Sentencia 2003-03217/40335 de agosto 3 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Exp: 40335

Rad.: 05001233100020030321701

Actor: Eliana Cecilia Álvarez Ramírez

Demandados: Nación - Ministerio de Educación Nacional y Politécnico Colombiano “Jaime Isaza Cadavid”

Naturaleza: Reparación directa

Bogotá D.C., tres de agosto de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Presupuestos procesales de la acción.

Antes de abordar el estudio de fondo del recurso, le corresponde a la Sala verificar si están presentes los presupuestos procesales de la acción promovida, constatación que debe adelantarse siempre en forma oficiosa, de modo tal que si alguno no está presente, así debe declararse, aún de oficio(2).

1.1. Jurisdicción y competencia.

El asunto corresponde a esta jurisdicción en los términos del artículo 82(3) del Código Contencioso Administrativo, en razón de que fungen como integrantes de la pasiva la Nación - Ministerio de Educación Nacional y un establecimiento público del orden departamental, dotado de personalidad jurídica(4), entes públicos cuyas relaciones jurídicas deben ser juzgadas por la justicia contencioso administrativa.

La Sala es competente para resolver el caso sub lite en razón de su vocación de doble instancia, determinada por la cuantía de las pretensiones, pues la mayor de ellas, correspondiente al daño moral, se estimó en el equivalente a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes y sumada con las correspondientes al daño emergente y lucro cesante(5), exceden sin duda de 500 salarios mínimos legales mensuales(6).

1.2. Acción procedente.

La acción de reparación directa es procedente en el presente caso, por cuanto se pretende derivar la responsabilidad estatal de la presunta omisión en las funciones del Ministerio de Educación en relación con la inspección y vigilancia frente a la actividad particular, así como por hechos atribuibles a una entidad educativa estatal y el resarcimiento patrimonial de los perjuicios que, a juicio de la accionada, generaron esas conductas omisivas y activas, por lo que el asunto se enmarca dentro de las hipótesis previstas en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

1.3. Legitimación en la causa.

La actora, en calidad de directa afectada es la llamada a integrar el extremo activo de la controversia, mientras que a la Nación, representada por el Ministerio de Educación y a la institución educativa demandada, les corresponde comparecer como parte pasiva, en razón de las imputaciones de orden fáctico y jurídico esgrimidas en su contra. Respecto del Ministerio de Educación se cuestionan particularmente falencias en la inspección y vigilancia del programa educativo, imputación que justifica su vinculación al proceso.

1.3. La caducidad de la acción.

El ordenamiento jurídico prevé la figura de la caducidad como una sanción por el no ejercicio de las acciones judiciales dentro de los términos improrrogables previstos por normas de orden público para que el interesado promueva el litigio. Si el recurso judicial se ejerce por fuera de este lapso temporal, se pierde la posibilidad de hacer efectivo el derecho sustancial correspondiente.

El numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en lo relativo a la acción de reparación directa, prevé un término de dos años para que sea impetrada, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la causa del daño (hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal o permanente), vencido el cual ya no es posible solicitar ante los jueces que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado.

En este caso, aunque el no otorgamiento oportuno del título de licenciada a la demandante tuvo lugar, en principio, en el año 2001, esta no tuvo el carácter de decisión definitiva o permanente, ni se constituyó en la causa del daño, por cuanto, finalmente, la demandante sí obtuvo el título universitario de manos de la institución educativa demandada, de modo tal que los perjuicios derivados de la demora en acceder a este y de las finales condiciones en que se entregó, solo se materializaron en el momento en que el título fue expedido.

Resalta la Sala que no existió una decisión definitiva que hubiera negado a la actora su título universitario, sino que su entrega se vio retrasada con ocasión de distintos factores, por lo que, en forma legítima, la afectada continuaba a la espera de la obtención del mismo, quedando solo consolidado el daño una vez este le fue entregado, lo que ocurrió en forma posterior a la presentación de la demanda, por lo que fuerza concluir que este fue promovida en tiempo, tal como lo estimó el a quo.

2. Problema jurídico.

Para desatar el recurso, la Sala verificará (i) si la actora padeció un daño antijurídico, pese a que finalmente obtuvo un título universitario de manos de la demandada y (ii) en caso afirmativo, si ese daño es imputable a las demandadas, cuestión que se abordará desde el análisis de su ámbito funcional y de los deberes de cada una en relación con el registro de los programas académicos de educación superior. Finalmente (iii), si dichos elementos se encuentran establecidos, se verificará si hay prueba o no de los perjuicios cuya indemnización se reclama y en qué medida.

3. Hechos probados.

3.1. Cuestión previa. Del mérito probatorio de las copias informales.

La Sala estima que los documentos aportados por la actora en copia simple estuvieron a disposición de las demandadas, quienes ningún reparo formularon frente a estos, siendo claro que era la parte contra quien se adujeron quien podía controvertirlos si no correspondían con la realidad. Como así no lo hicieron las demandadas, entiende la Sala que ninguna objeción les mereció su autenticidad.

Al respecto, la Sección Tercera de esta corporación en reciente fallo de unificación de jurisprudencia(7), decidió otorgar mérito probatorio a las copias informales, en virtud de los principios constitucionales de buena fe y lealtad procesal, en tanto se hayan surtido las etapas de contradicción y su veracidad no hubiera sido cuestionada a lo largo del proceso. Adujo la Sección que una interpretación contraria implicaría la afectación del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y desconocería la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

En similares términos, la Sala Plena de la corporación(8) estimó que otra interpretación sobre el alcance de ese tipo de prueba documental trastocaría el principio de prevalencia del derecho sustancial y el acceso efectivo a la administración de justicia. Así lo indicó:

Entonces, a la luz de la Constitución Política no es aceptable que el juez niegue las pretensiones dentro de un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes reposan en el expediente, pues ello significaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia(9).

En consecuencia, se otorgará mérito probatorio a las documentales así aportadas.

3.2. Hechos probados.

De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente, se encontraron demostrados los siguientes hechos relevantes para la decisión del caso:

3.2.1. De las calidades académicas, experiencia profesional y situación en el escalafón docente de la demandante.

3.2.1.1. La señora Eliana Cecilia Álvarez Ramírez cursó y aprobó el bachillerato en su modalidad pedagógica, en el IDEM Eduardo Aguilar Vélez de Yolombó - Antioquia (fl. 32, cdno. 1). Obtuvo el título el 19 de abril de 1991.

3.2.1.2. El 4 de septiembre de 1991 la demandante fue inscrita en el Escalafón Nacional Docente, grado número 1, con efectos fiscales a partir del 26 de julio de 1991 (fl. 35, cdno. 1). Acreditó haber estado vinculada en distintos cargos como docente oficial (fl. 36, cdno. 2).

3.2.1.3. El 24 de noviembre de 1994, la demandante fue ascendida al grado 2 del escalafón, mediante la Resolución 8975 (fl. 43, cdno. 1), con efectos fiscales a partir de la misma fecha.

3.2.1.4. Mediante la Resolución 10879 de 30 de octubre de 1996 (fl. 44, cdno. 1), la demandante fue ascendida al grado 3 del escalafón docente, con efectos fiscales a partir de la misma fecha.

3.2.1.5. La demandante cursó y aprobó la totalidad del programa de Licenciatura en Educación Física, Recreación y Deporte en el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid desde el primer semestre del año 1997 hasta el primer semestre del año 2001 (fl. 61, cdno. 1), según lo certificó la institución educativa. De acuerdo con la certificación expedida, el nombre del programa cursado corresponde a “Lic. en Educ. Física, Recreación y Deporte”. En los certificado de notas expedidos por el Politécnico (fl. 46 y ss., cdno. 1) se señala el nombre del programa como “Lic. Educación Física. Yalí”. Por su parte, en el folleto contentivo de la oferta del programa académico se lee: “título que se otorga: Licenciado en Educación Física, Recreación y Deportes. Nivel Básica. Objetivo general. Formar un Licenciado para la Educación Básica (primaria y secundaria) con énfasis en el área de Educación Física, Recreación y Deportes (…)”.

3.2.1.6. El 18 de diciembre de 2001 (fl. 66, cdno. 1), la demandante le solicitó al rector del Politécnico Jaime Isaza Cadavid que procediera a entregarle “por ventanilla” el título de licenciada, por cuanto la demora de la institución le estaba generando perjuicios tales como la imposibilidad de presentar los documentos para el correspondiente ascenso en el escalafón docente y la imposibilidad de ingresar a cursar la maestría de su interés. En respuesta, el Politécnico refirió (fl. 67, cdno. 1) que estaba adelantando las gestiones tendientes a la obtención del registro Icfes del programa y que sin este le era imposible otorgar el título a los estudiantes.

3.2.1.7. El 16 de julio de 2004 (fl. 362, cdno. 1), el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid otorgó a la señora Eliana Cecilia Álvarez Ramírez el título de “Licenciado en Educación Física, Recreación y Deporte”.

3.2.2. Del programa académico cursado por la demandante y las incidencias propias de su aprobación y funcionamiento.

3.2.2.1. Mediante la Resolución 644 de 6 de abril de 1994 (fl. 610, cdno. 1), el Icfes ordenó el registro de diferentes programas del Politéncio Jaime Isaza Cadavid, entre ellos el de tecnología en Educación Física, válido por un período de cinco años desde la fecha de expedición del referido acto administrativo.

3.2.2.2. En el año 1995, el rector del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid presentó ante el Icfes el programa de Licenciatura en Educación Básica, en Educación Física, Recreación y Deportes y remitió el formato correspondiente a la notificación de la creación del mismo, programa que funcionaría en la sede central del Politécnico en la ciudad de Medellín, según consta en el correspondiente formato, para ser cursado en la modalidad presencial y en 10 semestres, con posible inicio de actividades para enero de 1996 (fl. 396, cdno. 1).

3.2.2.3. El 13 de marzo de 2002, el Ministerio de Educación Nacional dispuso la apertura de una investigación administrativa en contra del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, con el objeto de comprobar la existencia o no de una falta administrativa atribuible a esa Institución, con el fin de comprobar “la posible existencia o comisión de actos constitutivos de falta administrativa, en relación con el ofrecimiento irregular de programas de educación superior, sin contar con el correspondiente registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior SNIES”. Dicha investigación terminó en la imposición de sanción a la referida institución (fl. 578, cdno. 1). En efecto, mediante la Resolución 3465 de 30 de diciembre de 2003, el Ministerio de Educación Nacional decidió sancionar con amonestación privada al Politécnico Jaime Isaza Cadavid, al encontrar demostrado que ofertó y desarrolló programas en la modalidad de extensión, en diferentes municipios de Antioquia, sin contar con el correspondiente registro en el Sistema Nacional de Información.

Aunque el programa correspondiente a la Licenciatura en Educación Física, Recreación y Deporte del municipio de Yalí no hizo parte de los hechos que dieron lugar al pliego de cargos, en la decisión de sanción se verificó que dicho programa también fue ofrecido de manera irregular y que así lo reconoció el Politécnico al solicitar el registro simple de dicho programa.

3.2.2.4. El 3 de abril de 2002, la subdirectora de monitoreo y verificación del Icfes (fl. 605, cdno. 1) se dirigó a la vicerrectora académica del Instituto Jaime Isaza Cadavid en los siguientes términos, con el fin de resolver la consulta elevada por esta última funcionaria:

Para la oferta y desarrollo de los programas con la metodología presencial o semipresencial en sedes diferentes al domicilio principal de la institución educativa, más concretamente tratándose de los programas respecto a los cuales usted eleva consulta; se requiere además de cumplir con uno de los requisitos arriba señalados, contar con el respectivo registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (…)

3.2.2.5. El 10 de julio de 2002, el Politécnico le solicitó al Icfes que le permitiera graduar a los estudiantes de sus regionales que iniciaron estudios antes de la expedición del Decreto 355 de 2000 y que están a la espera de su título desde julio de 2001. El Icfes le respondió que solo a partir de la culminación de la investigación administrativa adelantada, podría definirse la situación de los estudiantes. Agregó (fl. 90, cdno. 1):

El programa denominado Licenciatura en Educación Básica con énfasis en Educación Física y Recreación es el que figura registrado en el SNIES con el código 2209437261305001100.

Este programa que tiene acreditación previa, solo puede ofrecerse en Medellín, en metodología presencial para 10 semestres y en jornada diurna, de conformidad con los datos que sobre el particular figuran en el SNIES.

En consecuencia, con base en dicho programa no pueden graduarse los estudiantes que se encuentren desarrollando similares estudios fuera de la ciudad de Medellín, toda vez que el programa de Licenciatura en Educación básica con énfasis en Educación Física y Recreación de esa Institución a cuyo registro ya se hizo referencia, figura en el SNIES para ser ofrecido en metodología presencial y no en metodología a distancia. —Se resalta—

3.2.2.6. El 30 de diciembre de 2003, mediante la Resolución 3454, el Ministerio de Educación Nacional resolvió la solicitud de registro simple de los programas académicos del Politécnico, entre ellos la Licenciatura en Educación Física, Recreación y Deporte en los diferentes municipios de Antioquia y lo otorgó, en la modalidad semipresencial, con la posibilidad de otorgar el título de: “Licenciado en Educación Física Recreación y Deporte”, bajo las siguientes condiciones:

ART. 2º—De conformidad con lo establecido en el artículo 48 del decreto 2566 del 10 de septiembre de 2003, la institución no puede recibir estudiantes nuevos o en transferencia de los programas a los cuales se les otorga registro simple.

ART. 3º—El otorgamiento del registro simple a los programas referidos en el artículo primero de la presente resolución, solo faculta a la institución para otorgar el título a quienes hayan cursado y aprobado el plan de estudios del respectivo programa, de conformidad con las disposiciones internas vigentes; así mismo, la institución queda facultada hasta por el término de dos años, para que las cohortes que aún se encuentran pendientes culminen sus estudios.

ART. 4º—En desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 2566 del 10 de septiembre de 2003, en el evento de existir egresados titulados, la institución deberá refrendarles el título.

ART. 5º—Si la institución de educación superior decide seguir ofreciendo los programas objeto de registro simple, deberá solicitar el correspondiente registro calificado de acuerdo con las disposiciones vigentes.

Lo anterior con fundamento en lo previsto en el Decreto 2566 de 10 de septiembre de 2003, que previó que “las instituciones de educación superior que hayan ofrecido o estén ofreciendo programas académicos sin contar con el correspondiente registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, SNIES, en un término no mayor a cuatro (4) meses, podrán solicitar el registro simple de dichos programas, para así regularizar la situación académica de sus estudiantes”.

Dice la resolución:

Que el programa de Licenciatura en Educación Física, fue evaluado por el par académico, doctora María Cristina Londoño Muñoz, profesora de la Universidad de Antioquia, quien emitió concepto favorable concluyendo lo siguiente:

1. el politécnico colombiano Jaime Isaza Cadavid ha contribuido al desarrollo académico de la educación física en las regiones de Antioquia donde se ha ofrecido como son: Abejorral, Amalfi, Apartadó, Caucasia, Cisneros, Ciudad Bolívar, Copacabana, concordia, el peñol, Dabeiba, Fontino, granada, Ituango, Yalí, puerto Berrío, Rionegro, San Carlos, San Pedro de los Milagros, Santafé de Antioquia, Segovia, Sonsón, Yalí, Yarumal y Yondó, es de anotar que actualmente se continúa desarrollando en Dabeiba y Rionegro.

2. el programa cumple con los estándares de calidad académica, es así como cuenta con una estructura curricular ajustada a los requerimientos educativos, una infraestructura adecuada y un personal docente y administrativo idóneo.

3. por lo anterior se concluye que el programa licenciatura en educación física cumple con los requisitos académicos necesarios para su funcionamiento y se recomienda el otorgamiento del registro simple. —se resalta—

3.2.3. De las evidencias relativas a las acciones ejercidas por los estudiantes afectados para la protección de sus derechos.

Se aportó copia de la decisión proferida en acción de tutela que fue resuelta en primera instancia por el Juzgado Primero Penal Municipal de Rionegro y en segunda por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Rionegro (fl. 548 y ss., cdno. 1), promovida por estudiantes que no lograron obtener el título universitario correspondiente, pese a haber cumplido los requisitos exigidos para ello. La sentencia de segunda instancia, proferida el 12 de febrero de 2002, también acogió las pretensiones de los actores y ordenó al Politécnico adelantar las gestiones para ajustar los programas a los términos legales y al Ministerio de Educación iniciar la investigación administrativa correspondiente, luego de advertir desconocidos los derechos fundamentales de los accionantes.

3.2.4. De la evidencia testimonial.

3.2.4.1. Se recibió la declaración de la señora Astrid Elena Restrepo Palacio (fl. 615, cdno. 1), quien afirmó que motivada por la posibilidad de ascender en el escalafón docente, la demandante cursó el programa de licenciatura ofrecido por el Politécnico Jaime Isaza Cadavid en la sede Yalí. Refirió que la demandante padeció daños morales al verse profesionalmente estancada.

Se practicó el testimonio de la señora Luz Sandra López Casallas (fl. 626, cdno. 1), quien cursó el programa de licenciatura con la demandante, narró que la obtención del título al que optaron estaba presupuestada para septiembre de 2001; sin embargo, la fecha fue postergándose hasta que se dieron cuenta que no serían graduadas por razón de los problemas de registro del programa que cursaron. Dijo que finalmente les fue entregado un título diferente al ofrecido, narró las dificultades con las que estudió la demandante, que incluían la necesidad de trasladarse desde el corregimiento en el que laboraba hasta el municipio de Vegachí y de allí hasta Yalí, en un trayecto de más de 30 kilómetros. También dio cuenta de los demás costos relativos a los estudios adelantados por la actora.

3.2.4.3. Declaró el señor Alberto de Jesús Vivares Ortiz (fl. 643, cdno. 1), compañero de estudios de la actora en el Politécnico, quien refirió que los motivos que llevaron a la demandante a cursar dicho programa tuvieron que ver con el deseo de mejorar sus ingresos económicos. Se refirió a los gastos en que incurrió la señora Eliana Cecilia para poder adelantar esos estudios, incluidos los desplazamientos, así como al padecimiento económico y moral que tal situación le determinó.

4. Análisis de la Sala.

4.1. El daño antijurídico.

Para la Sala es claro que la demandante padeció un daño antijurídico, pues si bien es cierto que se acreditó que, finalmente, recibió el título universitario de Licenciada en Educación Física, Recreación y Deporte, también lo es que solo lo obtuvo el 16 de julio de 2004, a pesar de que estaba en condiciones de graduarse desde septiembre de 2001(10).

Las pruebas aportadas dan cuenta de que culminado el primer semestre del año 2001 la demandante había cursado en su totalidad el programa académico denominado Licenciatura en Educación Física, Recreación y Deporte, al tiempo que a lo largo de la proceso la institución universitaria reconoció, sin hesitación, que la actora había reunido la totalidad de los requisitos exigidos por la entidad para acceder al título profesional.

Para la Sala es importante precisar que aunque la demanda se fundó en la no entrega del título, ello obedeció, por supuesto, a que en la época en que fue promovida no lo había recibido la demandante, por lo que el escenario fáctico varió a lo largo del proceso, lo que justifica también la variación de la posición jurídica de las partes en la segunda instancia, máxime cuando el derecho de contradicción de la demandada siempre lo ejerció con arreglo al nuevo escenario fáctico, lo que la llevó a poner de presente en su contestación la inminencia de la graduación.

En efecto, ello justifica que la actora haya alegado en el recurso el hecho nuevo, consistente en que, presuntamente, el título que se le otorgó no correspondía con aquel para el cual optó, así como la demora en la entrega del título, como hechos generadores del daño.

La Sala no duda que el hecho de que la obtención del título universitario de la demandante hubiera tardado un tiempo mayor al razonable y normalmente requerido le generó un daño que no estaba en el deber jurídico de soportar, pues cumplidos los requisitos académicos exigidos, estaba en condiciones de recibirlo. Así las cosas, con independencia de la razones que tuvo la demandante para iniciar sus estudios, que corresponden a circunstancias de su íntima convicción difíciles de demostrar mediante la declaración de terceros, sin que estos puedan ser catalogados como “de oídas”, lo cierto es que la demandante probó, y ese hecho fue aceptado como cierto por el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, que al terminar el primer semestre de 2001 había cursado en sus totalidad el programa académico, con todos los requisitos para acceder al título, situación que nunca controvirtió el Politécnico demandado. Pese a ello, se vio privada de obtenerlo en la oportunidad debida, lo que constituye una lesión a una situación jurídica protegida, cuál era la expectativa legítima de ver materializado el esfuerzo académico desplegado en el título universitario correspondiente.

Y es que en el presente caso la demandante había surtido todas las etapas y requisitos necesarios para acceder al título, por lo que graduarse como licenciada no era para ella una mera expectativa, sino una expectativa cierta, de aquellas que el ordenamiento jurídico protege. No hay duda de que las incidencias propias de la legalidad del programa académico cursado, incluida la legalidad del mismo, no correspondía al resorte de la estudiante, por lo que amparada en la confianza legítima creyó cursar sus estudios en un programa que cumplía con las disposiciones legales, por lo que no habría de tener inconvenientes con la obtención del título correspondiente, con mayor razón tratándose de una institución educativa pública, por lo que no hay fundamento para señalar que estaba en el deber jurídico de soportar dicha lesión.

Lo que no comparte la Sala es el argumento según el cual el daño se extiende al hecho consistente en que el título universitario que le fue entregado no corresponde al programa académico ofrecido, por cuanto las pruebas aportadas son coherentes en señalar que el título universitario obtenido es correspondiente con los estudios cursados. En efecto, desde los mismos certificados semestrales de notas aportados se evidencia que la demandante cursaba una Licenciatura en Educación Física, sin otros componentes relativos a los grados de educación básica, media o superior. Así también se aprecia en la certificación de aprobación del programa, donde el nombre que se señala del programa es igual al título universitario otorgado y no permite realizar la diferenciación realizada por la actora.

Ninguna evidencia se aportó de que el programa se hubiera ofrecido bajo indicaciones diferentes que tuvieran la virtud de inducir a error a la estudiante en relación con el título que obtendría al culminar sus estudios, y pese a que los testigos, también estudiantes del Politécnico, se pronunciaron sobre esa precisa circunstancia, se limitaron a señalar que el nombre del programa era otro, sin que esas afirmaciones estén respaldadas por la prueba de lo ofertado por la institución educativa. Por el contrario, los documentos a los que se ha hecho referencia no permiten evidenciar dicha distinción, pues siempre se hizo mención al programa bajo la misma denominación del título otorgado, al tiempo que el folleto contentivo de la oferta del programa es claro en señalar que formará profesionalmente para ejercer en primaria y secundaria. Por supuesto, la carga probatoria le correspondía a la demandante, quien para la prosperidad de su pretensión debía entregar evidencia de la diferencia entre el presunto programa ofrecido y el efectivamente realizado, así como de las reales diferencias que para el ejercicio profesional harían relevante dicha distinción, lo que no hizo.

Tampoco acoge la Sala la argumentación de acuerdo con la cual resultaron dañinas para la demandante las condiciones de calidad en las que fue cursado el programa académico, pues la única prueba que sobre ello se allegó corresponde al concepto del par académico que sirvió de base para entregar el registro simple a la licenciatura y que da fe de que estas eran adecuadas a los fines perseguidos, por lo que se recomendó otorgar el correspondiente registro simple del programa.

Precisamente, con fundamento en dicho concepto fue posible que la demandante accediera al título profesional, por lo que si lo pretendido por ella era comprobar la falta de idoneidad del programa cursado, también le asistía la carga de desvirtuar la veracidad de lo afirmado por el par académico y que sirve para el caso como fundamento científico de sus condiciones de calidad. En ausencia de otras evidencias que desvirtúen dicho concepto, la Sala no encuentra sustento probatorio para afirmar que los estudios ofrecidos a la demandante faltaron a los rigores de calidad que deben estar presentes en la educación docente, carga probatoria que le correspondía a la demandante.

De otro lado, no se aprecia cómo el final otorgamiento del registro simple al programa pudo constituirse en un hecho dañino para la actora, cuando por el contrario fue esta circunstancia la que impidió agravar la situación lesiva y le permitió acceder al título universitario pretendido.

De cara a lo anterior se tiene que el daño antijurídico que se encontró comprobado no es otro que la demora en la obtención del título profesional, que se constituye en el único daño resarcible demostrado. Para que el Estado deba responder, ese daño debe ser imputable a las entidades públicas demandadas, por lo cual procede la Sala a analizar si es posible endilgarlo a su acción u omisión.

4.2. Imputación.

La Ley 30 de 1992 desarrolló el principio de autonomía universitaria garantizada en el artículo 69 Superior y como una materialización de ello otorgó facultades a las instituciones universitarias para crear sus propios programas académicos y ofrecer los títulos correspondientes(11); sin embargo, previó la necesidad de notificar de ello al Ministerio de Educación Nacional, a través del Icfes, para los fines del control que debe ejercer dicha entidad, en aras de la calidad de la formación impartida.

El Decreto 1403 de 1993 reglamentó la Ley 30 en el sentido de establecer, en forma transitoria, los requisitos para la creación de un programa académico de pregrado por parte de las instituciones de educación superior y encargó de su vigilancia al Ministerio de Educación Nacional, con la colaboración del Icfes, en virtud de la cual les correspondía verificar la información suministrada por las instituciones de educación superior:

ART. 4º—Sin perjuicio del ejercicio responsable de la autonomía de que son titulares las instituciones de Educación Superior, el Ministro de Educación Nacional con la inmediata colaboración del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, en cumplimiento de la función de suprema inspección y vigilancia delegada, verificará la información suministrada por las instituciones de educación superior con el objeto de velar por la calidad, la prestación del servicio público cultural y la función social de la educación superior.

La comprobación de inexactitudes o deficiencias en la información suministrada por las instituciones o la inobservancia de las condiciones en ella prevista para la creación y funcionamiento de programas académicos, dará́ lugar a la aplicación de lo previsto en el Capítulo IV del Título II de la Ley 30 de 1992.

El Decreto 837 de 1994 derogó la precitada norma y previó los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización de educación superior, en los siguientes términos:

ART. 2º—El representante legal de las instituciones de educación superior que tienen la forma y carácter de universidades deberán informar al Icfes sobre la creación, estado y desarrollo de sus programas académicos de pregrado y especialización y la expedición de los correspondientes títulos, con el fin de alimentar, estructurar y mantener actualizado el sistema nacional de información de la educación superior y el sistema nacional de acreditación creados por la Ley 30 de 1992, así́ como para el ejercicio de la inspección y vigilancia ordenadas por la Constitución Política y la ley.

Tal información deberá́ diligenciarse en los formatos que para tal efecto suministre el Icfes, de conformidad con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU.

ART. 3º—El representante legal de las instituciones clasificadas como instituciones Universitarias, o Escuelas Tecnológicas, Instituciones Tecnológicas e Instituciones Técnicas Profesionales deberá́ notificar por escrito observando los principios de la buena fe, la creación, estado y desarrollo de sus programas de pregrado y de especialización al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el fomento de la Educación Superior, Icfes.

Esta notificación deberá́ acompañarse de los formatos debidamente diligenciados, atendiendo las políticas del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU.

ART. 4º—Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6167 de este decreto, el Ministro de Educación Nacional, previo el concepto del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, fijará mediante resolución los términos dentro de los cuales las instituciones de educación superior deberán remitir para su notificación o informar, según sea el caso, sobre la creación, estado y desarrollo de los programas académicos y la expedición de los correspondientes títulos.

ART. 5º—Las Instituciones de Educación Superior, deberán periódicamente, actualizar la información de todos sus programas según el formato establecido por el Icfes, para efectos de mantener actualizado el sistema nacional de información de la educación superior y para el ejercicio de la función de inspección y vigilancia.

Dichos formatos deberán estar acompañados de un documento de autoevaluación.

ART. 6º—Para continuar con el reconocimiento de un programa académico, la notificación o información a que se refiere el presente decreto deberá́ renovarse cada cinco (5) años.

Por su parte, el Decreto 2790 de 1994 creó normas para la inspección y vigilancia de los programas académicos, función que nuevamente asignó al Ministerio de Educación, con el fin de garantizar la prestación de un servicio de calidad, previó la forma en que debía notificarse al Ministerio de la creación de dichos programas, seis meses antes de la fecha prevista para la inscripción de aspirantes, término dentro del cual se podían ordenar visitas por parte del ministerio para verificar las condiciones de los programas, con fundamento en cuyos resultados le era posible impedir la apertura de los programas hasta que se garantizaran las condiciones adecuadas para su funcionamiento. Así lo dispuso:

ART. 1º—El funcionamiento de los programas académicos de pregrado ofrecidos por las Instituciones de Educación Superior estará́ sometido a un proceso de verificación por parte del Ministro de Educación Nacional, con el fin de garantizar a la comunidad la prestación de un servicio con calidad.

ART. 2º—Para los fines previstos en el artículo anterior, los representantes legales de las instituciones de educación superior deberán notificar o informar, según el caso, al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, sobre la creación, organización, desarrollo y extensión de los programas de pregrado con una antelación de seis (6) meses a la fecha prevista para la inscripción de aspirantes a ingresar al programa respectivo.

ART. 3º—Dentro del término señalado en el artículo anterior, el Ministro de Educación Nacional, si lo considera necesario, con la asesoría del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, y con el apoyo técnico del Icfes, ordenará visitas a las instituciones de educación superior para verificar las condiciones bajo las cuales se proyecta ofrecer y desarrollar los programas académicos.

En el desarrollo de la visita se deberá́ tener en cuenta que los programas permitan garantizar la calidad y el cumplimiento de los fines y objetivos de la educación superior previstos en la Ley 30 de 1992, así́ como los demás requisitos de creación y funcionamiento de programas.

Parágrafo. La verificación de las condiciones de los programas será́ realizada por académicos de reconocido prestigio que laboren en otras instituciones de educación superior en el país o en el exterior.

ART. 4º—Si de los resultados de la visita realizada, que serán dados a conocer a las instituciones, se concluye que las condiciones bajo las cuales se proyecta desarrollar el programa no corresponden a las exigidas o no garantizan lo contemplado en el artículo anterior, el Icfes lo comunicará al Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, con el fin de que éste asesore y recomiende al Ministro de Educación Nacional ordenar la adopción de las medidas que considere necesarias, incluso la no apertura del programa, hasta tanto se garanticen las condiciones adecuadas para su funcionamiento.

ART. 5º—Transcurridos los seis (6) meses señalados en el artículo 2° de este Decreto sin que se haya efectuado la verificación al programa creado, la institución podrá́ iniciar actividades académicas, sin perjuicio de que en cualquier momento se practique la visita correspondiente, con el fin de comprobar las condiciones de funcionamiento del programa.

ART. 6º—Vencido el término de seis (6) meses a que se refiere el artículo anterior, el Icfes dispondrá́ el registro del programa en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior.

En forma posterior, el Decreto 1225 de 1996(12) creó el registro de los programas académicos y reglamentó su funcionamiento, a cargo del Icfes, al que asignó la verificación de las solicitudes presentadas y su aprobación o no dentro del término de treinta días, en el que le correspondía a la entidad pública:

1. Declarar que la notificación o información se ha producido en forma satisfactoria, caso en el cual el programa será́ enviado de manera inmediata para su registro en el Sistema Nacional de Información, sin perjuicio de que sobre él se ejerzan las funciones de inspección y vigilancia.

2. Disponer que los datos contenidos en el formulario de notificación o información sean completados con las informaciones adicionales que se requieran u ordenar la verificación de la información recibida con el fin de constatar su veracidad, casos en los cuales, hasta tanto no se obtenga respuesta o resultados satisfactorios, el procedimiento de notificación o información no estará́ agotado y, por ello, el programa no podrá́ ser registrado en el Sistema Nacional de Información.

3. Aunque los datos suministrados sean suficientes, verificar la justificación, pertinencia, recursos y calidad del programa ofrecido. En este evento la verificación deberá́ realizarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de radicación de la información relacionada con el programa. Mientras no sea expresamente aceptada la información recibida no se entenderá́ surtida la notificación o información y, tampoco, será́ registrado el programa en el Sistema Nacional de Información.

Seguidamente, previó la norma el requisito del registro del acto por el cual se incorpora un programa académico al Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, previa asignación del código correspondiente, actuación indispensable para que pueda ofrecerse el programa. También asignó la inspección y vigilancia del cumplimiento de las recomendaciones efectuadas en el proceso de registro, al Icfes y al Ministerio de Educación, así:

ART. 10.—El incumplimiento por parte de las instituciones de educación superior de las órdenes y recomendaciones que formulen el Ministro de Educación Nacional y el Icfes en desarrollo de lo dispuesto en este decreto, dará́ lugar a las acciones administrativas y a la imposición de las sanciones establecidas en las disposiciones legales vigentes.

Ahora bien, en cuanto respecta a los programas universitarios para la formación de educadores, la Ley General de Educación dispuso que todos aquellos dispuestos para esas finalidad deben contar con acreditación previa del Consejo Nacional de Educación Superior.

ART. 113.—Programas para la formación de educadores. Con el fin de mantener un mejoramiento continuo de la calidad de los docentes, todo programa de formación de docentes debe estar acreditado en forma previa, de acuerdo con las disposiciones que fije el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU o el Ministerio de Educación Nacional, para el caso de las Normales Superiores.

La misma Ley 115 de 1994 se encarga de clarificar cuáles son los programas de pregrado de formación de docentes al establecer que para ejercer la docencia se requiere título de licenciado en educación o posgrado en educación:

ART. 116.—Título exigido para ejercicio de la docencia. Modificado por la Ley 1297 de 2009. Para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación o de postgrado en educación, expedido por una universidad o por una institución de educación superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por las normas reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente, salvo las excepciones contempladas en la presente Ley y en el Estatuto Docente(13).

El Decreto Reglamentario 272 de 1998 fijó los lineamientos de calidad para los programas de formación de docentes y dispuso la obligatoriedad de que aquellos que se pretendan ofrecer deben estar previamente acreditados por el Ministerio de Educación:

ART. 15.—En concordancia con lo preceptuado en el artículo 113 de la Ley 115 de 1994, a partir de la vigencia de este decreto los programas de pregrado y especialización en Educación que se pretendan ofrecer, requerirán de acreditación previa otorgada por el Ministro de Educación Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Acreditación, CNA. Dicho concepto estará́ basado en la aplicación de los criterios y procedimientos que para el efecto elabore el CNA, los cuales incluirán los requisitos establecidos en el presente decreto(14).

La norma también dispuso la obligación de ajustarse a la nueva normatividad de acreditación de los programas, en un plazo máximo de dos años, bajo la sanción, en caso de incumplimiento, de no poder continuar prestando el servicio de formación de educadores.

ART. 16.—Los programas regulares de pregrado y postgrado en Educación registrados en el Icfes tienen un plazo de dos años contados a partir de la promulgación de este decreto para ajustarse a la nueva normatividad. En ese plazo dichos programas deberán obtener la acreditación previa otorgada por el Ministro de Educación Nacional en las condiciones señaladas en el artículo anterior, sin la cual no podrán continuar prestando el servicio de formación de educadores.

PAR.—Cada universidad o institución universitaria al efectuar el proceso de ajuste de sus programas académicos en Educación para obtener la acreditación previa, garantizará los derechos adquiridos por los alumnos matriculados con anterioridad a la expedición de este decreto.

El plazo final para someterse a la nueva regulación precluyó el 31 de octubre de 2000, según lo ordenó el Decreto 1605 del mismo año:

ART. 1º—Para los efectos del artículo 16 del Decreto 272 de 1998, fíjese (sic) como fecha el día 31 de octubre de 2000, para que los programas de pregrado, postgrado, doctorados y maestrías en Educación presentados al Consejo Nacional de Acreditación y a la Comisión Nacional de Doctorados y Maestrías respectivamente, obtengan acreditación previa conforme a las previsiones del mencionado decreto.

Finalmente, precisó que los programas realizados en seccionales o extensiones de una institución de educación superior, quedaban sujeto a las regulaciones de acreditación referidas:

ART. 17.—Todo programa de pregrado y postgrado dirigido a la formación de educadores que inicie o se encuentre realizando actividades en una seccional o extensión de la institución o por convenio o contrato interinstitucional, estará́ sujeto a todas las obligaciones consignadas en este decreto, con independencia de la verificación de dichas obligaciones en la sede principal.

Bajo el referido panorama normativo que regía la forma en que debía registrarse el programa académico cursado por la demandante y la manera en que el Ministerio de Educación debía ejercer control sobre este, debe realizarse el juicio de imputación.

El análisis en conjunto de estas disposiciones normativas permite establecer ab initio, que desde la expedición de la Ley 30 de 1992 ha existido la obligación, a cargo de las instituciones de educación superior, de notificar al Ministerio de Educación Nacional la creación de los distintos programas académicos. También, que antes de 1994, bastaba con dicha comunicación para que el programa pudiera funcionar hasta por un término de cinco años. Empero, a partir de 1994, la comunicación de la creación de los programas no era simplemente formal, sino que daba lugar a la realización de visitas de inspección, para verificar el acatamiento de los requisitos legales y, a partir de 1996, se creó como presupuesto indispensable para el funcionamiento de los programas el registro obligatorio ante el Icfes.

Por otra parte, quedó establecido que tratándose de programas de formación de docentes, a los que claramente pertenece la Licenciatura en Educación que cursó la actora, también era indispensable contar con la acreditación del programa otorgada por el Ministerio de Educación, reglas todas estas aplicables a los estudios en cuestión, a partir del vencimiento del término que la ley previó para que aquellos que ya funcionaban se ajustaran a la nueva normatividad.

No obstante, el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid no tenía registro ante el Icfes para su programa de licenciatura ofrecido en el municipio de Yalí, pues solo se demostró que notificó la creación de la Tecnología en Educación Física y que con ocasión de esa notificación le fue autorizada a partir del 6 de abril de 1994 y por un término de cinco años.

Nótese cómo las pruebas permiten apreciar que Politécnico Jaime Isaza Cadavid solo contaba con registro de su programa de Licenciatura en Educación Física para su sede ubicada en Medellín y para ser cursada en la modalidad presencial, mientras que el programa que adelantó la actora funcionaba en el municipio de Yalí y a distancia y no contaba con la acreditación exigida a partir del Decreto 272 de 1998 y a cuyos lineamientos debía someterse la entidad a más tardar el 31 de octubre de 2000, lo que no demostró haber hecho el Politécnico.

De otro lado, es evidente que las labores desplegadas por el Politécnico para clarificar la situación de sus programas ofrecidos, de las que da cuenta el material probatorio, son todas posteriores al año 2000, época en la cual ya se había ofrecido e impartido la formación sin el acatamiento de los requisitos legales, por lo que no sirven como prueba de la presunta diligencia alegada por esa demandada.

En esas condiciones irregulares, no logró entregar el título de licenciada a la demandante en la oportunidad debida, por lo que, sin duda, el daño por ella padecido le es imputable a la institución educativa.

Ahora bien, en lo que respecta a las presuntas omisiones en la labor de inspección y vigilancia que debía ejercer el Ministerio de Educación, la Sala advierte que, en principio, su ejercicio iniciaba con la notificación de la institución de educación superior sobre la creación del programa, que imponía la realización de visitas y el otorgamiento o no del registro, lo que a partir de 1996 era competencia exclusiva del Icfes.

En esos términos, podría pensarse, como lo hizo el a quo, que como el Politécnico nunca notificó sobre la creación de la licenciatura en el Cread Yalí, ni informó sobre el ofrecimiento de dicho programa en su seccional, no se activaron los supuestos de hecho bajo los cuales le correspondía al Ministerio ejercer la función de inspección y vigilancia sobre los programas.

Sin embargo, esa manera de ver el asunto no se acompasa con las previsiones constitucionales, legales y reglamentarias que prevén el ejercicio de dicha labor de inspección y control, ni con sus finalidades. En efecto, el fundamento de esa obligación lo constituye, en primer término, el artículo 67 Superior, que impone al Estado velar por la calidad de la educación y por el cumplimiento de sus fines(15), función que la misma carta asignó al Presidente de la República(16).

Por su parte, la Ley 30 de 1992 también previó que dicha facultad de inspección solo podría ser delegada en el Ministerio de Educación y que esta incluye la obligación de velar por el acatamiento de las disposiciones legales y estatuarias que las rigen(17).

En los mismos términos, el artículo 3 del Decreto 907 de 1996 previó:

ART. 3º—Objeto. La inspección y vigilancia del servicio público educativo estará orientada a velar por el cumplimiento de los mandatos constitucionales sobre educación y de los fines y objetivos generales de la educación establecidos en la Ley 115 de 1994, a procurar y exigir el cumplimiento de las leyes, normas reglamentarias y demás actos administrativos sobre el servicio público educativo, a brindar asesoría pedagógica y administrativa para el mejoramiento de las instituciones que lo presten y, en general, a propender por el cumplimiento de las medidas que garanticen el acceso y la permanencia de los educandos en el servicio educativo y las mejores condiciones para su formación integral.

ART. 4º—Forma y mecanismo. La inspección y vigilancia del servicio público educativo se adelantará y cumplirá por parte de las autoridades educativas competentes, mediante un proceso de evaluación y con el apoyo de un cuerpo técnico de supervisores de educación, incorporado a la correspondiente planta de personal del Ministerio de Educación Nacional, para el nivel nacional, y a las plantas de personal de las secretarías de educación departamentales y distritales, o a las del organismo que haga sus veces, para el nivel territorial.

Se ejercerá además, atendiendo las disposiciones legales y reglamentarias sobre control interno, cuando a ello hubiere lugar.

Su ejecución comprende un conjunto de operaciones relacionadas con la asesoría, la supervisión, el seguimiento, la evaluación y el control, sobre los requerimientos de pedagogía, administración, infraestructura, financiación y dirección para la prestación del servicio educativo que garanticen su calidad, eficiencia y oportunidad y permitan a sus usuarios, el ejercicio pleno de su derecho a la educación.

El ejercicio de dichas facultades imponía la adopción de planes operativos coordinadamente con las entidades territoriales, contentivos de las estrategias que harían parte de los planes anuales de desarrollo educativo de las respectivas entidades territoriales.

ART. 5º—Planes operativos. Para el cabal cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto, la Nación, los distritos y los departamentos coordinadamente con los municipios, elaborarán anualmente sendos planes operativos de inspección y vigilancia que harán parte del Plan Anual de Desarrollo Educativo de la respectiva entidad territorial.

Tales planes operativos deben contener los principios, las estrategias, los criterios, la financiación y los cronogramas generales que orientarán el desarrollo de las operaciones de que trata el inciso tercero del artículo 4 de este decreto.

La labor de inspección y vigilancia implica tanto la revisión de la parte administrativa como curricular de las instituciones de educación superior y conlleva una revisión periódica y la verificación, cuando menos anual, de los proyectos educativos institucionales de todas las instituciones, así como de sus reglamentos pedagógicos.

ART. 11.—Ejecución del proceso. La evaluación con fines de inspección y vigilancia a que se refiere el artículo 4º de este decreto se hará tanto en la parte administrativa como curricular del servicio educativo, y se adelantará de manera sistemática y continua, con el fin de obtener información necesaria, pertinente, oportuna y suficiente sobre el cumplimiento de los requisitos que se acuerde con el reglamento, debe reunir todo establecimiento educativo estatal o privado, para la prestación del servicio educativo y la atención individual que favorezca el aprendizaje y la formación integral del educando.

En el caso del servicio educativo informal, este proceso evaluativo será adelantado por los organismos a que se refiere el artículo 2º del presente decreto.

ART. 12.—Coordinación y periodicidad. El proceso de evaluación se adelantará de manera coordinada con el Sistema Nacional de Educación, ordenado en el artículo 80 de la Ley 115 de 1994 y operará atendiendo los criterios que para el efecto establezca el Ministerio de Educación Nacional y la entidad territorial, de acuerdo con su competencia.

La periodicidad del proceso evaluativo se hará conforme a lo exigido por las disposiciones nacionales y territoriales reguladoras de la prestación del servicio público, de oficio o a solicitar de autoridad competente, de los establecimientos educativos o de la comunidad educativa en general.

El plan de inspección y vigilancia de cada departamento o distrito, indicado en el artículo 5 de este decreto, contemplará además, la evaluación al menos anual, de los proyectos educativos institucionales y de los reglamentos pedagógicos de todos los establecimientos de educación formal y no formal que prestan el servicio educativo en su jurisdicción.

Esta evaluación deberá adelantarse por parte del cuerpo técnico de supervisores, haciendo uso de los medios e instrumentos de inspección y vigilancia, según lo disponga la correspondiente secretaría de educación departamental o distrital.

Es esas condiciones de especificidad y periodicidad en que debía realizarse la evaluación y entendido como queda que esta debía comprender la totalidad de las instituciones educativas, no se comprende cómo la licenciatura que funcionaba sin registro ni acreditación alguna para la sede Yalí del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, logró mantenerse funcionando durante años sin que el Ministerio de Educación Nacional hubiera advertido tales irregularidades y solo vino a ejercer dichas competencias cuando la misma institución educativa así se lo requirió, según quedó acreditado en el expediente.

Concluir lo contrario conllevaría a señalar que el Estado no puede ni está obligado a ejercer control sobre aquellos programas que no han propugnado por su formalización en los términos legales, lo que no se acompasa con las finalidades de dicho control y con la necesidad de ejercerlo con el fin de garantizar la calidad de la educación.

En esas condiciones, la Sala encuentra que también existen fundamentos para afirmar, tal como lo alega la apelante, que sí existieron fallas en el servicio de inspección y vigilancia del sector educativo a cargo de la Nación que permitieron que la demandante, amparada en la confianza legítima de que las entidades que ofrecen al público dichos programas están controladas por el Estado, adelantar sus estudios allí, con los resultados conocidos, las que de haberse desplegado debían conducir a evitar la oferta educativa que no contaba con el registro ante el Icfes. Por ello, el daño por ella padecido es imputable en iguales proporciones a las dos demandadas, por lo que se declarará su responsabilidad administrativa, en cuanto sus conductas concurrieron en la causación del daño que se impone reparar.

Las precedentes consideraciones imponen la revocatoria de la decisión impugnada, en cuanto negó las pretensiones de la demanda y obligan a dictar sentencia favorable a estas, por lo que la Sala pasa a pronunciarse sobre la tasación de los perjuicios sufridos por la demandante.

5. Indemnización de perjuicios.

Contrario a lo que estimó el a quo, la Sala sí encuentra evidencia suficiente de los perjuicios padecidos por la demandante con ocasión de la imposibilidad de obtener en tiempo el título de la licenciatura que cursó.

5.1. Daño moral.

En primer término, se advierte la existencia de un perjuicio extrapatrimonial, derivado de la afectación a nivel psíquico que el hecho de no poder ver concretado el esfuerzo académico le conllevó y de cuya cierta ocurrencia da cuenta el testimonio vertido por los compañeros de clase, quienes en similares circunstancias estuvieron en innegables posibilidades de percibir el padecimiento experimentado por quienes se vieron abocados a la misma situación lesiva.

Para la Sala ese daño no se equipara al producido con ocasión de la muerte o lesiones corporales graves, por lo que el monto de la indemnización debe establecerse por debajo del baremo de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes establecido por la jurisprudencia para aquellos casos en los que este tipo de daños cobra su mayor intensidad. También debe tenerse en cuenta que la demandante no se vio privada en forma definitiva de la obtención del título universitario, sino que aquello que se indemniza es el hecho consistente en haber debido esperar por este un lapso mayor al que debía.

Por ello, la Sala considera justo y equitativo disponer que para este particular evento se reconozca un salario mínimo mensual vigente por cada mes durante los cuales se prolongó la angustiante espera, lo que tuvo lugar entre septiembre de 2001, fecha probable del grado según lo demostrado en este proceso y junio de 2004, cuando finalmente se graduó. Así las cosas la indemnización a reconocer por daño moral será equivalente a treinta y tres (33) salarios mínimos legales mensuales vigentes(18).

5.2. Daños materiales.

La Sala no encuentra viable indemnizar, a título de daño emergente, el valor de las sumas invertidas por la actora en su programa de licenciatura, ni los gastos de transporte realizados para acudir en procura de su culminación, sobre los que dieron cuenta los testigos, por cuanto no hay duda de que, finalmente, la demandante sí obtuvo el título universitario, habiendo sido dichas erogaciones las necesarias para acceder a este y a los estudios que efectivamente cursó. Se reitera, el daño que se indemniza es la demora en la obtención del título y no la privación de este, lo que no ocurrió finalmente, por lo que esos gastos cuya reparación se pretende, se constituyeron en los necesarios para acceder a la situación jurídica protegida por cuya demora se indemniza y, por ende, no constituyeron una pérdida económica para la demandante que pueda o deba serle reparada(19).

No ocurre lo mismo con la indemnización solicitada a título de lucro cesante, por cuanto las pruebas recaudadas sí permiten verificar que la imposibilidad de acceder en tiempo al título universitario le impidió a la demandante mejorar su ingreso a partir del año 2001, lo que sin duda le generó un detrimento económico que debe ser resarcido.

Lo anterior por cuanto la demandante acreditó que desde el 4 de septiembre de 1991 estaba inscrita en el escalafón docente, lo que implica que su remuneración entró a regirse por el vigente en dicha época contenido en el Decreto-Ley 2277 de 1979, pues aún no se expedía el Decreto 1278 de 2002, que solo aplica a los docentes que se vincularon en forma posterior a su expedición(20).

En ese régimen de carrera, la obtención de un título distinto al que sirvió de fundamento al ingreso al escalafón, daba lugar al derecho a ascender al grado que correspondería con ocasión del último de ellos. Dice la norma:

ART. 12.—Ascenso por título docente. El educador escalafonado que acredite un título docente distinto del que le sirvió para ingreso al escalafón, adquiere el derecho de ascenso al grado que le corresponde en virtud a dicho título. Se efectúa el ascenso al grado 14, para el cual deben reunirse los demás requisitos establecidos en el artículo 10.

Por su parte, el Decreto 259 de 1981 previó los correspondientes grados del escalafón a los que corresponde cada título, así:

Su ingreso al Escalafón se realizará al grado que se indicada en el mismo artículo en concordancia con la nomenclatura establecida en el Decreto 80 de 1980 para títulos de nivel superior, tal como a continuación se señala:

Al grado 1: El bachiller pedagógico y quienes hayan adquirido un título equivalente antes de la expedición del Decreto Extraordinario 2277 de 1979.

Al grado 2: El perito y el experto en educación, señalados en el literal a) del parágrafo 1 del artículo 10 del Decreto 2277 de 1979 que hayan obtenido el título antes de la vigencia del citado decreto.

Al grado 4: El técnico profesional intermedio en educación de que trata el inciso final del artículo 2º del Decreto Extraordinario 80 de 1980. El técnico o experto en educación señalado en el inciso b) del parágrafo 1 del artículo 10 del Decreto Extraordinario 2277 de 1979, con título otorgado con anterioridad a la vigencia del decreto antes mencionado.

Al grado 5: El tecnólogo en educación.

Al grado 6 El profesional universitario con título diferente al de licenciado

en ciencias de la educación, una vez haya aprobado el curso de ingreso.

Al grado 7. Los licenciados en ciencias de la educación (se resalta).

Así las cosas, es verídico que a partir de la obtención del título de licenciado y por solo ese hecho, la demandante obtenía el derecho a ascender en el escalafón docente, al grado 7 del mismo, sin que para la Sala resulte válida la discusión respecto de si era o no su intención ascender al iniciar sus estudios, pues ello corresponde a la consecuencia legal de haberlos adelantado y obtenido el título correspondiente, con independencia de las motivaciones que llevaron a la actora a estudiar(21).

En tal virtud, es claro para la Sala que el no otorgamiento del título en tiempo sí la privó de obtener el incremento salarial derivado del ascenso al que tenía derecho, cuya obtención se postergó con ocasión de los hechos imputables a las demandadas.

Y es que la posibilidad de ascender en este caso no corresponde a una mera expectativa, sino a una expectativa legítima, con fundamento legal y bajo el acreditado cumplimiento de los requisitos previstos para ello, restando solo el otorgamiento del título, para lo cual no se precisaba ninguna actuación de la afectada, quien cumplió con lo necesario para ser licenciada, lo que se prorrogó sin culpa de su parte. No es del recibo de la Sala el argumento según el cual la demandante nunca pidió el ascenso, lo que impide, a juicio de la demandada resarcir el perjuicio, pues el título era presupuesto indispensable para ello, siendo inane cualquier petición que en ese sentido hubiera elevado, sin acompañar el requisito correspondiente, por lo que no se compadece con la razón ni la lógica exigir a la actora que, sin el requisito legal, hubiera deprecado su ascenso en el escalafón.

En esas condiciones el no acceso oportuno al ascenso es imputable a las demandadas, quienes, por ende, están llamadas a indemnizarlo. Cosa distinta ocurre con el ascenso al grado 8, que imponía los siguientes requisitos: “Al grado 8 a). Licenciado en Ciencias de la Educación — 3 años en el grado 7(22)”.

Así las cosas, es claro que si la demandante hubiera obtenido el título en agosto de 2001, como era lo esperable, tenía inmediato derecho al ascenso al grado 7º, con efecto fiscal a partir de los 60 días siguientes al recibo de la documentación(23); no obstante, esa posibilidad se vio menguada hasta julio de 2004, cuando finalmente se graduó, por lo que estima la Sala que hay lugar a reconocerle la diferencia entre lo devengado en el grado 3 del escalafón desde la fecha probable del grado(24), hasta pasados 60 días de la época efectiva de este, que fue el período en el que dejó de gozar del ascenso al que tenía derecho y las diferencias salariales y prestacionales correspondiente.

A partir del momento en que le fueron reconocidos retroactivamente los emolumentos dejados de percibir no procede el cálculo de lucro cesante, por cuanto a partir de allí, las sumas correspondientes al incremento salarial debieron ingresar a su patrimonio.

Como se desconoce la fecha exacta en que el grado debía tener lugar se contabilizarán la indemnización a partir del primer día del mes siguiente a la fecha probable del grado (oct. 1º/2001) y hasta pasados 60 días de la fecha del grado efectivo (sep./2004). Así las cosas, la indemnización debe calcularse desde el 1 de octubre de 2001 hasta el 30 de septiembre de 2004(25), mes a mes y con la correspondiente indexación con base en el IPC, con el fin de establecer el valor real de dichas diferencias, teniendo como índice inicial el de la época en que debieron pagarse los salarios reajustados y como final el del mes de septiembre de 2004, época de causación de la última diferencia a reconocer.

Para ello, la Sala atenderá a los valores de la escala de remuneración de los servidores sometidos al estatuto docente decretada año a año por el gobierno nacional(26), reconociendo el valor de las diferencias entre el grado 3º y el grado 7º, incrementadas en un 25%, correspondiente al factor prestacional, cuyo valor necesariamente se vería impactado con ocasión del correspondiente grado y con el fin de resarcir ese porcentaje prestacional perdido, según lo reclamado en la demanda. Lo anterior, como metodología para calcular la indemnización y no como disposición que modifique la situación laboral de la trabajadora ni los actos administrativos que le reconocieron los correspondientes ascensos, los que no están en debate en el presente caso y están revestidos de presunción de legalidad.

A la Sala no le merece duda que la condena debe tasarse en concreto siempre que en el expediente aparezcan bases suficientes para establecer el monto de los perjuicios. En este caso particular, es posible determinar el valor de los perjuicios con fundamento en las normas de alcance nacional que año a año determinan la remuneración de los docentes. Entonces:

AÑO
 

El valor así obtenido deberá actualizarse conforme al IPC, con el fin de compensar su pérdida de poder adquisitivo, desde octubre de 2004 hasta la época de la presente sentencia:

VA
 

Por el valor de las condenas responderán las demandadas en forma solidaria, en un porcentaje equivalente al 50% a cargo de cada una. Aquella que pague el valor total de la condena tendrá derecho a repetir contra la otra por el porcentaje correspondiente.

Finalmente, en cuanto a la pretendida reparación in natura, de acuerdo con la cual solicita la demandante ser citada a la prestación de pruebas de Estado y ser capacitada para ello, encuentra la Sala que ello sería inane teniendo en cuenta que ya le fue otorgado el título, por lo que no se accederá a esa petición.

6. Responsabilidad del llamado en garantía.

Resta resolver sobre las pretensiones del llamamiento en garantía formulado por el Politécnico Jaime Isaza Cadavid en contra del Icfes, bajo el argumento de que era dicha entidad la obligada a otorgar el registro calificado del programa cursado por la demandante, esto es, para expedir el código de 21 dígitos con el cual debía formalizarse la licenciatura.

Para ello la Sala tiene en cuenta que en el curso del proceso no logró aceditarse que la inexistencia del código de registro ante el Icfes del programa de licenciatura cursado por la demandante deviniera de omisión atribuible al llamado en garantía, pues si bien, de acuerdo con las normas que regían la materia para la época de los hechos era el llamado a expedir dicho registro, no se acreditó que el Politécnico demandado hubiera cumplido con las condiciones legales necesarias para obtenerlo; esto es, no hay prueba alguna de que la no expedición del código hubiera obedecido a causas imputables al Instituto Colombiano de Fomento de la Educación Superior.

Sin duda, aquello que constituye el fundamento de la presente sentencia es precisamente el hecho de que el Politécnico omitió obtener dicho registro, ofertó e impartió una formación académica sin haber obtenido el correspondiente registro ante el Icfes. Así las cosas, no se encuentra fundamento para considerar que el llamado tenga el deber legal de resarcir al llamante el reconocimiento indemnizatorio que se dispondrá en su contra en la presente sentencia.

Por razón de lo expuesto se absolverá al llamado en garantía.

7. Costas.

No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.

III. Decisión:

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la constitución y la ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia de 13 de octubre de 2010, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. En su lugar se dispone:

1. DECLARAR administrativa y extracontractualmente responsables a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, de los daños padecidos por la señora Eliana Cecilia Álvarez Ramírez con ocasión de la demora en obtener el título de Licenciada en Educación Física, Recreación y Deporte.

2. CONDENAR, en forma solidaria a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, a pagar a la señora Eliana Cecilia Álvarez Ramírez, una indemnización equivalente a treinta y tres (33) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como reparación por el daño moral irrogado.

3. CONDENAR, en forma solidaria a la Nación – Ministerio de Educación Nacional y al Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, a pagar a la señora Eliana Cecilia Álvarez Ramírez la suma de catorce millones setecientos treinta y nueve mil novecientos sesenta y seis pesos ($14.739.966), como indemnización por lucro cesante.

4. El pago total de la condena que cualquiera de las condenadas realice, le dará derecho a repetir contra la otra por el 50% de su importe total.

5. Negar las demás pretensiones de la demanda.

6. Dese cumplimiento a esta sentencia de conformidad con lo regulado en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

7. NEGAR las pretensiones del llamamiento en garantía formulado en contra del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior.

8. Sin costas.

9. En firme esta providencia devuélvase el expediente a la corporación de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase».

2 Código Contencioso Administrativo, ART. 164.—“(…) En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada”.

3 Código Contencioso Administrativo. ART. 82.—La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley.

4 Se aportó al proceso la Ordenanza 41 de 1962, por medio de la cual la Asamblea Departamental de Antioquia creó el Instituto Politécnico Colombiano.

5 Recurso promovido en vigencia de la Ley 1395 de 2010, que dispuso la suma de todas ellas para determinar la cuantía.

6 El recurso de apelación fue promovido el 14 de enero de 2011 (fl. 632, cdno. ppal.), en vigencia de las competencias previstas en la Ley 446 de 1998.

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, exp. 25022, M.P. Enrique Gil Botero.

8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de septiembre de 2014, exp. 2007-01081 (REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro.

9 Consejo de Estado. Sección Tercera —Sala Plena— sentencia de 28 de agosto de 2013. C.P. Enrique Gil Botero. Radicado número: 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022).

10 La prueba testimonial da cuenta de que esa fue la fecha estimada de grado que incumplió el Politécnico demandado.

11 Artículo 29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes aspectos:
Darse y modificar sus estatutos.b) Designar sus autoridades académicas y administrativas.c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos.d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes. g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
Parágrafo. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) .

12 Aunque fue derogado por el Decreto 2566 de 2003, era la norma vigente en la época de los hechos y por lo tanto aplicable al sub lite, en cuanto al ámbito funcional de las demandadas y los requisitos que debían cumplir los programas académicos ofrecidos.

13 Norma declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-473 de 2006, en forma condicionada, en el entendido de que los bachilleres pedagógicos que hayan obtenido el título correspondiente y hayan sido inscritos en el Escalafón Nacional Docente de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-Ley 2277 de 1979, podrán ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación en las condiciones previstas en el mismo decreto. Para este efecto, los títulos de normalista, institutor, maestro superior, maestro, normalista rural con título de bachiller académico o clásico, son equivalentes al de bachiller pedagógico, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 10 de dicho decreto, siempre y cuando hayan sido inscritos en el escalafón.

14 De igual manera, dispuso la duración mínima de dichos programas, que debía corresponder a cinco años en la modalidad presencial y como mínimo a seis en la semipresencial o a distancia. Empero, dicha disposición no es aplicable al caso de la demandante, pues en esa materia la norma solo se aplica a quienes iniciaron estudios en su vigencia y la demandante inició la licenciatura en el primer semestre de 1997 (fl. 471, c. 1). Por ello, el tema de la duración del programa cursado no es relevante para la decisión del caso, como quiera que para el caso de la actora debía respetarse la duración prevista al momento de la iniciación de los estudios.

15 “Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”.

16 ART. 189, numeral 21. “Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley”.

17 ART. 32.—(según su texto vigente en la época de los hechos). La suprema inspección y vigilancia a que hace relación el artículo anterior, se ejercerá indelegablemente, salvo lo previsto en el artículo 33 de la presente ley, a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por: (…) “Que en las instituciones oficiales de educación superior se atienda a la naturaleza de servicio público cultural y a la función social que les es inherente, se cumplan las disposiciones legales y estatutarias que las rigen, y que sus rentas se conserven y se apliquen debidamente”.

18 Para la tasación de dicho perjuicio la Sala acoge el criterio ya sostenido en anteriores pronunciamientos sobre casos análogos. Ver. (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 23 de noviembre de 2016, exp. 40594, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. (ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de junio de 2017, exp. 40563, M.P. Ramiro Pazos Guerrero.

19 En tal virtud no se hace referencia al dictamen pericial practicado para determinar el valor de esos costos.

20 “ART. 2º—Aplicación. Las normas de este estatuto se aplicarán a quienes se vinculen a partir de la vigencia del presente decreto para desempeñar cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica (primaria y secundaria) o media, y a quienes sean asimilados de conformidad con lo dispuesto en esta misma norma.
Los educadores estatales ingresaran primero al servicio, y si superan satisfactoriamente el período de prueba se inscribirán en el escalafón docente, de acuerdo con lo dispuesto en este decreto”.
El contenido de dicha disposición deja sin fundamento lo alegado por la demandante respecto de la presunta modificación del régimen de escalafón que dijo haber sufrido con ocasión de la demora en la entrega del título, pues el aplicable a su situación particular es el vigente en la época de su vinculación, tal como se reconoce en los actos administrativos de ascenso que allegó como pruebas.

21 Para el ascenso a los grados siguientes era preciso acreditar tiempo de servicio en el grado inmediatamente anterior; así, para el grado 8 se precisaban 3 años de servicio en el grado 7, por lo que no es viable inferir que el ascenso al que tenía derecho la actora con la sola entrega del título pudiera ir más allá del grado 7 del escalafón.

22 Decreto 2277 de 1989, artículo 10.

23 Decreto 2277 de 1979. “ART. 21.—Término para decidir la vigencia de la clasificación. Las solicitudes de inscripción, ascenso y reinscripción en el escalafón serán resueltas por las juntas dentro de los sesenta (60) días siguientes al recibo de la respectiva documentación, siempre y cuando ésta llene los requisitos exigidos para cada caso, según lo establezca el reglamento ejecutivo”. (fue derogada en diciembre de 2001, por lo que sí es aplicable al caso).

24 Siendo el que ostentaba en la época en que debió graduarse.

25 Ver numeral 3.2.1.6. de la pruebas.26 Año 2001: Decreto 2713 de 17 de diciembre de 2001. Año 2002: Decreto 688 de 10 de abril de 2002. Año 2003: Decreto 3621 de 16 de diciembre de 2003. Año 2004. Decreto 4164 de 2004. Normas todas del orden nacional que no requieren de prueba y son idóneas para la tasación de los perjuicios.