir ante el Incomex, garantía global de cumplimiento, la cual podrá ser personal, bancaria o de compañía de seguros.

(...).

ART. 28.—Plazo para demostrar. (Modificado por R. 1964/2011, art. 10). Los usuarios de programas de sistemas especiales de importación-exportación, deberán presentar ante el grupo de control y seguimiento, el estudio de demostración de cumplimiento de las obligaciones adquiridas, a más tardar en la fecha fijada en la garantía global de cumplimiento. Cuando la fecha de presentación del estudio corresponda a un día no hábil, esta se trasladará al día hábil siguiente.

Parágrafo. ...

ART. 31.—Verificación. (Modificado por R. 1964/2001, art. 12).Dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de radicación del respectivo estudio de demostración de los compromisos de exportación, la DGCE adelantará la verificación del mismo.

(...).

ART. 39.—Resolución de incumplimiento.

Cuando la división de control y seguimiento, determine que existe incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el usuario de un programa plan Vallejo, remitirá la respectiva documentación a la regional o seccional autorizada, quienes deberán expedir la respectiva resolución declarando el incumplimiento y haciendo efectiva la garantía, dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la recepción de la comunicación.

ART. 60.—Plazo para efectuar y demostrar exportaciones.

Las exportaciones de los productos elaborados con las materias primas e insumos importados en desarrollo de los programas autorizados al amparo de los artículos 172 y 173, literal b), deberán efectuarse y demostrarse dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la fecha de aceptación inicial de la garantía global de cumplimiento.

PAR.—El comité de evaluación en atención al proceso productivo, podrá establecer plazos diferentes a los aquí establecidos.

“Artículo 116 (modificado por R. 1964/2001, art. 48). Sesiones, decisiones y actas. El comité de evaluación se reunirá como mínimo dos (2) veces al mes y sus decisiones serán adoptadas por la mayoría de sus miembros, las cuales se consignarán en actas que deberán ser suscritas por el presidente y el secretario.

Corresponde al secretario del comité elaborar y custodiar las actas y proyectar para firma del director general de comercio exterior, circulares internas o externas, cuando las definiciones adoptadas incidan en las funciones y desempeño del grupo operativo, direcciones territoriales y puntos de atención del ministerio, o se refieran a criterios de aplicación general.

PAR.—Cuando a juicio del comité de evaluación se requiera mayor ilustración sobre un tema específico, solicitará la ampliación de la respectiva evaluación y, de ser el caso, podrá invitar a sus sesiones a usuarios u otros funcionarios relacionados con el tema de que se trate” (Negrillas fuera de texto).

Advierte la Sala que no asiste razón a la actora en cuanto a que el Oficio 2-2002-007870 de 7 de marzo de 2002, careciera de motivación, pues, conforme lo señala ella misma en la demanda, a través de tal oficio se le está comunicando la decisión adoptada en sesión 001 de 21 de febrero de 2002, por el comité de evaluación de sistemas especiales de importación, exportación, relativa a la no autorización de la prórroga de 12 meses solicitada para demostrar el cumplimiento de los compromisos de exportación correspondientes al programa plan Vallejo.

De tal manera que la voluntad de la administración no se hizo explícita o manifiesta en el oficio acusado, sino en la referida sesión de que dio cuenta el mismo y que, por ende, debió ser enjuiciada.

Ahora, del texto de los oficios 2-2002-041765 y 2-2003-08198, acusados, cuyo texto ha quedado transcrito, vislumbra la Sala que la razón por la cual se le negó a la actora su prórroga solicitada para los períodos 1997 y 1998, obedeció a que para tales períodos la demandante había obtenido prórrogas por 41 meses y 30 meses, respectivamente, es decir, que la actora no se hacía acreedora a la prórroga, pues contó con un término superior a seis años, que supera con creces el de 12 meses solicitado para acreditar las exportaciones, lo cual no hizo.

Por tal razón, la actora, en lo que atañe a los actos que aquí impugna, no ha controvertido las motivaciones que tuvo la administración para su expedición.

De otra parte, la demandante trae a colación una serie de resoluciones, que no son las que impugna en este proceso, a las cuales les endilga arbitrariedades e irregularidades, que por ser ajenas al debate procesal, no pueden ser tenidas en cuenta por la Sala en el juicio de legalidad de los oficios que se acusan.

De la misma manera, considera la Sala que el hecho de que no se hubiera convocado a la actora a la sesión 001 de 21 de febrero de 2002, en la que se adoptó la decisión de no autorizar la prórroga que, como ya se dijo, no corresponde al acto acusado, y es la que verdaderamente contiene la manifestación de voluntad que produce efectos jurídicos, no puede tomarse como una arbitrariedad, puesto que conforme se lee en el artículo 116 de la Resolución 1860 de 1998, modificado por el artículo 48 de la Resolución 1964 de 2001, transcrito, es potestativo del comité de evaluación de sistemas especiales de importación, exportación invitar a sus sesiones a los usuarios o abstenerse de hacerlo.

Además, no se advierte imperativo alguno para que el ministerio demandado tuviera que, forzosamente haber concedido la prórroga.

Igualmente, estima la Sala que independientemente de que la actora hubiera demandado en acción de reparación directa por los daños que la administración le pudo haber causado, ello per se no crea un nexo causal con la negativa de la prórroga para la demostración del cumplimiento de los compromisos de exportación correspondientes a los años 1997 y 1998, habida cuenta de que, como lo señalaron los actos administrativos que respondieron el recurso de apelación, ya se habían concedido prórrogas desde el 18 de agosto de 1998 al 31 de diciembre de 2001, tiempo más que razonable para que la empresa cumpliera sus obligaciones y la administración, de conformidad con las normas transcritas en manera alguna estaba obligada a conceder prórrogas indefinidamente.

En consecuencia, como lo consideró el a quo, la desviación de poder no se configura en este caso, pues tal fenómeno tiene ocurrencia cuando el funcionario ejerce sus atribuciones con miras a lograr un fin distinto al contemplado en la ley y al expediente no se allegaron elementos de convicción que demostraran que la entidad demandada hubiera expedido los actos acusados con tal propósito.

Por las razones expuestas se confirmará el fallo apelado, que denegó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 12 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase,

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de marzo de 2011.