Sentencia 2003-03524 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 76001233100020030352401 [19191]

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Ingeniería Ambiental S.A. ESP

Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Sanción por aplicación indebida de tarifas

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 7 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

El a quo accedió a las pretensiones de la demandante, porque la sanción no fue objeto de graduación y tampoco se analizaron los parámetros señalados en el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994.

Según la apelante, la Superintendencia sí graduó y motivó la graduación de la sanción, pues a lo largo de los actos administrativos expuso las razones, tanto fácticas como jurídicas, que atienden al cumplimiento del numeral segundo del artículo 81 de la Ley 142 de 1994.

Pues bien, en la Resolución 013427 del 14 de noviembre de 2002, por la cual la SSPD sancionó a la actora, se dispuso lo siguiente(3):

“ART. 1º—Imponer sanción pecuniaria a la empresa Ingeniería Ambiental S.A. ESP a favor de la Nación, pagadera por consignación en efectivo o cheque de gerencia en el Banco Agrario, cuenta 070200108 a nombre de “Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios” - código rentístico 1212-20, por un valor equivalente a seiscientos veinte (620) salarios mínimos legales vigentes, o sea la suma de ciento noventa y un millones quinientos ochenta mil pesos ($ 191.580.000), moneda legal colombiana, la cual se hará efectiva en el término de diez (10) días hábiles para su pago, contados a partir de la ejecutoria de esta resolución.

La sanción impuesta se halla prevista en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, que señala lo siguiente:

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deban estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta:

81.1. Amonestación.

81.2. Multas hasta por el equivalente a dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al infractor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. (...) las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos (...).

81.3. Orden de suspender de inmediato todas o algunas de las actividades del infractor, y cierre de los inmuebles utilizados para desarrollarlas.

81.4. Orden de suspender a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez (10) años.

81.5. Solicitud a las autoridades para que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor, cuando el régimen de tales contratos lo permita, o la cancelación de licencias así como la aplicación de las sanciones y multas previstas pertinentes.

81.6. Prohibición a infractor de prestar directa o indirectamente servicios públicos, hasta por diez (10) años.

81.7. Toma de posesión en una empresa de servicios públicos, o la suspensión temporal o definitiva de sus autorizaciones y licencias, cuando las sanciones previstas atrás no sean efectivas o perjudiquen indebidamente a terceros” (destaca la Sala).

De acuerdo con la norma transcrita, las diferentes sanciones que puede fijar la SSPD dependen de la naturaleza y gravedad de la falta cometida. Una de las sanciones que puede imponer la Superintendencia, cuando la naturaleza y gravedad de la falta lo amerite, es la multa, que tiene como límite el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. La multa debe graduarse atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público y a si el administrado es reincidente o no.

Así pues, al imponer cualquiera de las sanciones previstas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, la administración actúa en ejercicio de su facultad discrecional, que, de acuerdo con el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo,(4) implica que la sanción sea adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

En Concepto 5 de 7 de enero de 2009, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios precisó lo siguiente respecto a la gradualidad de las sanciones que puede imponer con base en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994:

“[...]

3. ¿Cómo se mide la gravedad de la falta cometida por el prestador? ¿A qué se refiere el criterio de naturaleza de la falta? ¿Qué tipos de falta existen? ¿Cuál es la clasificación según la naturaleza de la falta?, ¿cómo se ordenan las faltas según su gravedad?, ¿entre qué rangos se mueve la superintendencia para imponer las sanciones pecuniarias para cada falta?

La Ley 142 de 1994 le otorgó en el artículo 81 a la superintendencia la competencia de sancionar a los prestadores de servicios públicos domiciliarios o actividades complementarias de estos, que violen las normas a las que deben estar sujetas, fijando como criterios únicos de graduación sancionatoria los de la naturaleza y la gravedad de la falta. Se observa que la ley no dosifica las sanciones imponibles para cada falta, sino que faculta al funcionario competente para evaluar en cada caso particular la naturaleza de la falta y la gravedad de la misma.

Corresponde entonces al sancionador, determinar cuál es la sanción adecuada y proporcional de conformidad con las circunstancias probadas en la investigación. En otras palabras, lo que se deduce de la norma en cita es la libertad del sancionador para evaluar la naturaleza y gravedad de la falta, como factores de graduación de la sanción.

En tales condiciones, se tiene que la ley no contiene una dosificación de las sanciones acorde con los tipos de faltas, sino que confiere al funcionario competente la facultad para valorar el impacto de la conducta sobre la prestación del servicio. No obstante, el sancionador debe hacer una valoración racional con base en lo señalado y ceñirse a los esquemas sancionatorios establecidos en el mismo artículo 81.

Por lo tanto, bajo los criterios anotados, la superintendencia puede imponer las sanciones de amonestación, multas, suspensión de actividades, cierre de inmuebles, orden de separación de administradores y toma de posesión.

Por otra parte, una de las sanciones que estableció el legislador, corresponde a las multas previstas en el numeral 2º del citado artículo, cuyo texto es el siguiente:

81.2. Multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al infractor de reincidencia. Si la infracción se cometió durante varios años, el monto máximo que arriba se indica se podrá multiplicar por el número de años. Si el infractor no proporciona información suficiente para determinar el monto, dentro de los treinta días siguientes al requerimiento que se le formule, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. Las multas ingresarán al patrimonio de la Nación, para la atención de programas de inversión social en materia de servicios públicos, salvo en el caso al que se refiere el numeral 79.11. Las empresas a las que se multe podrán repetir contra quienes hubieran realizado los actos u omisiones que dieron lugar a la sanción. La repetición será obligatoria cuando se trate de servidores públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución.

En esta medida, la administración cuenta con criterios generales para la imposición de sanciones contenidos en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, y con criterios particulares para la aplicación de sanciones pecuniarias establecidos en el artículo 81 .2 de la misma obra, que en cierta medida pretenden racionalizar la actividad sancionadora de la Superintendencia evitando que esta desborde su actuación represiva, encauzándola dentro de un criterio de ponderación, mesura y equilibrio.

Por lo tanto, corresponderá al sancionador, en cada caso concreto, hacer una valoración racional para determinar cuál es la sanción adecuada y proporcional de conformidad con las circunstancias probadas en la investigación (resalta la Sala).

De acuerdo con las precisiones anteriores, toda vez que no existe una reglamentación específica respecto a la gradualidad de la sanción, la ley faculta al funcionario competente para evaluar, en cada caso, la naturaleza de la falta y la gravedad de la misma, para, de esta forma, determinar la sanción de acuerdo con los hechos y pruebas que existan en el expediente.

En el caso concreto se observa que, luego de determinar que la actora cobró los aportes solidarios sin atender la legislación aplicable y vigente, la SSPD concluyó que “Ingeniería Ambiental S.A. ESP obtuvo un superávit de $ 1.066.854.956 millones (mil sesenta y seis millones ochocientos cincuenta y cuatro mil novecientos cincuenta y seis pesos), a pesos de diciembre de 2001. Tales recursos, por ser dineros públicos y provenientes del cobro de impuestos, debían haberse consignado periódicamente al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos de Cali, creado mediante Decreto Municipal 0937 de 1997, para lo cual la subdirección de servicios públicos de municipio, adscrita a planeación municipal, abrió una cuenta corriente en el año de 1998”.

Con fundamento en el cobro ilegal de los aportes solidarios, que son recursos públicos, esto es, con base en la naturaleza y gravedad de la falta, en la resolución sancionatoria, la superintendencia sostuvo que “Como gran conclusión de este despacho, se tiene que Ingeniería Ambiental S.A. ESP ha sido renuente al cumplimiento del criterio tarifario de solidaridad y redistribución de ingresos, pues no cobró los aportes solidarios a la luz del régimen legal; sino que lo hizo mediante prácticas por fuera del procedimiento normativo”(5).

Además, a pesar de que la multa tiene como tope el equivalente a 2000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la sanción impuesta por la SSPD a la actora, ascendió a $ 191.580.000, cifra muy inferior al tope legal.

En efecto, para la época de imposición de la sanción, esto es, el año 2002, el salario mínimo legal mensual era de $ 309.000,(6) lo que significa que la sanción impuesta a la entidad demandante en el presente proceso, en términos de salarios mínimos legales mensuales vigentes, ascendió a 620 smlmv.

Lo anterior pone de presente que la sanción también fue proporcionada, pues se determinó atendiendo razonables parámetros de imposición de las multas, de conformidad con la gravedad de la falta cometida y la buena marcha del servicio público ofrecido, dado que los recursos de los aportes solidarios son públicos, pues se trata de un impuesto con destinación específica(7).

Teniendo en cuenta que el tope establecido en el artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994 es de 2000 salarios mínimos mensuales, establecida la ocurrencia del hecho sancionable, la multa calculada en 620 salarios mínimos legales mensuales vigentes está de acuerdo con los parámetros legalmente establecidos y los hechos sancionables. Prospera el cargo.

En consecuencia procede el estudio de los restantes cargos de la demanda:

El auto de pruebas fue expedido por un funcionario sin competencia

El demandante señaló que la Resolución SSPD 10544 del 24 de junio de 2002, “Por la cual se modifica el manual de procedimientos de la Superintendencia de Servicios Públicos”, no asigna al director de investigaciones de acueducto, alcantarillado y aseo competencia para “firmar el acto administrativo que ordena o deniega la práctica de pruebas”, como se afirma en la página 20 de la Resolución 001137 de 2003.

Observa la Sala que el artículo 108 de la Ley 142 de 1994 señaló: “Periodo probatorio. Dentro del mes siguiente al día en que se haga la primera de las citaciones y publicaciones, y habiendo oído a los interesados, si existen diferencias de información o de apreciación sobre aspectos que requieren conocimientos especializados, la autoridad decretará las pruebas a que haya lugar”.

El artículo 16 del Decreto 990 de 2002 facultó a las direcciones de investigación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para el efecto así:

“ART. 16.—Direcciones de investigaciones de las superintendencias delegadas.

Son funciones de las direcciones de investigaciones de las superintendencias delegadas, las siguientes:

4. Proyectar los actos administrativos propios de la actuación investigativa.

En consecuencia, si el artículo 16 del Decreto 990 de 2002 facultó a las direcciones de investigación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para proyectar los actos propios de la actuación investigativa, dentro de esta facultad debe entenderse que está la de decretar pruebas y la expedición de los correspondientes actos administrativos que dan impulso a la investigación. No prospera el cargo.

Violación al debido proceso

El demandante señaló que el auto de pruebas dirigió la prueba y condicionó la respuesta que debía darse, por lo cual violó el debido proceso y el derecho de defensa.

Adicionalmente, sostuvo que aunque en el auto de pruebas se diga que se decretaron las solicitadas por la demandante, es claro que no se decretaron todas, pues se condicionaron, esto es, se dirigió su respuesta, razón por la cual procedía el recurso de reposición que en el mismo acto oficial se declaró como no procedente.

Al respecto, la SSPD consideró que la prueba solicitada estaba dirigida a demostrar la no renuencia a recaudar y pagar la contribución a que estaba obligada la demandante, porque la Resolución CRA 44 de 1998 era ilegal e inconstitucional, razón por la cual, a su juicio, se hacía imposible el recaudo al que estaba obligado.

La administración estimó que esta prueba era inconducente porque la actora estaba obligada a recaudar el aporte solidario, sin que como causal de justificación pudiera alegar la ilegalidad de la citada resolución, ilegalidad que negó el a quo al estudiar varios de los cargos de la demanda. En consecuencia, se estima que la solicitud de la prueba fue evaluada y decidida en legal forma por la demandada.

De otra parte, el hecho de que no se hubiera concedido recurso de reposición contra el auto que decretó pruebas no implica violación al debido proceso. Lo anterior, por cuanto el auto de 22 de agosto de 2002 por el cual la SSPD decretó las pruebas pedidas por la actora(8) es un acto de trámite que no ponen fin a la actuación administrativa y, por tanto, no admite recurso alguno, según lo establece el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo(9). Así lo informó la administración a la demandante “haciéndole saber que contra el presente auto no procede el recurso de reposición en los términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo”(10). No prospera el cargo.

Procedencia del recurso de apelación contra la Resolución 13427 del 14 de noviembre de 2002

El demandante alegó que se violó el debido proceso, el derecho de defensa y el estado social de derecho al no conceder y tramitar el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 013427 de 2002, por cuanto era procedente conforme con los artículos 211 de la Constitución Política(11) y 13 de la Ley 142 de 1994(12).

El artículo 2º de la Resolución 013427 de 2002, expedida por la superintendente delegada para acueducto, alcantarillado y aseo, dispuso lo siguiente:

“ART. 2º—Comisionar al director territorial sur occidente de esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con sede en Cali, con el fin de que notifique personalmente la presente resolución al doctor Orlando Duque Quiroga, identificado con la cédula de ciudadanía 14.989.549, expedida en Cali, en calidad de representante legal de la empresa Ingeniería Ambiental S.A. ESP, o a quien a la fecha haga sus veces, a quien puede citarse a la calle 52 Nº 10-26 de Cali (Valle), haciéndole entrega de una copia de la misma, y advirtiéndole que contra esta procede el recurso de reposición ante el superintendente delegado para acueducto, alcantarillado y aseo, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, de conformidad con el artículo 8º de la Ley 489 de 1998” (destaca la Sala).

Y, el artículo 113 de la Ley 142 de 1994, norma cuya aplicación reclama el demandante (concretamente el inciso 2º), prevé que:

“ART. 113.—Recursos contra las decisiones que ponen fin a las actuaciones administrativas. Salvo que esta ley disponga otra cosa, contra las decisiones de los personeros, de los alcaldes, de los gobernadores, de los ministros, del superintendente de servicios públicos, y de las comisiones de regulación que pongan fin a las actuaciones administrativas solo cabe el recurso de reposición, que podrá interponerse dentro de los cinco días siguientes a la notificación o publicación.

Pero, cuando haya habido delegación de funciones, por funcionarios distintos al Presidente de la República, contra los actos de los delegados cabrá el recurso de apelación.

Durante el trámite de los recursos pueden completarse las pruebas que no se hubiesen alcanzado a practicar” (destaca la Sala).

Se debe tener en cuenta que el artículo 211 de la Constitución Política señaló que: “La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios”.

Adicionalmente, la Ley 489 de 1998, norma especial en cuanto a la delegación de funciones se refiere, reguló lo relativo a la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y expidió las disposiciones, principios y reglas con base en las cuales se deberá ejercer, entre otras, la función de inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, en el artículo 9º precisó lo siguiente:

“ART. 9º—Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.

PAR.—Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos”.

A su vez, sobre el régimen de los actos proferidos por el delegatario, el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, dispone que:

“ART. 12.—Régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.

La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.

PAR.—En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no exime de la responsabilidad civil y penal al agente principal”.

Significa lo anterior, que contra los actos del delegatario, procede únicamente el recurso de reposición, pues, como lo indicó el inciso primero del artículo 113 de la Ley 142 de 1994, contra los actos del Superintendente de Servicios Públicos solo cabe el recurso de reposición, lo cual resulta igualmente pertinente frente a lo ordenado en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo(13). No prospera el cargo.

Toda vez que no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos, procede la Sala a revocar la sentencia apelada para negar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar, dispone:

NIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(3) Folios 6 a 29, cuaderno principal.

(4) ART. 36.—Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa.

(5) Folio 27, cuaderno principal.

(6) Decreto 2910 de 31 de diciembre de 2001

(7) Ver Sentencia C-098 de 1998

(8) Folio 97, cuaderno principal.

(9) “ART. 49.—Improcedencia. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución, excepto en los casos previstos en norma expresa”.

(10) Folio 101, cuaderno principal.

(11) ART. 211.—La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.

La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.

La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.

(12) ART. 13.—Aplicación de los principios generales. Los principios que contiene este capítulo se utilizarán para resolver cualquier dificultad de interpretación al aplicar las normas sobre los servicios públicos a los que esta u otras leyes se refieren, y para suplir los vacíos que ellas presenten.

(13) En similar sentido, ver sentencia de la Sección Primera de 30 de septiembre de 2010, Expediente 2007-00203.