Sentencia 2003-03456 de diciembre 13 de 2012

 

Sentencia 2003-03456 de diciembre 13 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 76001-23-31-000-2003-03456-02

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Hernando Morales Plaza

Demandado: municipio de Santiago de Cali

Referencia: Apelación sentencia

Bogotá, D.C., trece de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

6.1. Los actos demandados.

El demandante pretende que se declare la nulidad de los artículos 36, inciso primero y 80 del acuerdo que se transcribe, proferido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali.

Concejo de Santiago de Cali

Acuerdo 17 de 1996

(30 dic./96)

“Por medio del cual se adopta el estatuto orgánico de presupuesto del municipio de Santiago de Cali”.

El Concejo Municipal de Santiago de Cali, en uso de las obligaciones que le impone la Constitución Política de Colombia. Y en ejercicio de las atribuciones que le confiere la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994, la Ley 225 de 1995 y el Decreto Reglamentario 111 de 1996.

ACUERDA:

(...)

“ART. 36.—Vigencias futuras. La Comisión de Presupuesto del Concejo Municipal autorizará la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso, y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Para su autorización se requiere que estén consignadas en el plan de desarrollo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.

(...)

ART. 80.—La Comisión de Presupuesto del Concejo Municipal autorizará las modificaciones a la composición del acuerdo anual de presupuesto de conformidad con el reglamento interno del Concejo (acu. 06 y 17/94)...”.

6.2. Cuestionamientos formulados por el apelante contra el fallo de primera instancia.

Tal como se expresó al resumir la sentencia apelada, el a quo dio prosperidad a las pretensiones de la demanda, dado que la Comisión de Presupuesto del Concejo Municipal de Santiago de Cali no tenía facultades para la asunción de compromisos para vigencias futuras al igual que para modificar el acuerdo anual de presupuesto, como en efecto lo hizo; porque esa competencia corresponde a los concejos municipales por mandato de los artículos 313-4 y 352 constitucionales; 23, 104 y 109 del estatuto orgánico del presupuesto(9).

En la sustentación del recurso, la entidad apelante manifestó que si bien el actor demandó la nulidad de los artículos 36, inciso primero y 80 del Acuerdo 017 de diciembre 31 de 1996, “Por medio del cual se adopta el estatuto orgánico de presupuesto del municipio de Santiago de Cali”, su pretensión estaba dirigida a que se cambie la expresión “comisión de presupuesto” y, en su lugar, se establezca que es el concejo municipal el que tiene la facultad en el acuerdo precitado.

Considera que el fallo del tribunal es extra petita porque elimina del Acuerdo 017 de 1996 la totalidad del artículo 80, cuando la pretensión del actor no estaba dirigida a que se retirara del ordenamiento jurídico la precitada norma, sino a que se estableciera que dicha facultad está en cabeza del concejo municipal y no de la comisión de presupuesto.

Para la Sala los argumentos de la apelante no son de recibo por las siguientes razones:

Las pretensiones de la demanda están dirigidas a que se declare la nulidad del inciso primero del artículo 36 y del artículo 80 del Acuerdo 017 de 1996 del Concejo Municipal de Santiago de Cali, por cuanto el concejo facultó a la comisión de presupuesto de dicha corporación para aprobar las vigencias futuras y modificar el acuerdo anual de presupuesto.

Comparte esta Sala, la decisión de primera instancia tomada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia del 14 de marzo de 2008 de anular las precitadas disposiciones, toda vez que, en efecto, las mismas contrarían de manera flagrante los artículos 313 y 352 constitucionales y 23, 104 y 109 del Decreto 111 de 1996, ya que los mismos asignaron esta competencia a los concejos municipales y, por lo tanto, no podrían estos dejarlas en cabeza de una de sus comisiones.

En efecto, los artículos 313 y 352 de la Constitución Política disponen:

“ART. 313.—Corresponde a los concejos:

(...) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales”.

“ART. 352.—Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.

A su turno, los artículos 23, 104 y 109 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto” disponen:

“ART. 23.—La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.

(...) Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del concejo municipal, asamblea departamental y los consejos territoriales indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento”.

“ART. 104.—A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de los presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica de presupuesto. (L.225/95, art. 32)”.

“ART. 109.—Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica de Presupuesto en lo que fuere pertinente...”.

La Sala mediante auto del 14 de octubre de 2004, al acceder a la solicitud de suspensión provisional de los artículos demandados, señaló:

“Confrontado el texto de los artículos invocados con los acusados, mediante los cuales se establece que la comisión de presupuesto del concejo autorizará la asunción de obligaciones que comprometan vigencias futuras y la modificación del acuerdo anual de presupuesto, surge de manera palmaria la contradicción con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto.

Es claro que las dos funciones asignadas a la comisión de presupuesto comprometen el gasto y afectan el presupuesto, decisiones que según se desprende de la lectura de los artículos 313 de la Constitución Política y 23 de la Ley Orgánica de Presupuesto, corresponden al pleno de la corporación y no a la comisión de presupuesto, como se dispuso en los artículos acusados del Acuerdo 017 de 1996...”.

En un caso similar,(10) esta Sección mediante auto de 9 de diciembre de 2004, también suspendió la Resolución 049 de 29 de noviembre de 2002 “Por medio de la cual se deroga la Resolución 8 de 23 de julio de 1998 y se da autorización para comprometer vigencias futuras en el municipio de Santiago de Cali”, por considerar que la facultad de comprometer el gasto y afectar el presupuesto de los municipios corresponden al pleno del Concejo Municipal y no a la comisión de presupuesto, como se dispuso en el acto acusado.

Y bien lo entendió el fallador de primera instancia al considerar que el acto acusado,(11) quebrantó ostensiblemente el ordenamiento jurídico al establecer en cabeza de la Comisión de Presupuesto del Concejo Municipal de Cali la atribución de autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, en detrimento de la facultad, esta si atribuida por ley, Decreto Ley 111 de 1996 artículo 23, al pleno de los concejos municipales.

Por lo tanto, no tiene razón la apelante al considerar que el Acuerdo 017 de 1996 debe mantenerse con el contenido del inciso primero del artículo 36 y con el artículo 80, en el entendido que desaparezcan de los mismos las expresiones “comisión de presupuesto” y en su lugar se establezca la de “concejo municipal”, por cuanto, el alcance de la sentencia de nulidad es retirar del ordenamiento jurídico las normas que resulten contrarias a la ley, como en el presente caso y no es función del juez que revisa los vicios de una norma que contraria la ley, suplir su contenido por el que legalmente le correspondería.

En efecto, el Concejo Municipal de Santiago de Cali no podía delegar en las comisiones de presupuesto la asunción de las vigencias futuras, por cuanto el artículo 23 del Decreto 111 de 1996, es claro en darle esta facultad al concejo del respectivo ente territorial.

Se equivoca la defensa de la apoderada del concejo (parte demandada) cuando explica que la discusión del acuerdo se dio en primer debate en la comisión de presupuesto, y en pleno por el concejo, por cuanto, las normas demandadas y las pretensiones de la demanda no hacían referencia al trámite para la expedición del acuerdo, sino a la asignación de una competencia que en el futuro y en aplicación del acuerdo, no estaba en el órgano que señaló la ley sino en el que en esta delegaba, es decir, en la comisión de presupuesto.

Tal y como quedó planteado, en el caso bajo examen el recurso de apelación no controvierte los planteamientos jurídicos en que se sustenta la sentencia apelada, por lo que, en consecuencia habrá de confirmarse la misma.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(9) “Artículo 313, Constitución Política. Corresponde a los concejos: (...) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y gastos locales...”.

Artículo 352, Constitución Política. Además de los señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente al a programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.

Artículo 23, Decreto 111 de 1996... Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa de los concejos municipales, asambleas departamentales y los consejos territoriales indígenas, o quien haga sus veces siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad d endeudamiento.

Artículo 104, Decreto 111 de 1996. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica de presupuesto.

Artículo 109, Decreto 111 de 1996. Las entidades territoriales, al expedir las normas orgánicas sobre presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica de Presupuesto en lo que fuere pertinente”.

(10) Expediente 76001-23-31-000-2003-3455-01, actor: Hernando Morales Plaza, M.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

(11) Acuerdo 17 de 1996, “Por medio del cual se adopta el estatuto orgánico de presupuesto del municipio de Santiago de Cali”.