Sentencia 2003-02933/2199-14 de agosto 3 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Bogotá, D.C., tres de agosto de dos mil diecisiete.

Rad.: 05001 23 31 000 2003 02933 01 (2199-14).

Actor: Germán Mejía Álvarez.

Demandado: Municipio de Medellín - Concejo Municipal.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones

2.1. El problema jurídico.

El problema jurídico se circunscribe a establecer la legalidad del Acuerdo 042 del 8 de noviembre de 1999 del Concejo de Medellín “por el cual se reforma la planta de cargos de la personería de Medellín”, el cual es del siguiente tenor:

Concejo de Medellín

Acuerdo Municipal Nº 42 de 1999

“Por medio del cual se reforma la planta de cargos de la Personería de Medellín”

El Concejo de Medellín

en uso de sus facultades constitucionales, en especial las conferidas por el artículo 313 de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994, articulo 32 numeral 9 y artículo 180.

ACUERDA:

“ART. 1º—Suprímanse veintisiete (27) plazas del cargo de abogado asesor adscritas a la personería auxiliar.

“ART. 2º—Suprímase una (1) plaza del cargo de sociólogo, adscrita a la personería auxiliar y créase una plaza de asesor de ingeniero.

“ART. 3º—Créanse veintisiete (27) plazas del cargo de personero delegado, perteneciente al nivel directivo, categoría 17D, dependiendo del personero municipal.

“ART. 4º—Créase una (1) plaza del cargo de asesor, categoría 17D, dependiendo del personero municipal.

“ART. 5º—La implementación de los nuevos cargos y plazas creados mediante este acuerdo se efectuará a partir del 1º de enero del año 2000.

“ART. 6º—Dentro del mes siguiente a la publicación del presente acuerdo, el personero municipal expedirá los manuales de funciones y requisitos correspondientes a los cargos de personero delegado categoría 17D y el del cargo de asesor.

“ART. 7º—El presente acuerdo rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias.

Dado en Medellín a los ocho (8) días del mes de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

(…).

Conforme al marco de la apelación, la Sala analizará la supuesta falsa motivación del acto por inexistencia de un estudio técnico que soporte la supresión de los cargos de carrera administrativa.

2.2. Cuestiones previas.

Antes de abordar el tema central de discusión habrá que decir en primer lugar, frente al argumento expuesto por la parte demandada de que el acto acusado no se encuentra actualmente vigente, dado que fue derogado por medio del Acuerdo 008 del 27 de abril de 2002, que la derogatoria del acto acusado no impide a la Sala realizar un estudio de su legalidad, en tanto ha sido consistente en esta corporación el criterio según el cual la derogatoria de un acto administrativo no sustrae a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de su control durante el tiempo que produjo efectos jurídicos.

En efecto, ya en otras oportunidades se ha señalado(11) que el estudio de nulidad de un acto administrativo derogado se estima procedente en razón a que, pese a su derogatoria, continúa revestido de la presunción de legalidad y por ende es válido hasta tanto se emita una decisión de nulidad que lo extraiga definitivamente del orden jurídico. Con el fin de apoyar el anterior aserto se trae a colación la siguiente sentencia en la que se indicó:

El juez debe pronunciarse así se haya producido la derogatoria de los actos acusados, por los posibles efectos que las citadas disposiciones pudieron producir durante su vigencia y en aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, según el cual “se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que, apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, que sólo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente... Entre las diferencias de la derogatoria de un acto demandado y la nulidad declarada en sentencia, tienen que ver con que la nulidad va hacia el momento en que la administración expidió el acto acusado, examina de fondo los elementos de la decisión administrativa y al encontrar un vicio en la expresión de la voluntad administrativa lo saca del mundo jurídico como si no hubiera existido, solo que en este caso la vigencia fue de casi tres años y existiendo la posibilidad de haber causado efectos en la esfera de los administrados afectados con dicha decisión. La derogatoria por su parte no atiende al estudio de los elementos de la voluntad administrativa y los vicios en dicha expedición, aunque puede ser uno de los motivos que lleve a la administración a la derogatoria de un acto anterior, por lo que el acto es válido por todo el tiempo en que estuvo vigente.

En segundo lugar y también como cuestión previa, debe precisarse que si bien la sentencia de instancia se refirió igualmente al vicio de falta de competencia, a pesar de que no fue alegado en la demanda, está Subsección se limitará a decir que no le correspondía definir tal cargo de nulidad, como quiera que nunca fue alegada por la parte actora al inicio ni durante el proceso.

2.3. Marco normativo.

Para resolver el problema jurídico se debe analizar el campo de aplicación de la Ley 443 de 1998 que regulaba la carrera administrativa, y sus demás enunciados normativos atinentes a la supresión de. empleos, en orden a verificar el cumplimiento de los requisitos legales que debieron cumplirse en el proceso de modificación de la planta de personal de la personería de Medellín, adelantada con el Acuerdo 042 del 8 de noviembre de 1999 del concejo de la misma ciudad. Posteriormente se hará referencia a la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia que estudió la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 443 de 1998.

El artículo 3º de la Ley 443 de 1998, señala los destinatarios de sus disposiciones, así:

“ART. 3º—Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades dé la Rama ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados; en las corporaciones autónomas regionales; en las personerías; en las entidades públicas que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud; al personal administrativo de las instituciones de educación superior de todos los niveles, cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como a los de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores (negrillas de la Sala).

Como se sabe, por disposición del artículo 118 de la Constitución Política los personeros ejercen en los municipios funciones del Ministerio Público para la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Conforme a la Ley 136 de 1994 son entidades sin personería jurídica y, si bien hacen parte de la estructura municipal, son autónomos con capacidad financiera y técnica.

Se advierte entonces que los empleados de las personerías se encuentran dentro del campo de aplicación de la Ley 443 de 1998. Sin embargo el artículo 41 de la misma ley que regula las reformas de las plantas de personal cuando hay supresión de empleos, circunscribe estas reglas especiales de supresión a las entidades de la Rama ejecutiva de lo órdenes nacional y territorial. Veamos:

“ART. 41.—Reforma de plantas de personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servido o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la escuela superior de administración pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional (negrillas de la Sala).

Como se observa, el artículo 41 ordenaba a las entidades de la Rama ejecutiva de los órdenes territorial y nacional adelantar estudios técnicos para reformar sus plantas de personal, en orden a demostrar que dichas modificaciones obedecen a necesidades del servicio. Establece además que el Gobierno Nacional dictará la respectiva reglamentación sobre la materia.

Pues bien, esta expresión “de la Rama ejecutiva”, que trae el artículo 41 resaltado en negrillas por la Sala fue demandado ante la Corte Constitucional, precisamente bajo el argumento según el cual violaba la igualdad de los empleados de carrera administrativa que no laboran en las entidades de la Rama ejecutiva, como ocurre con las contralorías o las personerías, que si bien no hacen parte de sector central de la administración municipal, se encuentran cobijados por la misma Ley 443 de 1998, según el campo de aplicación señalado en su artículo 3º.

Sin embargo la Corte Constitucional en la Sentencia C-994 de 2000 desechó el cargo de inconstitucionalidad, con el siguiente razonamiento:

Principio de publicidad y deber de motivación de las reformas a las plantas de personal.

11. El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 establece que para toda reforma de la planta de personal, además de la motivación expresa del acto, debe existir un estudio técnico que así lo recomiende. El mismo demandante del expediente D2785 ataca la expresión “de la Rama ejecutiva” del inciso primero de esa disposición, pues considera que ésta implica que la anterior exigencia sólo opera en la Rama ejecutiva, lo cual viola la igualdad y afecta el derecho al trabajo de quienes laboran en otras instancias, que no pertenecen a la Rama ejecutiva, como las contralorías o las personerías.

12. Las mismas razones de autonomía desarrolladas en los fundamentos anteriores permiten desechar también el presente cargo. En efecto, este artículo 41 no sólo indica que las reformas dé planta de personal de las entidades de la Rama ejecutiva, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse y fundarse en necesidades del servicio, o en razones de modernización de la administración, con base en estudios técnicos que así lo demuestren, sino que expresamente señala también que ese proceso debe adelantarse “de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional”. Ahora bien, como lo vimos anteriormente, la Ley 443 de 1998 se aplica también a entidades que son autónomas frente al ejecutivo, como las CARs o las universidades, por lo cual bien podía el legislador, precisamente para amparar esa autonomía, excluirlas del mandato contenido en este inciso primero del artículo 41, por cuanto no hacerlo, implicaba sujetarlas a la referida reglamentación gubernamental.

13. Conforme a lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “de la Rama ejecutiva” del artículo 41 de la Ley 443 de 1998. Sin embargo, esa constitucionalidad no significa que los derechos de los empleados de carrera de esas otras entidades queden sujetos al capricho de quienes las dirigen, por cuanto, como esta Corte lo ha señalado en anteriores oportunidades, sólo razones de interés general, como el mejoramiento del servicio o la racionalización de los recursos estatales, justifican la supresión de cargos de carrera(12). Igualmente esta corporación ha señalado que el principio de publicidad (C.P., art. 209) impone la motivación de los actos administrativos(13). Por ende, por mandatos directamente derivados de la carta, también en estas otras entidades las autoridades deben motivar, a fin de que aparezcan de manera expresa las razones de interés general que justifican la supresión de un cargo de carrera. Y es en tal entendido que es constitucional la expresión “de la Rama ejecutiva” del artículo 41 de la Ley 443 de 1998.

Como se ve en la parte final de lo transcrito, la Corte al resolver el cargo de inconstitucionalidad no excluyó en manera alguna a las demás entidades que no hacen parte de la Rama ejecutiva, pero que se encuentran cobijadas por la Ley 443 de 1998, del deber de motivar con base en estudios técnicos las reformas de las plantas de personal cuando implican una supresión de empleos. A esta conclusión llegó la Corte por virtud de los valores relacionados con la carrera administrativa, el interés general y por el principio de publicidad que exigen el deber de motivación de los actos administrativos.

Es decir, respecto de las personerías, por razón a su especial autonomía, si bien a los actos de reestructuración no se les puede exigir el cumplimiento estricto de la reglamentación que expida el ejecutivo sobre esta materia, no se sustraen del cumplimiento de los requisitos que trae la Ley 443 de 1998 y que procuran la protección de los derechos de carrera y la permanencia en ella; por ello la supresión de cargos de carrera en dichas entidades autónomas debe estar bien fundamentada, en forma expresa, en razones del servicio y apoyada en estudios técnicos serios que así lo indiquen.

2.4. De la falsa motivación.

De conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo(14) la falsa motivación es una causal de nulidad de los actos administrativos que ha sido entendida corno aquella razón que da la administración de manera engañosa, fingida, simulada, falta de ley, de realidad o veracidad. De igual forma la falsa motivación se configura cuando las circunstancias de hecho y de derecho que se aducen para la emisión del acto administrativo respectivo, traducidas en la parte motiva del mismo, no tienen correspondencia con la decisión que se adopta o disfrazan los motivos reales para su expedición.

En punto de la definición de esta causal, resulta pertinente acudir al análisis que ha realizado la doctrina sobre la figura en los siguientes términos(15):

Según un concepto amplio de la falsa motivación, ésta es la causal de nulidad de los actos administrativos que agrupa los vicios de éstos consistentes en irregularidades que se refieren al elemento causal y a su expresión en el acto que implican un desconocimiento de principios esenciales del derecho administrativo como lo son el de organización del Estado Democrático de Derecho, el principio de legalidad de la actividad administrativa, los principios derivados de los derechos y garantías sociales, y el de responsabilidad personal del funcionario.

Concretado lo anterior, toda función administrativa tiene origen en una norma superior, la cual prevé de manera general los motivos o antecedentes por los que puede aplicarse la consecuencia; los motivos en cada caso deben coincidir con esos previstos por la norma, respetando además otros principios generales del derecho administrativo, y el funcionario los expresará en la declaración cuando la motivación sea necesaria. Cualquier irregularidad en los anteriores requisitos constituye un vicio de falsa motivación.

... el nombre falsa motivación no implica que para la ocurrencia de la causal se necesite la intención dolosa de falsear los motivos, pues basta la errónea motivación, la equivocación involuntaria, sin intención de encubrir o aparentar nada, para que de todas maneras haya una irregularidad que perjudica al Estado, a la administración o a los particulares, y que por lo tanto justifica la declaración de nulidad del acto.

Así mismo en este texto se precisó que las siguientes son las irregularidades en que más frecuentemente incurren las autoridades administrativas al momento de motivar sus decisiones, configurativas de esta causal de anulación(16):

i) Cuando la decisión prescinde de los hechos. Ya sea porque el funcionario los desconoce, o porque se funda en unos inexistentes o dando por inexistentes hechos que realmente sí existen.

ii) Cuando la decisión realiza una apreciación inexacta de los hechos.
Porque los hechos existen en la realidad pero han sido apreciados equivocadamente por el funcionario.

Puede operar de hecho, caso en el cual se parte de la existencia de los hechos pero no exactamente como los aprecia el funcionario; o de derecho, porque efectúa una mala calificación jurídica de los hechos o del acto, atribuyéndole características o consecuencias jurídicas erradas.

iii) Motivos insuficientes. Ocurre porque si bien los hechos contenidos en la motivación del acto son ciertos y fueron correctamente apreciados, no constituyen suficiente causa para justificar la consecuencia aplicada.

iv) Por incongruencia de los motivos. Esto es porque aun cuando los motivos son ciertos, correctamente apreciados e intrínsecamente suficientes, no corresponden a los que la norma ha previsto para la sanción o consecuencia aplicada.

Así pues, se trata de un vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, es decir, a los antecedentes fácticos y legales que expone la administración al momento de adoptar su decisión en cuanto son contrarios a la realidad. En el mismo sentido la corporación ha desarrollado éste concepto(17) en los siguientes términos:

El artículo 84 del Código Contencioso Administrativo(18) consagra la acción de nulidad para impugnar los actos administrativos cuando se encuentren viciados de nulidad; entre los vicios indicados por la norma se encuentra el de la falsa motivación del acto.

La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado de definir y establecer el contenido y alcance de la falsa motivación del acto administrativo como constitutivo de vicio de nulidad. Así, en Sentencia de 8 de septiembre de 2005 precisó lo siguiente:

“De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se entiende que la existencia real de los motivos de un acto administrativo constituye uno de sus fundamentos de legalidad, al punto de que cuando se demuestra que los motivos que se expresan en el acto como fuente del mismo no son reales, o no existen, o están maquillados, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación.

En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquel que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad(19)”.

También ha dicho que la falsa motivación, “es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad(20)”.

En otra oportunidad, la jurisprudencia de esta corporación, determinó que se presentaba falsa motivación en el acto administrativo, cuando los motivos esgrimidos, en el acto no tenían el carácter jurídico que se les otorgó o no justificaban la medida tomada, así se pronunció:

“... para que una motivación pueda ser calificada de “falsa”, para que esa clase de ilegalidad se de en un caso determinado, es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la medida tomada(21)”.

En Sentencia del 19 de mayo de 1998, puntualizó sobre la falsa motivación de los actos administrativos, lo siguiente:

“La falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable(22)”.

Los lineamientos jurisprudenciales precedentes esbozan de manera clara que la falsa motivación del acto tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión (resaltado fuera de texto).

3. Caso concreto.

De las pruebas documentales se observa(23) que el Acuerdo 042 del 8 de noviembre de 1999 del Concejo del municipio de Medellín modificó la planta de personal de la Personería de Medellín. Suprimió 27 cargos de abogado asesor y 1 sociólogo, todos de carrera administrativa, y creó en su lugar 27 empleos de personero delegado del nivel directivo, categoría 17D y 1 de asesor, todos de libre nombramiento y remoción.

Como quiera que la modificación a la planta de personal de la personería de Medellín implicó la supresión total de todos los cargos de carrera administrativa existentes, la decisión tomada por el Acuerdo 042 del 8 de noviembre de 1999, requería, como justificación, de un estudio técnico previo.

La entidad demandada no allegó ningún estudio técnico y como motivación del acto acusado presentó la exposición de motivos(24) redactada por el personero de la época a la expedición del acuerdo acusado. Allí se lee lo siguiente:

Con el propósito de cumplir la demanda insatisfecha que se obtuvo como resultado del estudio de cargas de trabajo efectuado el año pasado, se pretende crear en la personería de Medellín mediante la iniciativa que se presenta, veinticinco plazas del cargo de personero delegado con categoría 17D, con el propósito de qué tales funcionarios se desempeñen como verdaderos agentes del Ministerio Público, con funciones predominantemente de sujetos procesales, pero que puedan además en una vinculación de dependencia para con el personero, cumplir otras actividades que éste les asigne, como por ejemplo, impulsar determinadas causas o acciones ante las autoridades judiciales donde actúan.

(...).

Correlativamente se presenta a consideración la supresión de los cargos obedeciendo a una nueva concepción de la estructura organizativa de la institución en donde luego de efectuar el análisis correspondiente se concluyó que la gestión que acomete la personería requiere de un mayor número de funcionarios comprometidos con los proyectos y planes trazados por el más alto nivel de la entidad, cuyo desempeño se encuentre estrechamente relacionado con las funciones de manejo y confianza que caracterizan a los personeros delegados. Las labores que se pretenden asignar al nuevo cargo obedecen a las exigencias discrecionales del nominador y se someterán a su permanente vigilancia y control (negrillas de la Sala).

Del texto transcrito encuentra la Sala que, en efecto, como acertadamente lo sostuvo el tribunal de instancia, el personero de la época presenta unas conclusiones de un supuesto estudio de cargas de trabajo, pero este análisis técnico no se encuentra soportado en ningún documento previo al acto ni en el acto mismo. En el mismo orden ideas se advierte que aquel análisis de cargas de trabajo tampoco fue allegado al proceso.

Por lo anterior los antecedentes que sirvieron de soporte al acto acusado y que fueron su sustento en tanto los motivos allí expuestos determinaron su expedición, no correspondían a la realidad. En efecto, las justificaciones y conclusiones vistas en la exposición de motivos no revelan las verdaderas razones que soportaron la supresión de los empleos de la personería de Medellín.

4. Conclusión.

Las anteriores consideraciones son suficientes para que la Sala confirme la decisión del Tribunal que declaró la nulidad del acto acusado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, en el proceso promovido por Germán Mejía Álvarez contra el Municipio y el Concejo de Medellín.

Devolver el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(11) Sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 14 de agosto de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla, Rad. 76001233100020080063002.

(12) Ver, entre otras, las Sentencias C-479 de 1992, C-104 de 1994, C-527 de 1994.

(13) Ver, entre otras, las Sentencias SU-250 de 1998, T-576 de 1998 y T-899 de 1999.

(14) Hoy en día medio de control de nulidad, artículo 137 del CPACA.

(15) Largacha Martínez, Miguel y Posse Velásquez Daniel, Causales de anulación de los actos administrativos, Editorial “Doctrina y Ley”, Bogotá, 1988, pp. 165 y 166.

(16) Largacha Martínez, Miguel y Posse Velásquez Daniel, Op. cit., pp. 165 y 166.

(17) Sentencia de 25 de febrero de 2009, Exp. 85001-23-31-000-1997-00374-01(15797) C.P. Myriam Guerrero de Escobar.

(18) ART. 84.—Acción de nulidad. Subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

(19) Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 8 de septiembre de 2005, Exp. 3644, C.P. Darío Quiñones.

(20) Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 4 de marzo de 2000, Exp. 25000-23-27-000-1998-0503-01-9772, C.P. Daniel Manrique Guzmán.

(21) Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 21 de junio de 1980, C.P. Álvaro Lecompte Luna.

(22) Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 19 de mayo de 1998, Exp. 10051, C.P. Clara Forero de Castro.

(23) Folios 133 y 134.

(24) Folios 14 a 21.