Sentencia 2003-02127 de junio 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Expediente: 250002326000200302127-01 (R-30.212)

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Dupont de Colombia S.A.

Demandado: Nación - Congreso de la República y otros

Referencia: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., once de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Pretende la demandante, en el recurso de apelación, que la sentencia proferida el 30 de diciembre de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sea revocada y que, en su lugar, la Nación - Congreso de la República y Rama Judicial sea declarada patrimonialmente responsable por los perjuicios causados, por una parte, como consecuencia de la expedición de la Ley 633 de 2000 que, a la postre, fue declarada inexequible en sus artículo 56 y 57, mediante Sentencia C-922 de 2001 y, por otra, por la omisión de la Corte Constitucional al de no darle efectos retroactivos a su decisión de inexequibilidad, desconociendo así el precedente creado en la Sentencia C-149 de 1993, circunstancia que ha impedido que los dineros pagados al erario originados en la tasa especial de servicios aduaneros retornen al patrimonio de Dupont de Colombia S.A.

Para acreditar los supuestos fácticos que sirven de fundamento a las pretensiones de la demanda, la parte actora aportó los siguientes documentos con valor probatorio:

a) Fotocopias de las declaraciones de importación presentadas por Dupont de Colombia S.A. ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales(1), entre los meses de enero y octubre de 2001. Allí se observa una casilla donde aparecen los valores declarados por concepto de “tasa especial” (fls. 1 a 290, cdno. 2 y fls. 291 a 578, cdno. 3).

b) Fotocopia auténtica de la parte resolutiva de la Sentencia C-992 proferida dentro del Expediente D-3436 por la Corte Constitucional, donde se declara la inexequiblilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 (fls. 579 a 593, cdno. 4).

c) Fotocopia del edicto por medio del cual se notificó la Sentencia C-992 de 2001, que declaró inexequibles los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, edicto que se fijó el 23 de octubre de 2001 y se desfijó el día 25 de los mismos mes y año (fls. 586 a 593, cdno. 4).

Régimen de responsabilidad

Lo primero que debe señalarse es que esta corporación, en litigios cuya situación fáctica resulta idéntica al que ahora se decide, ha abordado el estudio de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador y, en recientes pronunciamientos, luego de extensos análisis sobre el tema y de realizar un trabajo de derecho comparado, ha concluido que, aunque en nuestra tradición jurídica no existen antecedentes unívocos en la jurisprudencia ni en la doctrina sobre la responsabilidad planteada en la demanda, es posible que de las actividades propias del legislador y a pesar de la legitimidad que incorporan sus dictados a través de las leyes, tanto en sentido formal como material, se puedan causar daños antijurídicos que los asociados no se encuentren en el deber de tolerar, pues las leyes originadas en el seno del constituyente derivado no pueden desconocer las disposiciones de la Carta Política como expresión máxima de la voluntad soberana del constituyente primario.

Al respecto la corporación ha sostenido(2):

“Analizado lo anterior con profundidad, se tiene que el argumento que propende por la inmunidad del legislador como representante de la voluntad del pueblo, cae por su propio peso y no pasa de ser una mera falacia argumentativa o error de razonamiento, pues se insiste, no puede perderse de vista que el legislador es el constituyente derivado y conforme a los más elementales principios del derecho constitucional, jamás podrá remplazar ni suplir al constituyente primario, quien plasma su voluntad en la Constitución. De este modo, aceptar sin más, que no se deriven perjuicios a partir una norma que ha sido declarada inconstitucional equivaldría a decir que la voluntad del constituyente primario carece de valor”.

En sentencia del 29 de enero de 2014, la Sección Tercera - Subsección A de esta corporación se pronunció en un caso exactamente igual, desde el punto de vista fáctico, al que ahora se plantea y, en esa oportunidad, se decidió condenar a la Nación con los siguientes argumentos:

“Es así como la misma Corte Constitucional, en Sentencia C-038 de 2006, en la que se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 86 del Decreto 1 de 1984 —CCA—, señaló que la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de los hechos del legislador, se encuentra expresamente contemplada en el artículo 90 de la Constitución y aclaró que aunque en ella se consagran varios supuestos en los que la actuación del legislador da lugar a la respectiva reparación de quienes puedan verse perjudicados con la misma, ello no excluye la posibilidad de imputar el daño por otros eventos derivados de la misma actividad reguladora del Estado.

“(...).

Bajo esa lógica y perspectiva, se tiene que nadie está obligado a soportar las consecuencias adversas de una norma que nació a la vida jurídica contrariando la Constitución, pues ello sería desdibujar el principio de la supremacía constitucional, que constituye la piedra angular de nuestro ordenamiento jurídico. No cabe duda que la expedición de una norma con tales características y que luego es declarada inexequible, constituye per se una falla en el servicio que puede generar un daño antijurídico y ello se dice, por cuanto los ciudadanos —y es apenas lógico—, (sic) esperan legítimamente, con base en el principio de confianza legítima, que el legislador expida normas que se ajusten al texto constitucional”.

También allí se sostuvo que los daños que se causen durante la vigencia de una ley que posteriormente es declarada inexequible son antijurídicos:

“Ahora bien, aunque resulta cierto que la modulación de los efectos de la sentencia de inexequibilidad podría llegar a tener consecuencias en cuanto a la determinación del momento a partir del cual se debe computar la caducidad de la acción o en punto a la cuantificación del perjuicio, en la medida en que desde la ejecutoria de la sentencia que ordena la expulsión del ordenamiento de la norma creadora del tributo se debe comenzar el cómputo de los dos años que el ordenamiento jurídico establece para la presentación oportuna de la demanda de reparación directa y, por otro lado, dicha exclusión frena los efectos nocivos que la aplicación de la referida disposición normativa puede llegar a tener frente al patrimonio de los particulares, no es menos cierto que de manera alguna podría considerarse que los efectos hacia el futuro de la sentencia de inexequibilidad tendrían por virtud o por efecto el saneamiento de las situaciones particulares que se concretaron con ocasión de la aplicación de una norma declarada contraria a la Constitución Política, puesto que ellas revisten el carácter de antijurídicas”(3).

Por otra parte, en relación con los efectos de las sentencias de inexequibilidad, la Corte Constitucional, en 1993 mediante Sentencia C-149(4), decidió darle efectos ex tunc a una decisión que, igual que en este caso, declaraba la inexequibilidad de una norma que impuso un tributo bajo el título de bono, cuando su naturaleza correspondía, en realidad, a la de un impuesto, así:

“Por otra parte, teniendo en cuenta que al momento de proferir este fallo la mayor parte del tributo que se ha encontrado opuesto a la Constitución ya fue recaudada, con el objeto de realizar la justicia querida por el constituyente volviendo las cosas al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la prevalencia del derecho sustancial (C.N., art. 228), se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes.

“Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida esta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituido para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe”.

Como se ve, la Sala ha fijado su posición en torno al tema de la responsabilidad del Estado, en otros asuntos idénticos al que ahora se falla, afirmando que los daños provenientes de la ley, al margen de los efectos que la Corte Constitucional conceda a sus decisiones, pueden tener naturaleza antijurídica y es una obligación del Estado, de ser así, conjurar los efectos nocivos de sus yerros de forma integral, a través de la reparación del daño.

Ha dicho la Sala también que no pueden asimilarse los efectos de la sentencia de inexequibilidad con la concreción de los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, debido a que no es la Corte la que determina si se estaba o no en la obligación jurídica de soportar el daño por cuya indemnización se reclama.

En el presente asunto se encuentra probado que, con la expedición de la Ley 633 de 2000, se causó un detrimento o menoscabo a la demandante, es decir, esta percibió una lesión en su patrimonio, al haber trasladado unos dineros al erario a título de “tasa especial”, cuando en realidad se trató de un impuesto ilegítimo, ilegitimidad que valió para que la Corte Constitucional declarara la inexequibilidad de los artículo 56 y 57 de la aludida norma, por cuanto no resultaban acordes con la Constitución Política.

De lo anterior emergió un daño(5) que se hace consistir en el desprendimiento patrimonial injusto en el que incurrió la sociedad demandante, al hallarse obligada, por la fuerza impositiva de una ley de la República, a trasferir al erario dineros que nunca debió haber entregado, porque la norma que así lo dispuso resultó ser inconstitucional desde el primer momento de su vigencia.

Ahora, en relación con la antijuridicidad existen dos dimensiones de ella, una que corresponde al aspecto formal y otra al material. La primera surge de la mera constatación de la vulneración a una norma y la segunda dice relación con el daño particular que produce la mencionada vulneración. Siempre que estas dos dimensiones confluyan, el daño resulta indemnizable.

Entonces, como lo ha dicho la Sala, en este caso la antijuridicidad(6) está dada formalmente por la situación contraria a derecho consistente en que los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 fueron expedidos desconociendo los postulados constitucionales respecto de la imposición de tributos, situación que analizó la Corte Constitucional y que valió para la declaración de inexequibilidad de estas dos disposiciones; por otra parte, en el aspecto material la antijuridicidad se concreta al hallarse la demandante en imposibilidad de contar con los dineros trasladados a favor del Estado y que actualmente incrementan injustificadamente al erario, a costa del capital de la demandante, situación que jurídicamente no tiene la obligación de padecer.

Si bien la declaratoria de inexequibilidad de la norma es, obviamente, posterior a su expedición y entrada en vigencia, lo cierto es que la inconstitucionalidad que ella entrañaba la afectaba desde su mismo origen, pues la contradicción respecto de la Carta Fundamental estuvo allí desde su concepción, lo que implica, como argumento adicional, que cualquier daño originado en su aplicación tiene el carácter de antijurídico y, por lo tanto, es indemnizable.

En relación con lo anterior, es preciso señalar que, según la Sentencia C-922 de 19 de septiembre de 2001, la inexequibilidad de la TESA se debió a que ese gravamen no tenía justificación en ningún servicio o beneficio que se le otorgara a los contribuyentes y fue de allí de donde se derivó la falla en el servicio, pues, en últimas, lo que se hizo por medio de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 fue crear un tributo, con todas las características de un impuesto, bajo la denominación de tasa.

Con los elementos esbozados se debe afirmar nuevamente en este fallo, como lo ha hecho en oportunidades anteriores esta corporación, que el pago del gravamen efectuado por la sociedad contribuyente resultó antijurídico, pues, como se indicó, al haber sido declarada inconstitucional la norma no cabe duda que el Congreso incurrió en una falla en el servicio y causó un daño antijurídico a Dupont de Colombia S.A., la cual, como se infiere de algunos de los recibos de pago aportados con la demanda, canceló las sumas correspondientes a la TESA, desde enero de 2001 hasta octubre del mismo año, aun cuando ese gravamen era contrario a la Constitución, hecho que no puede avalarse, pues ello iría en contravía del principio de supremacía constitucional y cohonestaría la consolidación de situaciones contrarias a la Carta Fundamental.

Ahora bien, resulta necesario precisar que el llamado a responder es el Congreso de la República y no la DIAN, comoquiera que, aunque fue esta última la encargada de recaudar y controlar el tributo, solo actuó como un agente del Estado en ese sentido y fue el legislador, como creador de la norma, el que dio origen a ese recaudo y, por ende, solo a él le es imputable el daño antijurídico sufrido por la actora.

Se reitera, entonces, que la declaratoria de inexequibilidad equivale a la falla en el servicio, sin importar si la misma obedece a razones de forma o de fondo, toda vez que en ambos casos el legislador infringió una norma de orden superior.

Por lo tanto, acreditados la existencia del daño antijurídico y lo imputable del mismo a la demandada, se revocará la sentencia apelada para, en su lugar, condenar a la Nación - Congreso de la República a pagar la correspondiente indemnización de perjuicios.

Indemnización de perjuicios

Al expediente fue allegada una serie de documentos contentivos de las declaraciones de importación efectuadas por Dupont de Colombia S.A. entre enero y octubre de 2001, en las cuales aparece un ítem en el que se ve reflejado un valor por concepto de tasa especial de servicios aduaneros y, en principio, ello sería suficiente para acreditar que dicho emolumento se declaró ante la DIAN; sin embargo, constituye un requisito indispensable para el reconocimiento de la indemnización del perjuicio, el que se haya acreditado el pago del tributo, situación que no se ve reflejada con claridad en los documentos aportados, porque la defectuosa toma de la fotocopia dificulta la lectura de las declaraciones de importación. Por ejemplo, no resulta legible la constancia de pago en algunas de ellas, de modo que no se sabe con certeza si estas fueron recibidos con pago o sin él, y en otras no se identifica con claridad la entidad que lo procesó, ni la fecha en que se efectuó, circunstancias todas que, aunado a que no existe un medio de prueba distinto que permita establecer el monto de los dineros pagados al erario con miras a liquidar el perjuicio, impide que se profiera una sentencia en concreto.

Por la razón anterior se dispondrá que, ante el tribunal de primera instancia, se inicie y tramite, a petición de la beneficiaria de la condena, un incidente de liquidación de la misma en el que se deberá establecer al monto exacto de lo que la sociedad demandante pagó a la DIAN por concepto de tasa especial de servicios aduaneros, mientras produjeron efectos los artículos 56 y 57 —inexequibles— de la Ley 633 de 2000.

La suma de los valores que puedan establecerse como efectivamente pagados deberá indexarse de conformidad con la siguiente regla:

S 2003-2127 F1
 

Donde:

Ra es la renta actualizada o suma a pagar a la demandante, Rh es la suma total pagada por la demandante, entre enero y octubre de 2001, índice inicial es el IPC a enero de 2001 e índice final es el IPC al momento de la liquidación de la condena acá dispuesta.

Así, la Nación - Congreso de la República pagará a Dupont de Colombia S.A., a título de indemnización por perjuicios materiales, las sumas que esta última consignó a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, entre los meses de enero y octubre de 2001, por concepto de la que se denominó “Tasa especial de servicios aduaneros”, cuya erogación correspondía al cumplimento del artículo 56 de la Ley 633 de 2000 —inexequible—, actualizadas como acaba de indicarse.

Costas

No habrá lugar a condena en costas, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, de conformidad con las previsiones del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida el 30 de diciembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Sala de descongestión—.

2. DECLÁRASE patrimonialmente responsable a la Nación - Congreso de la República por los perjuicios causados a Dupont de Colombia S.A., con ocasión de la expedición de los artículos 56 y 57 —inexequibles— de la Ley 633 de 2000, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

3. CONDÉNASE en abstracto a la Nación-Congreso de la República, en abstracto, a pagar perjuicios materiales a la demandante, de conformidad con lo expuesto en esta sentencia.

3. Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. Para tal efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cumplirá lo dispuesto por el artículo 362 del Código de Procedimiento Civil.

4. Sin costas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Sobre el particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha fijado su posición, en los siguientes términos: “En este caso, como en otros, el tribunal admite el valor probatorio de aquellos documentos presentados oportunamente por las partes que no fueron controvertidos ni objetados, y cuya autenticidad no fue puesta en duda ... Llama la atención que en uno de los procesos el Consejo de Estado no valoró los resultados parciales de las investigaciones penales y disciplinarias en las que constaba la responsabilidad de los dos sargentos del Ejército Nacional, por considerar que la documentación fue remetida en copia simple. Si bien no correspondía a esta vía establecer responsabilidades individuales, al determinar la responsabilidad objetiva del Estado las autoridades jurisdiccionales deben tomar en cuenta todas las fuentes de información a su disposición. Por ende, las autoridades encargadas de estos procedimientos estaban llamadas no solo a verificar las omisiones estatales, sino a determinar los alcances reales de la responsabilidad institucional del Estado” (Corte IDH, caso Manuel Cepeda vs. Colombia, sent. mayo 26/2010).

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de marzo de 2014, Expediente 28.741, demandante: Goodyear de Colombia S.A.

(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 26.689, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(4) Que declaró inexequibles los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992, por los que se autorizó al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública interna hasta por $ 270.000.000.000, denominadas “Bonos para desarrollo social y seguridad interna (BDSI)”.

La Corte consideró que en realidad se trataba de la creación de un gravamen de carácter tributario, con efectos retroactivos, por lo que con el fin de restablecer el equilibrio y los derechos de quienes se habían visto perjudicados con la aplicación de las disposiciones señaladas, ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, devolver a los contribuyentes las sumas pagadas.

(5) El Consejo de Estado ha definido el daño como otro de los elementos de la responsabilidad, es la lesión o pérdida causada por una conducta lícita o ilícita, que puede ser patrimonial o extrapatrimonial, y la cual no tiene por qué soportar el lesionado, conforme al artículo 90 de la Constitución Política (Sent. mayo 19/2005, Exp. 15001-23-31-000-2001-01541-03, M.P. María Elena Giraldo Gómez); “El daño, en su sentido natural y obvio, es un hecho, consistente en el detrimento, perjuicio, menoscabo, dolor o molestia causado a alguien, en su persona, bienes, libertad, honor, afectos, creencias, etc. ... y ... supone la destrucción o disminución de ventajas o beneficios patrimoniales o extrapatrimoniales de que goza un individuo”. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Expediente 11.499, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(6) Término que ha sido aceptado por un sector de la doctrina como sinónimo de injusto, y en ciertos eventos de ilícito.