Sentencia 2003-03191 de diciembre 7 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Expediente 05001-23-31-000-2003-03191-01

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Nº Interno: 0479-10

Actor: Olga Liliam Saldarriaga Cartagena

Bogotá D.C., siete de diciembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones:

Debe la Sala determinar si están ajustados a derecho los actos administrativos acusados, por los cuales la Fiscalía General de la Nación denegó el escalafonamiento de la actora en el cargo de fiscal local, por considerar que el proceso de selección al que se sometió en el año 1994 no era un verdadero concurso de méritos.

Del sistema de carrera de la Fiscalía General de la Nación

Los concursos de méritos que adelanta la entidad demandada, encuentran su fundamento en los artículos 125 y 253 de la Carta Magna, los cuales disponen que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. A la ley le corresponde determinar lo relativo a la estructura, funcionamiento e ingreso a la Fiscalía General de la Nación.

Para tal efecto, el Decreto-Ley 2699 de 30 de noviembre de 1992 creó la Comisión Nacional de Administración de Personal, que inició sesiones a partir del 3 de febrero de 1997.

La Comisión Nacional de Administración ha reconocido el derecho de inscripción en el régimen de carrera de la Fiscalía General de la Nación a las personas incorporadas a la entidad en 1992, provenientes de las entidades que en su momento integraron la Fiscalía General de la Nación según el artículo transitorio 27 de la Constitución Política y que acreditaron el cumplimiento de los requisitos establecidos en los acuerdos 042 y 189 de 1996 del Consejo Superior de la Judicatura, mediante los cuales se dio aplicación al artículo 65 del Decreto-Ley 2699 de 1992, referidos a los servidores que laboraban en carrera en cargos de la rama judicial y las fiscalías delegadas de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente.

En enero de 1994, la Fiscalía General de la Nación, convocó a concurso público de méritos para proveer cargos en esa entidad (fls. 42-49, cdno. ppal.).

Posteriormente, la Comisión Nacional de Administración de la carrera —CNAC—, en sesión de 9 de mayo de 2000, registrada en el Acta 17 (fls. 143-150), aprobó el proceso de selección del concurso de 1994 para proveer los cargos de carrera de las unidades locales de fiscalías, estableció que quienes participaron y aprobaron el concurso con plenitud de los requisitos exigidos en ese momento, podían solicitar a la comisión la evaluación del caso, para la inscripción en el escalafón de carrera.

Esa misma comisión en sesiones de 14 de febrero y 27 de marzo de 2007 registradas en las actas 60 y 61, acató y procedió a implementar la decisión del párrafo anterior, para lo cual precisó los procedimientos y condiciones que dio a conocer a los interesados a través de medios masivos de comunicación Nacional.

El artículo 4º del Acta 60 de la sesión de 14 de febrero de 2007, suscrita por la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación, dispuso:

“Los nombramientos en propiedad y su consecuencia inscripción en el RUIC se realizarán sin que se surta el periodo de prueba, el cual se entiende superado dado que dichos servidores se han desempeñado en cargos similares o superiores a los cuales concursaron.

(...)”.

La Ley 938 de 30 de diciembre de 2004 por medio de la cual se expidió el estatuto orgánico de la entidad, estableció en los artículos 60 y siguientes el régimen de carrera, el cual es administrado y reglamentado en forma autónoma, sujeta a los principios del concurso de méritos y calificación del desempeño. Su administración y reglamentación continúa en cabeza de la Comisión Nacional de Administración de la carrera —CNAC—.

Los derechos de carrera

Para la época de los hechos estaba vigente el artículo 66 del Decreto 2699 de 1991, “Por el cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación”, que en su texto original, disponía:

“ART. 66.—Los empleados de la Fiscalía se clasifican, según su naturaleza y forma como deben ser provistos; en de libre nombramiento, y remoción y de carrera. Son de libre nombramiento y remoción, las personas que desempeñan los empleos de:

1. Vice-fiscal General de la Nación.

2. Secretario general.

3. Jefes de oficina de la Fiscalía General.

4. Directores nacionales y jefes de división de la Fiscalía General.

5. Director de escuela.

6. Directores regionales y seccionales.

7. Los empleados del despacho del Fiscal General, del Vice-fiscal y de la secretaría general.

Los directores regionales y seccionales ingresarán por concurso y solo podrán ser removidos, previa autorización del Consejo Nacional de Policía.

Los demás cargos son de carrera y deberán proveerse mediante el sistema de méritos” (se resalta).

El artículo anterior fue modificado por la Ley 116 de 1994, con el siguiente tenor literal:

“ART. 66.—Los empleos de la Fiscalía se clasifican, según su naturaleza y forma como deben ser provistos; en de libre nombramiento y remoción y de carrera. Son de libre nombramiento y remoción, las personas que desempeñan los empleos de:

1. Vicefiscal General de la Nación.

2. Secretario general.

3. Jefes de oficina de la Fiscalía General.

4. Directores nacionales y jefes de división de la Fiscalía General.

5. Director de escuela.

6. Directores regionales y seccionales.

7. Los empleados del despacho del Fiscal General, del Vicefiscal y de la secretaría general.

8. Los fiscales y funcionarios de las fiscalías regionales.

9. Los empleados del Cuerpo Técnico de Investigación a nivel nacional, regional y seccional (negrilla fuera del texto) (sic).

10. Los demás cargos serán de carrera y deberán proveerse mediante el sistema de méritos (se resalta).

En Sentencia C-053 de 1997 la Corte Constitucional, al resolver una demanda de inexequibilidad promovida contra la Ley 116 de 1994, respecto del aparte transcrito, se declaró inhibida para conocer el fondo de la cuestión argumentando que la misma había sido resuelta mediante Sentencia C-037 de 1996, que conoció del artículo 130, incisos 4º y 5º, de la Ley 270 de 1996, disposición que, en opinión de la Corte Constitucional, deroga la Ley 116 de 1994, en el aparte en el que reforma el Decreto 2699 de 1991, “Por el cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación”.

En consecuencia, la Sala aplicará el artículo 130, incisos 4º y 5º, de la Ley 270 de 1993,(1) como fundamento normativo de la decisión. Dispone la norma mencionada:

“(...).

ART. 130.—Clasificación de los empleos. Son de periodo individual los cargos de magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, de Fiscal General de la Nación y de director ejecutivo de administración judicial.

(...).

Son de carrera los cargos de magistrado de los tribunales superiores de distrito judicial y de los tribunales contencioso administrativos y de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura; de los fiscales no previstos en los incisos anteriores; de juez de la República, y los demás cargos de empleados de la rama judicial.

PAR. TRANS.—Mientras subsistan el tribunal nacional y los juzgados regionales, son de libre nombramiento y remoción los magistrados, jueces y empleados a ellos vinculados, lo mismo que los fiscales delegados ante el tribunal nacional y los fiscales regionales (negrilla fuera del texto).

De lo probado en el proceso

Se encuentra en el expediente (fls. 38-49, cdno. ppal.) copia de la convocatoria 1994 —expedida por la Dirección Nacional Administrativa y Financiera (administración de carrera) Dirección Nacional de Fiscalías—, “instructivo para aspirantes a cargo de las unidades locales de fiscalía de la Fiscalía General de la Nación”; con la siguiente introducción:

“El presente instructivo es parte complementaria del formulario de inscripción y en él se da al aspirante toda la información relacionada con el concurso. Al firmar dicho formulario el aspirante está certificando que conoce las bases del concurso y por tanto no serán aceptados reclamos que tengan que ver con falta de información a este respecto.

(...)”.

Con relación al cargo para el cual aplicó la actora —fiscal local para la dirección seccional de Medellín—, el ítem 4 de la mencionada convocatoria, estableció:

“(...)

Consta de cuatro etapas en cada una de las cuales se evaluará y calificará un factor. Los puntajes obtenidos en la calificación de los factores se sumarán para obtener el puntaje total.

Cada etapa es eliminatoria, es decir, solo serán llamadas para evaluación de un factor aquellas personas que hayana (sic) obtenido puntaje aprobatorio en el factor anterior.

4.1. Análisis de la hoja de vida.

(...).

4.2. Prueba de conocimientos específicos

(...).

4.3. Entrevista

(...).

4.4. Lista de aprobados

(...)”.

Según afirma la actora en la demanda y se acepta por la entidad demandada en su contestación, no cabe duda que participó en la citada convocatoria de 1994, en virtud de la cual fue nombrada en provisionalidad mediante Resolución 0-1599 del 2 de agosto de 1994 en el cargo de fiscal local en la dirección seccional de Medellín (fls. 72-89, cdno. 2).

La actora ya había solicitado su inscripción en carrera administrativa en la Fiscalía General de la Nación, ante lo cual la entidad le respondió mediante Oficio CNAC 0774 del 15 de febrero de 2001:

“En atención a su comunicación, mediante la cual solicita se le inscriba en el escalafón de carrera de la Fiscalía General de la Nación, de manera atenta me permito informarle que la Comisión Nacional de Administración de Carrera en su sesión del 9 de mayo de 2000, teniendo en cuenta la reciente jurisprudencia del honorable Consejo de Estado, acordó estudiar, analizar y definir en cada caso concreto la viabilidad de efectuar inscripción en el escalafón de carrera de la entidad a aquellos servidores que fueron vinculados a la Fiscalía y que aún se encuentran al servicio de ella, en virtud de haber superado la totalidad de los requisitos establecidos en la convocatoria que se realizó en el año de 1994, para la provisión de cargos vacantes de las unidades locales de fiscalías.

Por lo anterior, la comisión como organismo competente para efectuar la inscripción en el escalafón de carrera de la entidad, estudiará su caso particular con el propósito de determinar los derechos que usted pudiera tener a la luz de los documentos que reposen en los archivos del grupo de carrera de la oficina de personal” (fl. 36, cdno. ppal.)

No obstante que según lo trascrito, la entidad se comprometió a estudiar el caso de la demandante con el propósito de definir si ostentaba o no derechos de carrera a raíz del concurso de 1994 en el que había participado, no figura documento alguno en el que conste que se haya efectuado dicho análisis. Con posterioridad, la actora junto con otros funcionarios reiteraron una solicitud en el mismo sentido, la cual fue respondida mediante Oficio CNAC 555 del 22 de agosto de 2002, y reiterada su respuesta mediante el Oficio CNAC 079 del 11 de febrero de 2003 que remite expresamente al contenido de aquella, decisión esta contra la cual se interpuso recurso de reposición que fue resuelto por medio de la Resolución 0015 del 28 de abril de 2003, en la que la comisión expresó:

“(...)

En la reunión llevada a cabo el 19 de julio del año inmediatamente anterior, se decidió dar respuesta desfavorable a las solicitudes de inscripción en la carrera de la entidad.

En efecto, se señaló que la situación que originó tal reunión es similar a la planteada en sesión del 14 de junio del año 2002, motivo por el cual decidió negar la inscripción en el escalafón de carrera, con los mismo argumentos esbozados en dicha reunión.

(...).

De otra parte resulta conveniente manifestar que su ingreso a la institución obedeció a un nombramiento en provisionalidad, para proveer transitoriamente un cargo vacante, por lo que el mismo no fue producto de un concurso en los términos de la normatividad existente para la época (1994) contenida en el Decreto 2699 de 1991, capítulo segundo, artículos 65 a 75.

En efecto, para la época de la convocatoria no se había conformado la Comisión de Personal (hoy, Comisión Nacional de Administración de la Carrera) único organismo competente para administrar la carrera en la institución y por tanto para reglamentar los procedimientos a seguir en el proceso de selección mediante concurso de méritos.

(...).

Lo expuesto permite afirmar que el proceso de selección realizado en la entidad, no se efectuó bajo los parámetros establecidos en el Decreto 2699 de 1991, por lo cual, necesario es colegir que quienes se vincularon a la entidad aprobando o no ese proceso de selección, no adquieren el derecho de carrera, porque de ser así se generaría una inscripción extraordinaria, o lo que es igual, un ingreso automático...” (fls. 5-9, cdno. ppal.)

Conforme a la Ley 270 de 1996, el cargo que ocupaba la demandante es de carrera y mediante Resolución 0-1599 de 2 de agosto de 1994 proferida por el Fiscal General de la Nación fue nombrada en provisionalidad en el cargo de fiscal local en la dirección seccional de Medellín (fl. 72, cdno. 2).

Así mismo, aparecen diversas certificaciones en las que figura que si bien ingresó a la Fiscalía desde el 20 de diciembre de 1993 como técnico judicial II, a partir del 8 de septiembre de 1994 pasó a ocupar el cargo de fiscal local adscrito a la Dirección Seccional de Fiscalías de Medellín (fl. 226, cdno. 2).

Pues bien, para la fecha en que la señora Olga Liliam Saldarriaga ingresó como fiscal local de la dirección seccional de Medellín, ese empleo era considerado por el legislador(1) (sic) como un cargo de carrera, pues no lo definió como de libre nombramiento y remoción. Así se desprende con toda claridad del artículo 66 del estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación. Era claro entonces que el mencionado cargo debía proveerse mediante el sistema de méritos.

De conformidad con el artículo 121 de la Constitución Política, las autoridades de la República no pueden ejercer atribuciones distintas de las que le señala la Constitución y la ley. Mandato en el mismo sentido consagra el inciso 2º del artículo 123 ibídem cuando expresa: “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.

Por su parte, el artículo 125 de la Carta Política, prevé que el ingreso a los cargos de carrera se hará previa observación de los requisitos y condiciones señalados en la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

En cumplimiento de tales disposiciones, el Presidente de la República profirió el 30 de noviembre de 1991 el Decreto-Ley 2699,(2) por el cual se expidió el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación, en donde se trató, entre otros temas, en la “Sección II”, el relacionado con la administración de la carrera de la Fiscalía (arts. 67 a 75) señalando las etapas propias del concurso, normas que son de obligatoria observancia.

Sobre la provisión o ingreso a los cargos de carrera, el artículo 72 del estatuto orgánico de la Fiscalía dispone que la persona escogida por el sistema de concurso, hará su ingreso a la carrera en periodo de prueba de tres (3) meses, dentro de los cuales, se calificarán mensualmente sus servicios, para evaluar su eficiencia, adaptación y condiciones para el desempeño del cargo. Superado este periodo y obtenida la calificación satisfactoria el aspirante deberá ser nombrado en propiedad y escalafonado dentro de la carrera.

Como se precisó, en el sub lite no se discute por ninguna de las parles involucradas en la controversia que la Fiscalía General de la Nación, convocó a concurso para proveer el cargo de fiscal local, que la demandante por cumplir los requisitos, participó, superó las etapas del mismo y fue nombrada en el citado cargo, solo que la entidad demandada —Fiscalía General de la Nación—, no realizó la designación como lo ordena la ley, pues como se dijo, la Constitución ordena que el ingreso a los cargos de carrera, se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley. Esta señala las etapas del proceso de selección y provisión de cargos y la Fiscalía procedió en flagrante violación de la normatividad antes citada.

La entidad demandada no podía entonces, actuar por fuera de los parámetros establecidos en su estatuto orgánico, Decreto 2699 de 1991. Al tenor del artículo 65 de la mencionada norma, la carrera de la Fiscalía no solo tenía como objeto garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, sino también la permanencia y ascenso en el servicio.

Ninguna razón justifica que la entidad cercene, no solo los objetivos propios de la carrera, sino también los derechos mínimos que se otorgan a quienes se someten a las reglas del concurso y superan satisfactoriamente las etapas del mismo.

El artículo 73 del estatuto en cita es claro al determinar que solo por excepción los nombramientos en cargos de carrera son provisionales. El Fiscal General de la Nación no podía convertir la excepción en regla general y, de paso, desconocer las normas que regulaban el ingreso a la entidad.

Con fundamento en las pruebas reseñadas, es indiscutible que la actora ingresó al cargo de fiscal local en virtud de un concurso de méritos y que como tal adquirió derechos de carrera administrativa; empero, sin razón justificada la Comisión Nacional de Administración de Personal de la entidad omitió inscribirla en este cargo, no obstante que había superado todas las etapas del concurso de 1994 como fiscal local y que estaba nombrada como tal desde l994.

En esas condiciones, como a la actora no se le respetaron los derechos de carrera que le asistían, deviene necesario acceder a las súplicas de la demanda, que en sede de segunda instancia se traduce en revocar el fallo impugnado, para en su lugar declarar la nulidad de los actos acusados y como restablecimiento del derecho ordenar la inscripción del cargo que desempeñaba la actora en la RUIC - registro único de carrera de la Fiscalía General de la Nación.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 7 de octubre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que denegó las súplicas de la demanda incoada por Olga Liliam Saldarriaga Cartagena contra la Fiscalía General de la Nación. En su lugar:

DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones CNAC-079 del 11 de febrero de 2003 que remite expresamente al contenido del Oficio CNAC-555 del 22 de agosto de 2002, y 0015 del 28 de abril de 2003, expedidas por la Comisión Nacional de Administración de Carrera de la Fiscalía General de la Nación.

ORDÉNASE la inscripción de la señora Olga Liliam Saldarriaga Cartagena en el cargo de fiscal local de la Dirección Seccional de Fiscalías de Medellín, en la RUIC - registro único de carrera de la Fiscalía General de la Nación.

Reconócese a Catalina María Ángel Vanegas como apoderada de la demandante, en los términos y para los efectos de la sustitución de poder obrante a folio 352.

Reconócese a Sandra Patricia Lesmes Cogollo como apoderada de la entidad demandada, en tos términos y para los efectos del poder conferido a folio 328.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) Artículo 106 del Decreto 261 de 2000.

(Sic) (1) El artículo 130 de la Ley 270 de 1996 (norma sustitutiva de L. 116/94, art 1º y que a su vez modificó el D. 2699/91, art. 66) consagró igualmente el cargo de fiscal local como de carrera, disposición que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 1996, con ponencia del magistrado Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, dejando vigente el cargo dentro de dicha clasificación.

(2) Expedido en uso de las facultades que le confirió el literal a) del artículo transitorio 5º de la Constitución Política.