Sentencia 2003-02220 de octubre 6 de 2009

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2003-02220-01(16218) (Acumulado con el proceso 2003-02221)

Consejero Ponente:

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Actor: Chicó Oriental Número Dos Ltda. y Urbanización Las Sierras del Chicó Ltda.

C/Bogotá Distrito Capital

Impuesto Predial 2000

Fallo

Bogotá, D.C., seis de octubre dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación de las demandantes y demandada se decide la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la administración tributaria distrital modificó las declaraciones del impuesto predial presentadas por las demandantes por el año gravable de 2000, por cuanto se aplicó una tarifa que no correspondía a la categoría de los predios. Concretamente se decidirá si los predios son de uso público y, por tanto, están excluidos del impuesto y si procede la sanción por inexactitud.

El artículo 18 del Decreto 400 de 1999 [f] consagra las exclusiones del impuesto predial unificado, entre otros, en consideración a su especial destinación, para los bienes de uso público de que trata el artículo 674 del Código Civil.

Según la demandada, el hecho de que mediante Acuerdo 22 de 1995 se hubieran afectado los predios de propiedad de las actoras como de reserva forestal y zonas verdes de uso público, no significaba que tuvieran tal naturaleza, por cuanto no ha habido la transferencia del dominio del inmueble en cabeza de la Nación, razón por la cual, no están excluidos del gravamen. Señaló que para que un bien fuera de uso público la propiedad debe estar en cabeza del Estado y en este caso, la propiedad estaba en cabeza de las actoras.

Pues bien, mediante el Acuerdo 22 de 1995 el Concejo de Bogotá, D.C., dio cumplimiento al artículo 61 de la Ley 99 de 1993(6) y entre otras disposiciones declaró como “reserva forestal y zona verde de uso público”, los predios denominados Sierras del Chicó Ltda., y Chicó Oriental Nº 2, cuyas alinderaciones y tradición describe el artículo 1º ib.(7).

Estableció, en consecuencia, que en tales predios no podrán adelantarse construcciones urbanísticas, ni residenciales, ni comerciales, ni industriales, ni en general podrán tener un uso distinto al de una zona verde pública para uso contemplativo. De manera que sólo podrán adelantarse aquellas obras paisajísticas que no ofrezcan impacto ambiental alguno y que permitan a los ciudadanos el uso contemplativo al igual que el desarrollo de la Avenida Circunvalar (art. 2º). Y, autorizó al alcalde mayor para iniciar los trámites pertinentes a la adquisición de estos predios, directamente con los propietarios y que si en dos meses no se llegaba a ningún acuerdo con los propietarios se autorizaba al alcalde mayor para adelantar los trámites legales a que haya lugar para la expropiación (arts. 3º y 4º ib.)(8).

Es decir, el Acuerdo 22 de 1995 declaró los predios como reserva forestal y zonas verdes de uso público. Coherentemente el artículo 6º de la Ley 9 de 1989(9), señala que los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de uso, goce, disfrute visual y libre tránsito. Y, según el artículo 69 del Acuerdo 6 de 1990,  son de uso público aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, fuentes y caminos y en general todos los inmuebles públicos destinados al uso o disfrute colectivo.

Ahora bien, para el período gravable de 2000, el ordenamiento físico del Distrito estaba consagrado en el mencionado Acuerdo 6 de 1990, en cuyo artículo 54 definió el “uso” como la utilización que se le da a los elementos materiales de la estructura urbana en las distintas actividades ciudadanas. Algunos de esos usos se fundan en derechos de los ciudadanos en general, como son las diversas formas del uso público a las que están destinados los bienes de uso público de propiedad pública; otros usos se fundan en las actividades propias de las empresas de servicios públicos, como esel uso delas redes, instalaciones y obras de infraestructura de servicios públicos; otros usos tienen su fundamento en el derecho de propiedad y en el ejercicio de las libertades públicas, en especial la libertad de empresa, como son los usos residenciales, los usos comerciales y los usos industriales.

Según el artículo 55 ib., el uso permitido es el tipo de utilización asignado a un sector de la ciudad, a un terreno, a una edificación, a un inmueble o conjunto de inmuebles, o a parte de estos, por las reglamentaciones urbanísticas.

En cuanto a la recreación pública, el artículo 86 del mencionado Acuerdo las clasifica en recreación activa y recreación pasiva. La primera requiere de una viabilidad específica de las estructuras para albergar a los usuarios. La segunda demanda viabilidad de las estructuras para fines estéticos, paisajísticos, ornamentales y ambientales. Bajo cualquiera de las dos modalidades, la recreación pública es una manifestación del uso y disfrute colectivos.

De acuerdo con lo anterior, en este caso el uso permitido para los predios de la actora era el de recreación pasiva de uso público.

Ahora bien, la afectación de uso público que efectuó el Distrito en relación con los bienes de las demandantes no se pierde por el hecho de que la titularidad jurídica de los mismos no esté en cabeza de la Nación, pues, además, de no invocar la fuente legal de tal exigencia, es una circunstancia que no es la determinante para el uso o destinación de un predio.

Por ello, el Acuerdo 6 de 1990, es claro en disponer en su artículo 71 que “Para todos los fines legales, en terrenos sin urbanizar en relación con los cuales se tramiten o se hayan obtenido licencias de urbanización, las áreas o zonas de terreno destinadas al uso público estarán siempre afectas a ese fin específico, con el solo señalamiento que se haga de ellas en el plano de proyecto general, aún cuando permanezcan dentro del dominio privado y sólo podrán ser reubicadas y redistribuidas con las consiguientes desafectaciones al uso público que ello conlleva, antes de su entrega real y material al Distrito Especial de Bogotá y mediante la modificación o sustitución del proyecto general (...)”.

Existen otras zonas de uso público en desarrollo objeto de legalización de barrios, asentamientos o desarrollos ilegales o clandestinos, aun cuando no hayan sido cedidos o entregados al Distrito y aunque no hayan sido destinados a tales fines, como las áreas destinadas a vías, las destinadas a zonas verdes de uso público, las destinadas a equipamiento comunal público y las destinadas a la ronda o área forestal protectora en ríos, embalses, lagunas, quebradas y canales que figuren como tales en los planos adoptados como parte integrante de los actos administrativos de tales legalizaciones o desarrollos (art. 72 ibídem).

Es decir, a nivel distrital en este caso la sola afectación de los predios como de uso público es suficiente para considerarlos de tal naturaleza, la cual, no se modifica por el hecho de que la administración distrital no haya hecho uso de los mecanismos que el Acuerdo 22 de 1995 le otorgó para que los adquiriera.

No debe perderse de vista que tales predios hacen parte de las zonas que la Ley 99 de 1993 declaró como de interés ecológico nacional con destinación forestal, lo cual fue corroborado por el plan de ordenamiento territorial del distrito adoptado mediante el Decreto 619 de 2000, en cuyo artículo 23 identificó como reservas forestales distritales, entre otras las siguientes:

Reservas forestales distritales
Ítem
Nombre
1
Cerros de Suba, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 31 de 1997.
2
Sierras del Chicó, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 22 de 1995

Estos predios, conforme al artículo 18 ibídem son áreas protegidas del orden distrital, junto con el Santuario Distrital de Flora y Fauna y el parque Ecológico Distrital.

Ahora bien, según el artículo 22 del POT, una Reserva Forestal Distrital es el área de propiedad pública o privada que se destina al mantenimiento o recuperación de la vegetación nativa protectora. Por su localización y condiciones biofísicas tiene un valor estratégico en la regulación hídrica, la prevención de riesgos naturales, la conectividad de los ecosistemas o la conservación paisajística y, por ello, se destina a la preservación y restauración de la cobertura vegetal correspondiente a la flora propia de cada ambiente biofísicamente determinado y al aprovechamiento persistente de las plantaciones forestales que allí se establezcan.

Sin embargo, el hecho de que una reserva forestal distrital pueda ser de propiedad privada o pública, no contradice el carácter de uso público del bien que en este caso le otorgó el concejo municipal a los predios de las demandantes, pues, en virtud de esa afectación, son bienes cuyo destino o uso pertenece a todos los habitantes, independientemente de que aún la titularidad jurídica de los mismos no se haya transferido al distrito.

Tampoco puede entenderse que el POT distrital haya derogado o modificado la afectación de los predios por medio del Acuerdo 22 de 1995, pues, es claro el Decreto 619 de 2000 al invocar que la fuente de tal clasificación fue el mencionado acuerdo.

Así las cosas, la interpretación que debe darse al literal f) del artículo 18 del Decreto 400 de 1999 que señala como excluidos del impuesto predial unificado en consideración a su especial destinación, los bienes de uso público de que trata el artículo 674 del Código Civil, debe atender al tipo de utilización asignado a un bien y no a la titularidad jurídica del mismo, pues, se trata de un beneficio fiscal establecido en virtud, precisamente, de la especial destinación de uso público, que conforme al artículo 674 del Código Civil, es el que pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos. De esta naturaleza son los predios de las actoras.

En este orden de ideas, como los predios aludidos en los actos acusados son de uso público y están excluidos del impuesto predial, se debe revocar la decisión del tribunal y acceder a las pretensiones de la demanda. Prospera el recurso de apelación de las demandantes y se releva del estudio de la apelación de la demandada en cuanto a la sanción por inexactitud, la cual perdió el fundamento jurídico.

Como corolario de lo anterior se anularán los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, se declararán en firme las declaraciones del impuesto predial presentadas por las demandantes por el año gravable de 2000, previa la revocatoria de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,  administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 3 de agosto de 2006, proferida dentro de los procesos acumulados de nulidad y restablecimiento del derecho de Chicó Oriental Numeral 2 Ltda., y Urbanización las Sierras del Chicó Ltda., contra Bogotá D.C. En su lugar dispone:

1. DECLÁRASE la nulidad de las liquidaciones de revisión LOR-027-2003PEE-25283 y LOR-028-2003PEE-25309 de 31 de marzo de 2003 y de las resoluciones 520 de 5 de agosto de 2003 y 475 de 27de junio de 2003 que las confirmaron, respectivamente, por medio de las cuales  la demandada modificó las declaraciones del impuesto predial de 2000, a los predios de las demandantes ubicados en la AK 7 98-60 y AK 7 94-70 de esta ciudad.

2. En consecuencia, DECLÁRANSE EN FIRME las declaraciones del impuesto predial de 2000 presentadas por Chicó Oriental Numeral 2 Ltda., y Urbanización las Sierras del Chicó Ltda., por los predios señalados en el numeral anterior.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal  de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(6) Ley 99 de 1993, ART. 61.—Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.

(7) Folio 17 c.a. 1.

(8) La vigilancia del manejo ambiental y paisajístico para asegurar la conservación de los predios se designó en cabeza de la Sociedad de Mejoras y Ornato como entidad veedora en asocio del DAMA y las comisiones ambientales locales (arts. 5 ib.).

(9) Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.