Sentencia 2003-02691 de febrero 17 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 76001-23-31-000-2003-02691-02(0650-10)

Consejero ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez De Páez

Actor: Manuel José Moreno

Demandado: Instituto Técnico Agrícola de Buga

Bogotá, D.C., diecisiete de febrero de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si la Resolución 029 de 5 de marzo de 2003, que revocó las resoluciones 143 de 30 de agosto de 2002 y 009 de 14 de enero de 2003, que reconocieron la prima técnica del actor, se ajustan a las normas que regulan la revocatoria de actos administrativos.

Acto acusado

Resolución 029 de 5 de marzo de 2003 (fl. 3), expedida por el rector del Instituto Técnico Agrícola de Buga (Valle del Cauca), que revocó directamente las resoluciones 143 de 30 de agosto de 2002 y 009 de 14 de enero de 2003, que asignaron y ordenaron el pago de la prima técnica por evaluación de desempeño a los servidores allí relacionados dentro de los cuales se encuentra el actor.

De lo probado en el proceso

Mediante la Resolución 143 de 30 de agosto de 2002, el rector del Instituto Técnico Agrícola de Buga (Valle del Cauca), asignó la prima técnica por evaluación de desempeño, a los servidores públicos del Ministerio de Educación Nacional, que hicieron parte del establecimiento público carreras técnicas profesionales hasta 1999 y que a partir del 1º de enero de 2000 se incorporaron a la Gobernación del Valle, dentro de los que se encuentra el demandante (fl. 12).

A través de la Resolución 009 de 14 de enero de 2003, el rector del Instituto Técnico Agrícola de Buga (Valle del Cauca), ordenó el pago retroactivo de la prima técnica reconocida mediante la decisión anterior, desde el segundo semestre de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1999, con la respectiva indexación (fl. 17).

Mediante Resolución 029 de 5 de marzo de 2003, el rector del Instituto Técnico Agrícola de Buga (Valle del Cauca), revocó directamente las resoluciones anteriores, argumentando que a la fecha de su expedición, no se contaba con la correspondiente disponibilidad presupuestal de que trata el parágrafo del artículo 6º del Decreto 1661 de 1991 y el artículo primero del Decreto 2573 de 1991.

Los actos administrativos que revocó, quebrantan manifiestamente las disposiciones enunciadas, por lo que se configura la causal primera de revocación directa, regulada en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.

Análisis de la Sala

Revocatoria directa de los actos administrativos

El demandante solicita la nulidad de la Resolución 029 de 5 de marzo de 2003, en la que el rector del Instituto Técnico Agrícola de Buga (Valle del Cauca), revocó directamente las resoluciones que reconocieron la prima técnica.

La revocación de los actos administrativos es la extinción del acto en la vía administrativa, bien por razones de legalidad o de conveniencia o de interés público o social.

El artículo 69 del Código Contencioso Administrativo establece lo siguiente:

“Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él;

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

Según el precitado artículo, la potestad para revocar los actos administrativos radica en cabeza de la misma autoridad administrativa que lo profirió, por conducto, bien del funcionario que lo expidió o por su superior jerárquico. Dicha facultad puede ejercerse de oficio o a solicitud de parte.

Sin embargo, el procedimiento para la revocación de actos de carácter particular y concreto está previsto en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

“Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.

Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.

La Sala Plena de esta corporación ha sostenido respecto al entendimiento de la anterior norma, lo siguiente:

“se requiere que se den unas condiciones especialísimas para que la administración enmiende la situación aberrante y antijurídica que se presenta en su acto ilícito. Y en esta intelección de la norma es necesario hacer énfasis en el hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probada. Es decir, se requiere que la actuación fraudulenta aparezca ostensiblemente, pues la revocación por ese motivo no puede ser fruto de una sospecha de la administración. Debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrada tal situación. Es por ello, que debe seguirse el procedimiento del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, el que a su vez remite a la actuación del artículo 28 (comunicación a los interesados de la actuación administrativa y citación) con el fin de que el administrado haga uso del derecho de defensa y contradicción.

Y en este punto, debe ser enfática la Sala en señalar, que es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiera que debe darse una evidencia de ello. En esa medida, en la motivación del acto revocatorio la administración está obligada a dejar constancia expresa acerca de los elementos de juicio que la llevaron a tal conclusión, previo, se repite, la comunicación y citación del particular afectado, con el fin de que pueda defenderse de tal decisión, como lo prevé el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Resulta pertinente resaltar que además de la defensa en sede gubernativa, el administrado puede controvertir la decisión en sede contenciosa, si considera que la actuación de la administración lo ha lesionado en su derecho (destaca la Sala)”(2).

Como se puede observar, la interpretación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo establece la posibilidad que tienen las autoridades de revocar los actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular, cuando se deriven del silencio administrativo positivo y cuando estos fueron expedidos por medios ilegales, caso en el cual debe darse conocimiento a la parte afectada con el fin de que se pronuncie sobre dicha irregularidad.

Mediante sentencia de 27 de abril de 2006, Expediente 4303-04, consejera ponente Ana Margarita Olaya Forero, se indicó sobre la revocatoria directa de actos administrativos producto de medios ilegales, lo siguiente:

“De la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley. La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular. Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, este debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso administrativo”.

Igualmente esta Subsección en la sentencia de 11 de julio de 2002, Expediente 73-01, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, advirtió:

“... conviene analizar si frente a situaciones abiertamente ilegales existen mecanismo que le permiten al Estado el restablecimiento y protección del orden jurídico, sin tener que entablar un proceso ordinario de nulidad de su propio acto, garantizando al titular el derecho de defensa y contradicción. Los actos administrativos de carácter particular pueden ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito de su titular cuando su irregularidad sea grave, flagrante y producto de un acto ilegal. Exigir como requisito para la revocatoria del acto el consentimiento expreso del beneficiario infractor equivaldría a someter a la entidad demandada a la voluntad de quien cometió el ilícito y, a la postre, a la imposibilidad de solucionar en oportunidad el problema, con los perjuicios para la administración pública”.

Entonces, la revocatoria de los actos administrativos de forma unilateral de los actos que crean situaciones particulares se da cuando concurren las causales del artículo 69, siempre y cuando el acto sea producto del silencio positivo de la administración, o cuando el que se pretenda revocar sea expedido de manera ilícita.

Caso concreto

Observa la Sala que la resolución acusada que revocó los actos enunciados, se fundamentó en dos argumentos:

• por un lado la inexistencia del certificado de disponibilidad presupuestal para el pago de la prima técnica reconocida.

• y por otro en la facultad para otorgar la prima técnica por evaluación de desempeño en las entidades descentralizadas, la cual corresponde a la junta o consejo directivo.

Al entrar al análisis de las causales anteriormente expuestas, se observa que las dos atacan la legalidad de los actos administrativos, es decir, su oposición a la Constitución o a la ley, lo cual no configura una causal de revocatoria directa unilateral de los actos administrativos que crean una situación particular.

Tanto el certificado de disponibilidad presupuestal, como la falta de competencia para otorgar la prima técnica, alegados por la entidad demandada en el acto acusado, son parte del análisis de la verificación de requisitos para acceder a la prima técnica lo cual no esta dado a la Sala analizar por no ser objeto de litigio.

Por lo anterior, a juicio de la Sala la entidad demandada debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones que reconocieron la prima técnica al actor, ya que la motivación de la entidad demandada para revocar dicho reconocimiento, no tiene relación directa con la ilegalidad manifiesta en cuanto a la expedición de los actos de reconocimiento, sino con el cumplimiento de los requisitos establecidos para acceder a la prima técnica.

En estas condiciones, la sentencia que negó las súplicas de la demanda debe ser revocada, para en su lugar declarar la nulidad de la Resolución 029 de 5 de marzo de 2003, proferida por el rector del Instituto Técnico Agrícola ITA de Buga (Valle del Cauca).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia de 29 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Manuel José Moreno.

En su lugar,

Declárese la nulidad de la Resolución 029 de 5 de marzo de 2003, proferida por el rector del Instituto Técnico Agrícola ITA de Buga (Valle del Cauca), que revocó los actos administrativos que asignaron y ordenaron el pago de la prima técnica por evaluación de desempeño al actor.

Niéganse las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la sala en sesión de la fecha».

(2) Sentencia del 16 de julio de 2002. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P Ana Margarita Olaya Forero. Expediente IJ 029. Actor: José Miguel Acuña Cogollo.