Sentencia 2003-2045 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Rad.: 05001-23-31-000-2003-02045-02

Exp.: 1265-2012

Actor: Luz Dora Henao Ospina

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Le corresponde a la Sala determinar, si los actos acusados mediante los cuales se suspendió el permiso otorgado a la docente para adelantar sus estudios superiores en Derecho, se ajustan al ordenamiento jurídico, o si por el contrario fueron expedidos sin competencia.

Actos acusados

Resolución 1 del 20 de enero de 2 de 2003, por medio de la cual, el Rector de la Escuela Urbana ‘Presbítero Jaime León Restrepo’, suspendió el permiso otorgado a la actora, con el fin de adelantar estudios superiores en Derecho. (fls. 21-22).

Oficios de 30 de enero, 3 de febrero y 6 de marzo de 2003, expedidos por el director de la Escuela Urbana ‘Presbítero Jaime León Restrepo’ del Municipio de Maceo-Antioquia, mediante los cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución 1 de 2 de enero de 2003, confirmándola en su integridad. (fls. 25, 27-28 y 31).

De lo probado en el proceso

El Ministerio de Educación Nacional por Resolución 144 de 30 de enero de 2001, reguló el calendario académico general, semanas lectivas y planeación, actualización, desarrollo y evaluación de los directivo y docentes de los establecimientos educativos oficiales de educación formal, en los niveles de educación preescolar, básica y media; y determinó que la competencia para fijar el calendario académico es de las secretarías de educación departamentales y distritales [art. 6º]. (fls. 171-174).

El 12 de septiembre de 2001 se realizó una reunión con los padres de familia de los alumnos del Nivel Preescolar de la Escuela Urbana ‘Presbítero Jaime Restrepo López’, donde se les dio a conocer el plan de modificación de la jornada académica de preescolar en el plantel, debidamente aceptado por el rector de la institución educativa. (fls. 3-9)

El Departamento de Antioquia mediante la Resolución 8629 de 1º de noviembre de 2001, estableció el Calendario Académico General para el año 2002, y determinó que los establecimientos educativos que requieran de un Calendario Académico Especial, deben presentar proyecto a la Secretaría de Educación, entidad que aceptará o negará la solicitud [artículo 12]. (fls. 179-183)

De folios 18 a 20 del expediente obra la Resolución 1 de 14 de diciembre de 2001 proferida por el Rector de la Escuela Urbana ‘Presbítero Jaime Restrepo López’, mediante la cual, le concedió permiso a la señora Henao Ospina, para asistir a clases presenciales todos los viernes en la Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo, Uniciencia, en cuya parte resolutiva dispuso:

“(…) ART. 1º—Modificar la jornada académica del preescolar de la sede A de la escuela Presbítero Jaime León Restrepo López, de lunes a jueves, en horario de 8:00 am a 12:30 pm, de acuerdo con las estrategias metodológicas establecidas para este nivel” (…)

ART. 2º—Establecer el horario para la elaboración de material, actividades administrativas y trabajo comunitario, del preescolar de la sede A, de lunes a jueves de 2:30 p.m. a 4:30 p.m. para un total de 26 horas efectivas semanales.

ART. 3º—Autorizar a la educadora Luz Dora Henao Ospina, para que materialice su respectiva matrícula en la Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo, Uniciencia, de Saboneta, y para que a partir del mes de enero de 2002, previo cumplimiento de la jornada lectiva e intensidad horaria establecidas en la presente resolución, asista a las clases presenciales todos los viernes, de acuerdo con el horario fijado por la misma universidad. (…)” (se resalta)

A través de la Resolución 1 del 20 de enero de 2003, el Rector de la Escuela Urbana Presbítero Jaime León Restrepo López, suspendió el permiso que le otorgó a la demandante y derogó la Resolución 1 del 14 de diciembre de 2001, porque consideró que de acuerdo al artículo 15 del Decreto 1850 de 2002 “Por el cual se reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones”, la facultad directa para modificar la jornada académica la tiene la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento. (fls. 21-22)

El 29 de enero de 2003, la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación frente a la resolución 001 del 20 de enero de 2003, que fue resuelto por el Rector de la Institución Educativa el 30 de enero de 2003, ratificando la decisión de suspender el permiso a la Docente. (fls. 23-25)

Según Oficio de 29 de abril de 2003 visible a folio 67 del expediente, la Secretaría de Educación para la Cultura del Departamento de Antioquia, le informó a la actora que la autorización de permiso para estudiar los días viernes de acuerdo al artículo 2277 de 1979 es competencia del superior inmediato, pero si requiere o implica cambio de su Jornada Laboral se debe obtener autorización del Ministerio de Educación Nacional para dicha modificación, de conformidad con el artículo 15 del Decreto 1850 de 2002.

Análisis de la Sala

Régimen jurídico aplicable

La Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la Ley General de Educación”, señala las normas generales para regular el Servicio Público de la Educación que cumple una función social acorde con las necesidades e intereses de las personas, de la familia y de la sociedad. Se fundamenta en los principios de la Constitución Política sobre el derecho a la educación que tiene toda persona, en las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra y en su carácter de servicio público.

De conformidad con el artículo 67 de la Carta Política, define y desarrolla la organización y la prestación de la educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no formal e informal. [artículo 1º].

Del calendario académico

Con relación al Calendario Académico en la Educación Básica Secundaria y Media de las Instituciones Educativas, la norma antes citada en el artículo 86 preceptúa lo siguiente:

“ART. 86.—Flexibilidad del calendario académico. Modificado por el artículo 3º, Decreto Nacional 4827 de 2001. Los calendarios académicos tendrán la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a las tradiciones de las instituciones educativas. El calendario académico en la educación básica secundaria y media se organizará por periodos anuales de 40 semanas de duración mínima o semestral de 20 semanas mínimo.

La educación básica (primaria y secundaria) y media comprende un mínimo de horas efectivas de clase al año, según el reglamento que expida el Ministerio de Educación Nacional.

PAR.—El Ministerio de Educación Nacional, dentro del plazo máximo de cinco (5) años, reglamentará los calendarios académicos de tal manera que contemplen dos (2) períodos vacacionales uniformes que amplíen las posibilidades de formación integral escolarizada o desescolarizada y, además faciliten el aprovechamiento del tiempo libre y la recreación en familia. Ver: Artículo 58 Decreto Nacional 1860/94 Decreto Nacional 804 de 1995 (Res. 6100/95, 1500/96, Ministerio de Educación Nacional; Sent. C-145/96, Sent. C-590/96 Corte Constitucional (…)”.

A su turno el artículo 151 ibídem, frente a las funciones de las secretarías departamentales de educación, establece las siguientes:

“ART. 151.—Funciones de las secretarías departamentales y distritales de educación. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán, dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones:

a) Velar por la calidad y cobertura de la educación en su respectivo territorio;

b) Establecer las políticas, planes y programas departamentales y distritales de educación, de acuerdo con los criterios establecidos por el Ministerio de Educación Nacional;

c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares: (…)” (se resalta).

De conformidad con la norma antes transcrita, la reglamentación del calendario académico general es competencia del Ministerio de Educación Nacional. Empero, se asigna a las Secretarías de Educación Departamentales y Distritales lo correspondiente a la organización del servicio educativo, de conformidad con las prescripciones legales y reglamentarias existentes en la materia.

Por ello el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 144 de 30 de enero de 2001, “por medio de la cual se dictan normas sobre calendario académico de los establecimientos educativos oficiales de Educación Formal en los Niveles de Educación Preescolar, Básica y Media, y se dictan otras disposiciones”, y en los artículos 2º, 3º y 6º, dispuso lo siguiente:

“(…) ART. 2º—Semanas lectivas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 115 de 1994, los educandos tienen derecho a un año lectivo de cuarenta (40) semanas, distribuido en dos periodos semestrales. Además, disfrutarán de un receso estudiantil comprendido entre los dos periodos semestrales.

ART. 3º—Planeación, actualización, desarrollo y evaluación. Los directivos y docentes de los establecimientos educativos, además de las 40 semanas lectivas dedicadas a la atención directa a los educandos, dedicarán cuatro (4) semanas calendario a realizar actividades conjuntas de planeación educativa, actualización académica, desarrollo institucional y evaluación de resultados.

ART. 6º—Calendario académico general. Las secretarias de educación departamentales y distritales expedirán cada año, mediante resolución, un calendario académico general que, atendiendo las condiciones económicas regionales y las tradiciones de las instituciones educativas, determine las fechas precisas de iniciación y finalización de las actividades señaladas en los artículos 2º, 3º, 4º y 5º de esta resolución.

PAR.—Las secretarías de educación departamentales y distritales fijarán el calendario académico del año lectivo siguiente, antes del 1º de octubre de cada año para el calendario A y antes del 1º de mayo para el calendario B.

PAR. TRANS.—Antes del 28 de febrero del año 2001, las secretarías de educación departamentales y distritales adecuaran el calendario académico del año 2001 a las disposiciones de la presente resolución. El primer semestre del año 2001 será un periodo de transición de tal manera que a partir del 1º de junio, los periodos de receso estudiantil, vacaciones de docentes y semanas de planeación y evaluación se ajusten a lo dispuesto en la presente resolución. (…)” (se resalta).

En consecuencia con la anterior normativa, el Departamento de Antioquia mediante Resolución 8629 de 1º de noviembre de 2001 estableció el Calendario Académico [año 2002] de conformidad con el artículo 151 de la Ley 115 de 1994(1), para los establecimientos educativos de Educación Formal en los Niveles de Educación Preescolar, Básica y Media del Departamento. Establece el artículo 12 que los establecimientos educativos que requieran un Calendario Académico Especial “deberán presentar proyecto del mismo, a la secretaría de Educación para la Cultura, que previa valoración de las causas que sustenten la petición, procederá a aceptar o negar el calendario solicitado, por acto administrativo”.

De lo anterior, se concluye que la competencia para definir el calendario académico a nivel territorial corresponde a las secretarías de educación departamentales y distritales, así como la de establecer las fechas precisas de iniciación y finalización de las actividades académicas. Por ende, ninguna otra autoridad territorial tiene competencia para variar el calendario académico en las materias que con precisión define la ley.

Posteriormente, el Decreto 1850 de 2002(2), referente a la modificación del Calendario Académico, estableció en el artículo 15 lo siguiente:

“ART. 15.—Modificación del calendario académico o de la jornada escolar. La competencia para modificar el calendario académico es del Gobierno Nacional, los ajustes del calendario deberán ser solicitados previamente por la autoridad competente de la respectiva entidad certificada mediante petición debidamente motivada, salvo cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, en cuyo caso la autoridad competente de la entidad territorial certificada podrá realizar los ajustes del calendario académico que sean necesarios.

Las autoridades territoriales, los consejos directivos, los rectores o directores de los establecimientos educativos no son competentes para autorizar variaciones en la distribución de los días fijados para el cumplimiento del calendario académico y la jornada escolar, ni para autorizar la reposición de clases por días no trabajados por cese de actividades académicas. (…)” (se subraya).

Cualquier modificación a los aspectos contemplados en el Calendario Académico General, sólo puede adoptarla la autoridad competente, que en este caso es el Gobierno Nacional. Y la modificación que se pretenda introducir deberá seguir los lineamientos contenidos en el artículo 6º de la Resolución 144 de 2001, en el sentido que no puede afectar los períodos lectivos, de descanso y de vacaciones, tanto de docentes como de estudiantes.

De la jornada laboral de los docentes

El Decreto 1850 de 13 de agosto de 2002 “Por el cual se reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República, en el artículo 9º define la jornada laboral de los docentes, así:

“ART. 9º—Jornada laboral de los docentes. Es el tiempo que dedican los docentes al cumplimiento de la asignación académica; a la ejecución de actividades curriculares complementarias tales como la administración del proceso educativo, la preparación de su tarea académica, la evaluación, la calificación, planeación, disciplina y formación de los alumnos, las reuniones de profesores generales o por área; la dirección de grupo y servicio de orientación estudiantil; la atención de la comunidad, en especial de los padres de familia; las actividades formativas, culturales y deportivas contempladas en el proyecto educativo institucional; la realización de otras actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa o indirectamente en la educación; actividades de investigación y actualización pedagógica relacionadas con el proyecto educativo institucional; y actividades de planeación y evaluación institucional”.

A su turno el artículo 11 ibídem, establece el cumplimiento de la jornada laboral de los docentes, con el siguiente tenor literal:

“ART. 11.—Cumplimiento de la jornada laboral. Los directivos docentes y los docentes de los establecimientos educativos estatales deberán dedicar todo el tiempo de su jornada laboral al desarrollo de las funciones propias de sus cargos con una dedicación mínima de ocho (8) horas diarias.

El tiempo que dedicaran los docentes al cumplimiento de su asignación académica y a la ejecución de actividades curriculares complementarias en el establecimiento educativo será como mínimo de seis (6) horas diarias, las cuales serán distribuidas por el rector o director de acuerdo con lo establecido en el artículo 7º del presente decreto. Para completar el tiempo restante de la jornada laboral, los docentes realizarán fuera o dentro de la institución educativa actividades propias de su cargo, indicadas en el artículo 9º del presente decreto como actividades curriculares complementarias. (…)” (se subraya).

Por su parte el artículo 7º del decreto citado dispone:

“ART. 7º—Distribución de actividades de los docentes. Para el desarrollo de las cuarenta (40) semanas lectivas de trabajo académico con estudiantes, definidas en el calendario académico, el rector o director del establecimiento educativo, fijará el horario de cada docente, distribuido para cada día de la semana, discriminando el tiempo dedicado al cumplimiento de la asignación académica y a las actividades curriculares complementarias. (…)”.

Con relación a la jornada laboral del personal docente, la normatividad es precisa en establecer que se debe cumplir de forma diaria, en un mínimo de seis (6) horas presenciales en el establecimiento educativo para los servidores docentes, las cuales podrán ser distribuidas por el rector.

El número de horas que se fija tanto para la jornada escolar como para el cumplimiento de la asignación académica y la ejecución de actividades curriculares complementarias en el establecimiento educativo, el mínimo de ocho (8) horas diarias que si bien es cierto, es coordinado por el rector respectivo, no lo es menos, que este funcionario no puede modificar el calendario escolar, dado que dicha competencia corresponde al Gobierno Nacional de acuerdo con el Decreto 1850 de 2002 como ya se dijo; ni el tiempo mínimo diario que deben cumplir los docentes de su asignación académica y a la ejecución de actividades curriculares complementarias, toda vez, que para el cumplimiento de la Jornada Laboral, la norma docente establece un mínimo legal que se debe acatar.

Caso concreto

En el presente caso, el rector de la Escuela Urbana “Presbítero Jaime León Restrepo López”, mediante la Resolución 1 de 20 de enero de 2001 modificó la Jornada Académica de alumnos de Preescolar, para facilitarle a la demandante su asistencia a clases en la Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo ‘Uniciencia’ los días viernes de cada semana; tal variación consistió en establecer como jornada escolar los días lunes a jueves de 8:00 a.m. a 12:30 p.m. (fls. 18-20), situación que configuró a la luz de la normatividad docente, una modificación del calendario académico para estos estudiantes, quienes con ocasión a ello sólo tenían cuatro (4) días de clase a la semana, y los viernes estaban cesantes, porque ninguna otra actividad se previó para ese día.

Lo anterior comporta una extralimitación de la competencia que tenía el rector para organizar el horario escolar, porque no sólo estaba organizando el horario de clases, sino que, también modificó el calendario académico, al sustraer un día de clases semanal, a pesar de que la competencia para modificarlo radica en el Gobierno Nacional. [D. 1850/2002, art. 15]

Además el artículo 11 ibídem, dispone que el rector tampoco tiene competencia para modificar o variar la jornada laboral de la docente, dado que solo trabajó de lunes a jueves durante todo el año escolar [2002], con lo que se desatendió el número mínimo de horas diarias que según la norma en cita debió cumplir de forma presencial en la institución -6 horas diarias.

De otro lado, observa la Sala que para la época de los hechos, es decir, cuando se profirió el acto administrativo que modificó la Jornada Académica del Preescolar Sede A de la Escuela ‘Presbítero Jaime León Restrepo López’ y se concedió el permiso a la actora para realizar sus estudios superiores de lunes a viernes [14 de diciembre de 2001]; tanto el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 144 de 30 de enero de 2001, como el Departamento de Antioquia a través de la Resolución 8629 de 1º de noviembre del mismo año, ya habían establecido que la competencia para fijar el calendario académico era de las secretarías de educación departamentales y distritales. [art. 6º]. (fls. 171-174). Además, si el establecimiento educativo requería de un calendario académico especial, debía presentar proyecto a la secretaría de educación, entidad que decidía sobre la solicitud. [Artículo 12]. (fls. 179-183).

Posteriormente mediante el Decreto 1850 de 13 de agosto de 2002, el Presidente de la República, dispuso que la competencia “para modificar el calendario académico es del Gobierno Nacional”; empero la señora Henao Ospina insistió en mantener el permiso —expedido en forma irregular— hasta el momento de presentar la demanda - 30 de mayo de 2003. (fls. 88).

Ordenamiento jurídico frente al cual, el rector de la escuela urbana tantas veces mencionada, hizo caso omiso, contrariando así la Constitución y la ley. (fls. 14)

En conclusión, los rectores o directores de los establecimientos educativos no son competentes para autorizar variaciones o modificaciones en la distribución de los días fijados para el cumplimiento del calendario académico y la jornada laboral de los docentes.

En este orden de ideas, se impone confirmar del fallo de primera instancia mediante la cual, el tribunal se declaró inhibido para pronunciarse de fondo frente a unos Oficios demandados, y negó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE La sentencia de 31 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, Sala de Descongestión, que se declaró inhibido para pronunciarse de fondo frente a los oficios de 30 de enero, 3 de febrero y 6 de marzo de 2003 respectivamente y negó las súplicas de la demanda incoada por la señora Luz Dora Henao Ospina contra el departamento de Antioquia.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen».

(1) “Por la cual se expide la Ley General de Educación”.

(2) “Por el cual se reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones”.