Sentencia 2003-02704 de abril 5 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 05001-23-31-000-2003-02704-01

Consejera Ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Demandante: Luis José Vieira Jaramillo

Demandada: municipio de Belmira (Antioquia)

Asunto: nulidad y restablecimiento del derecho - sentencia de segunda instancia

Bogotá, D.C., cinco de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 129 del CCA y con el numeral 1º del Acuerdo 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que sean remitidos por los despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del citado acuerdo, el despacho del doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia.

2. Cuestión previa.

Antes de abordar el caso concreto, es preciso señalar que, mediante memorial radicado el 29 de agosto de 2016, obra poder otorgado por el municipio de Belmira (Antioquia), a la doctora Leydi Yamile Barrientos Escobar, a quien se le reconocerá personería para actuar como apoderada judicial de la entidad, en los términos del poder que obra a folio 24 del cuaderno de apelación del expediente.

3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la providencia del 1º de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

La Sala precisa que limitará el análisis a lo decidido en la sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos en el escrito de apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, de conformidad con el cual “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella.”.

Así las cosas, corresponderá a la Sala determinar si i) el actor se encuentra legitimado en la causa para demandar los actos enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, de ser así, ii) verificar si estos están viciados de nulidad por proferirse con violación de normas Constitucionales y del Código Civil, sin competencia y con desconocimiento del derecho de audiencia y vulneración al debido proceso del actor.

4. Actos demandados.

Se trata de i) la Resolución 1363 del 27 de diciembre de 2002, “por medio de la cual se ordena la recuperación de un bien de uso público” y ii) la Resolución 101 del 4 de febrero de 2003, “por la cual se decide un recurso de reposición”, que confirmó la anterior; ambas, expedidas por el representante legal del municipio de Belmira (Antioquia).

Previo a determinar si se debe analizar el fondo del asunto de acuerdo a los argumentos de la apelación, corresponde definir la naturaleza de los actos demandados.

4.1. Marco teórico de los juicios de policía.

Teniendo en cuenta que se trata de actos policivos expedidos por la administración del municipio de Belmira, corresponde a la Sala determinar si son, o no, actos enjuiciables ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues de no serlo, habría que declararse la falta de jurisdicción y no podría pronunciarse la Sala sobre el asunto sometido a consideración.

Lo anterior, teniendo en cuenta que los actos demandados fueron expedidos por el alcalde municipal de Belmira - Antioquia, “en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el Decreto 640 de 1937(13) y el Decreto 1355 de 1970(14)…”, de donde se infiere que actuó en ejercicio de función de policía, pues implicó la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas:

“La función de policía implica la atribución y el ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario y mediante el ejercicio del poder de policía a las autoridades administrativas de policía; en últimas, esta es la gestión administrativa en la que se concreta el poder de policía y debe ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos por la ley en el orden nacional. Su ejercicio compete exclusivamente al Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, yenlasentidadesterritorialesalosgobernadoresylosalcaldesquienesejercenlafuncióndepolicía,dentrodelmarcoconstitucional,legalyreglamentario(15) (la subraya es de la Sala).

Así el alcalde del municipio de Belmira, en ejercicio de función de policía expidió la Resolución 1363 de 2007, a partir del escrito de queja presentado por el señor Jader Alfonso Zapata, en el que se le dio a conocer la obstrucción de una vía pública rural, por lo que inició la correspondiente actuación administrativa, vinculó a los administradores del inmueble y, finalmente, ordenó la recuperación de un bien de uso público, al encontrar que el sendero cumplía las características de “bien de uso público”, de conformidad con lo establecido en la Ley 9ª de 1989(16).

Atendiendo lo anterior, la Sala deberá entonces revisar si esa función de policía que cumplió la autoridad demandada, es de orden administrativo o de carácter jurisdiccional ya que, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del CCA, respecto del objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía, para lo cual se traen los siguientes apartes de decisiones de la corporación en que se ha analizado el asunto, partiendo del reciente pronunciamiento proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el que se dijo:

“En relación con la naturaleza jurídica de tales actos, en sentencia de 20 de septiembre de 2002, reiterada con posterioridad, la Sección Primera del Consejo de Estado estableció que los actos de cierre de establecimientos por parte de las autoridades de policía, en cumplimiento de la aludida función, nocomportanejerciciodefunciónjurisdiccionalniconstituyenejerciciodeunapotestadsancionatoria.

Al respecto, pese a que no es del objeto de la presente controversia, debe precisarse que en la citada providencia, al resolver la excepción de falta de jurisdicción planteada en dicho proceso, se indicó lo siguiente:

“... Debe la Sala comenzar por resolver la excepción de falta de jurisdicción. Para sustentarla, la parte demandada sostiene que la orden de cierre del establecimiento... constituye la decisión deunjuiciodepolicíay,portanto,noesjusticiableensedecontencioso-administrativa,segúnlodispuestoenelincisotercerodelartículo82delCCA,quereza:

‘La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.’.

Enmateriadepolicía,lareglageneraleslanaturalezaadministrativadelasdecisiones.Solamentecuandolasautoridadesdirimanunacontroversiaentredospartesenconflicto,previountrámiteespecialmentereguladoporlaley,seestaráenpresenciadeunadecisiónproferidaenjuiciodepolicía,lacualsesustraealconocimientodeestajurisdicción.Alrespecto,hadichoelConsejodeEstado:

‘Lo hasta aquí afirmado es a todas luces concordante con los principios tutelares que guían nuestro Estado de derecho, dentro de los cuales brilla aquel que afirma la separación de los poderes públicos, y que incluye a la policía en la rama ejecutiva, llamada por tanto a proferir normalmente actos administrativos, y en muy contadas excepciones, a proferir sentencias judiciales’...

“3º. Asílascosas,observalaSalaqueenelcasodeautosnosetratadejuiciospolicivos,puesnohayconflictoentredospartesqueseadirimidoporlaautoridadpoliciva, (…).

4º. Estando claro que en el presente evento no se trata de un juicio policivo, procede ahora a definir a quien compete el conocimiento de los conflictos que por dichas actuaciones se originen entre un particular y el Estado. Estima la Sala que dicha competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues esta se halla instituida entre otras cosas, para ‘juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas (D. 2304/89, art. 12, que subroga el art. 82 del CCA)’.

En el caso sub-iudice, la orden de cierre definitivo no fue dictada por las autoridades distritales en ejercicio de funciones jurisdiccional, sino netamente administrativas, pues entre las autoridades y el administrado existía una relación directa e inmediata, en la cual podían aquellas ejercer sus poderes para garantizar que los usos del suelo se conformaran a las normas urbanísticas, que son de orden público. En consecuencia, los actos acusados son verdaderos actos administrativos, justiciables mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho...”.

De manera que, sibienlosactosaquídemandadosfueronexpedidosporautoridadesdepolicía,estosnocomportanunafunciónjurisdiccionalniseprofierenenvirtuddelapotestadsancionatoriadelasmismas,puestoquenoseemitieronenvirtuddeunjuiciodepolicía,enlamedidadequedirimieronunacontroversiaentredospartesenconflicto”. (La subraya es de la Sala).

En el mismo sentido se pronunció la Sección Tercera de esta corporación, que en sentencia de 29 de julio de 2013, señaló:

“Sobre este punto, la Sala considera necesario distinguir los actos que ponen fin a actuaciones administrativas correspondientes a procedimientos de policía, esto es, las que obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia y sanción de las autoridades sobre las actividades de los particulares, las cuales constituyen el ejercicio de una potestad administrativa, conocida como policía administrativa, deaquellasdecisionesseñaladasenelincisotercerodelartículo82delCCA,resultantesdejuiciospolicivos,especialmentereguladosporlaleyyendondelaautoridadpolicivaactúacomojuezfrenteadeterminadosconflictosjurídicoscausadosporconductasdelosparticularesensurelacionescotidianasodevecindad, que la doctrina y la jurisprudencia han tendido a tratar como actos jurisdiccionales. Mediante esas decisiones, las autoridades de policía (inspecciones, alcaldes o gobernadores, según el caso) dirimen contiendas entre particulares sobre asuntos de incidencias jurídicas menores, especialmente señalados y regulados por la ley”(17).

En el anterior pronunciamiento, se continuó aludiendo a reiteradas decisiones en las que se especificó que los juicios policivos tienen indudablemente la naturaleza de judiciales, y que es por ello que, los juicios civiles de policía, entre otros, no son objeto de control ante esta jurisdicción, como lo señaló expresamente el artículo 82 del Decreto 1 de 1984.

Se transcribe la mencionada norma:

“Artículo 82. (Texto modificado por la L. 446/98):

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas, y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.

LaJurisdiccióndeloContenciosoAdministrativonojuzgalasdecisionesproferidasenjuiciosdepolicíareguladosespecialmenteporlaley.

Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. (La subraya es de la Sala).

Así entonces, no hay duda para esta Sala que las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley, no son susceptibles de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin desconocerse, claro está, que unos son los actos administrativos de las autoridades de policía y otros los judiciales.

Para diferenciarlos, se tiene que:

“(…) los actos administrativos de las autoridades de policía son los tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, los cuales por su naturaleza están sujetos al control judicial de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Respecto al segundo tipo de actos, los judiciales de las autoridades de policía, señaló que se diferencian totalmente de los anteriores, por cuanto se expiden en función judicial y para dirimir un conflicto (…)”(18).

De allí mismo, se concluye que los actos de policía de naturaleza administrativa, son aquellos tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social y, los de naturaleza jurisdiccional son los que resuelven controversias entre las partes.

Por otro lado se tiene que, de conformidad con reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional(19), cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y, por ende, las providencias que dicten en su ejercicio, son actos jurisdiccionales, por lo que visto lo que antecede, no serían susceptibles de ser enjuiciadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo:

“Está consagrado en la legislación y así lo ha admitido la doctrina y la jurisprudencia de que cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no actos administrativos. Enrazóndeloanteriorydadalanaturalezamaterialdeactosjurisdiccionalesquetienenlasreferidasprovidencias,cuandosealeguelatuteladeldebidoproceso,porestimarsevioladoconmotivodelaactuacióndelasautoridadesdepolicíaeneltrámitedelosprocesospolicivos,paraqueaquellaprospereesnecesarioqueseconfigureunavíadehecho,enlostérminosquehaprecisadolajurisprudenciadelaCorte,puesenestaclasedeprocesoslasautoridadesdepolicía,paraelejerciciodesuscompetencias,estánamparadasporlaautonomíaeindependenciaquelaConstituciónreconocealosjueces. Es decir, que como titulares eventuales de la función jurisdiccional, en la situación específica que se les somete a su consideración, gozan de un margen razonable de libertad para la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho. No es posible, en consecuencia, pretender que a través de la tutela el juez constitucional se convierta en una instancia revisora obligada de las decisiones de las autoridades de policía, porque ello implicaría sustituir la competencia de dichos funcionarios y desconocer la autonomía e independencia que les son propias. Por consiguiente, solo cuando se configure una vía de hecho en la actuación policiva puede el juez de tutela invalidar la respectiva providencia y ordenar el restablecimiento del debido proceso.” (la negrilla es de la Sala)(20).

5. Caso concreto.

A partir del anterior marco jurídico, la Sala procede a analizar si los actos acusados expedidos por la autoridad de policía, corresponden o no a las atribuciones jurisdiccionales.

Para la Sala, de los documentos obrantes en el expediente, resulta claro que el trámite adelantado por la alcaldía del municipio de Belmira - Antioquia, que concluyó con la expedición de los actos demandados, consistió en darle solución al conflicto planteado por el señor Jader Alfonso Zapata(21), lo que razonablemente se enmarca dentro de lo establecido en el inciso tercero del artículo 82 del Decreto 1 de 1984, así:

Se observa que la alcaldía en el mencionado conflicto, lo que dirimió es lo que se conoce en el Código Civil como una servidumbre, teniendo en cuenta que de conformidad con lo establecido en su artículo 879, servidumbre es “un gravamen impuesto sobre un predio, en utilidad de otro predio de distinto dueño”, además, la denominada servidumbre “de paso”, no es otra cosa que el derecho a pasar por un terreno ajeno, partiendo de que si bien el ordenamiento jurídico otorga protección a la propiedad privada, es posible establecer límites a la misma, a través de por ejemplo, las servidumbres, que pueden imponerse en razón de la función social de la propiedad, de la afectación a derechos fundamentales de particulares, o de necesidad pública(22).

En el caso objeto de análisis, se tiene que la actuación del representante legal del municipio de Belmira, concluyó con una orden en la que determinó que se rehabilitara el camino que pasa por el interior de la finca “Los Patos”, el cual había sido cerrado para uso privado por quienes adujeron ser los arrendatarios del inmueble; es decir, que el objeto de la controversia versó sobre permitir el tránsito de personas por una finca de la que no son propietarias ni poseedoras y en determinar a los arrendatarios del inmueble no entorpecer aquella franja de terreno por donde se había establecido el paso, fijándose su restablecimiento en la forma como se encontraba debido a las obras realzadas para su cerramiento, dejando al dueño o a los arrendatarios del predio sirviente despojados de dicho espacio para la habilitación del camino, dicho en otras palabras, se resolvió sobre un conflicto propuesto respecto de una servidumbre de paso.

De lo anterior, se concluye, que la actuación de la administración que culminó con la Resolución 1363 de 27 de diciembre de 2002, confirmada por la 101 de 4 de febrero de 2003, por la que se ordenó “la recuperación de un bien de uso público”, solo puede calificarse de la definida función jurisdiccional de la autoridad de policía, al haberse dirimido en ellas un conflicto entre el señor Jader Alfonso Zapata y los propietarios, poseedores o arrendatarios de la finca “Los Patos”, respecto de una servidumbre de paso.

Así las cosas, no cabe duda para la Sala que el demandante acudió a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para dirimir un conflicto que por disposición legal no es pasible de discutir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que las decisiones que se enjuician fueron adoptadas en un proceso jurisdiccional de policía, pues de la lectura de los actos se concluye que la discusión ante la administración, buscaba que el representante legal del municipio de Belmira, entrara a resolver sobre lo que se conoce en el Código Civil como una servidumbre, teniendo en cuenta que los vecinos de la finca denominada “Los Patos” la utilizaban para llegar al páramo “El Morro” y, a raíz de ello y del análisis probatorio, la Alcaldía determinó la recuperación del sendero como un bien de uso público, dentro de un trámite administrativo en el que evidentemente tuvo participación el actor y en el que gozó de la oportunidad de defender sus derechos y aportar las pruebas que considerara pertinentes para ello.

Por lo anterior, teniendo en cuenta el evidente carácter jurisdiccional que acompaña al proceso policivo de la administración del municipio de Belmira - Antioquia, se concluye que las resoluciones que le ponen fin, gozan de la misma condición, ya que se trata de una actuación de la autoridad de policía en que no cumple funciones administrativas sino jurisdiccionales y sus actos por lo mismo conservan igual naturaleza.

Así, en el asunto objeto de análisis se planteó un litigio contra actos proferidos al interior de otra controversia dirimida bajo las prescripciones del régimen de policía, pues de acuerdo con las pruebas allegadas, lo que se discutía era la oposición a la servidumbre de paso por parte del demandante sobre la finca “Los Patos”, de la que adujo tener interés como poseedor o propietario, por lo que conforme a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 82 del CCA que prescribe: “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por la ley”, forzoso es concluir que la Sección Quinta, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, carece de jurisdicción para conocer del asunto sometido a su consideración y por ello habrá de declararse, de oficio, la falta de jurisdicción y en consecuencia, inhibirse para pronunciarse sobre el asunto puesto en su conocimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia del 26 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, se DECLARA, de oficio, la excepción de falta de jurisdicción y se INHIBE la Sala para resolver la controversia planteada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. RECONOCER personería jurídica a la dra. Leydi Yamile Barrientos Escobar, para actuar en este proceso en representación del municipio de Belmira (Antioquia), en los términos del poder otorgado por la entidad, visible a folio 24 del cuaderno Nº 2 del expediente.

3. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

Notifíquese y cúmplase».

13 Por el cual se reglamenta el artículo 208 de la Ley 4ª de 1913 (sobre régimen político y municipal), sobre restitución de bienes de uso público.

14 Por el cual se dictan normas sobre Policía.

15 Corte Constitucional, Sentencia C-366 de 1996. M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez.

16 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de julio de 2013, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Rad. 2000-01481-01(27088), en el que señala retomar argumentos de la Sección Quinta del Consejo de Estado, con apoyo en la Sección Primera y acoge lo expuesto en la siguiente decisión: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 1º de noviembre de 2007, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón, Rad. 2006-00905-01(ACU).

18 Ib.

19 Sentencias T-048 de 1995, T-149 de 1998, T-115 de 2004, T-1023 de 2005.

20 Sentencia T-149 de 1998, reiterada en la T-1023 de 2005.

21 Fl. 56, cdno. 1.

22 Ver Sentencia T-342 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.