Sentencia 2003-04141 de septiembre 22 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 25000-23-25-000-2003-04141-01(1613-08)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Eleonora Amaya Martínez

Demandado: Departamento de Cundinamarca

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., veintidós de septiembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

El problema jurídico a resolver

Corresponde a la Sala determinar si la Resolución 1126 de 17 de octubre de 2002, por medio de la cual se ordenó distribuir el cargo de profesional especializado 335, grado 06 de la oficina de desarrollo rural al centro administrativo provincial Rionegro; del acto administrativo ficto consistente en el silencio administrativo negativo, al negar los recursos de reposición y apelación contra la resolución anterior; las resoluciones 741 de 10 de diciembre de 2002, por la cual se declaró la vacancia del cargo de profesional especializado 335-06 por abandono del mismo; y 30 de 27 de enero de 2003, expedidas todas por el gobernador del departamento por medio de la cual confirmó en todas sus partes la resolución anterior (fls. 201-240), se ajustan a la legalidad o si, por el contrario, están incursas en alguna de las causales de anulación alegadas por la parte demandante.

Lo probado en el proceso

A folio 3, obra copia de la Resolución 1126 de 17 de octubre de 2002, por medio de la cual la directora del departamento de talento humano en ejercicio de la delegación conferida en el Decreto 1019 de 31 de julio de 2002, distribuyó el cargo de profesional especializado 335, grado 06 de la oficina de desarrollo rural dependiente de la secretaría de agricultura y desarrollo rural, al centro administrativo provincial Rionegro, dependiente del despacho del gobernador.

Resolución 741 de 10 de diciembre de 2002, expedida por el gobernador del departamento, obra a folio 4; por medio de esta, se declaró la vacancia del cargo de profesional especializado 335-06 por abandono del mismo y se retiró a la funcionaria de carrera administrativa.

A folio 10, obra la Resolución 30 del 27 de enero de 2003, expedida por el Gobernador del departamento de Cundinamarca, por medio de la cual confirmó en todas sus partes la resolución anterior.

Según oficio obrante a folio 26, la actora fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa el 28 de junio de 1996, en el cargo de profesional universitario código 2-45, grado 14 en la entidad: Departamento de Cundinamarca, municipio de Bogotá. Igual constancia obra a folio 333.

A folio 37, obra comunicación en la cual se le informa a la demandante que por Resolución 2736 del 16 de septiembre de 1999, fue incorporada en la planta global única de personal del sector central, establecida por medio del Decreto 3104 de la misma fecha, en el cargo de profesional especializado código 335 grado 04.

De folios 74 a 92, obran documentos de la historia clínica relacionados con el señor Rafael Amador Amaya, padre de la demandante.

Obran en el proceso (fls. 38, 39 y 49), las calificaciones de evaluación de desempeño laboral asesor y profesional de la actora, de los períodos 1º de marzo de 1999 al 28 de febrero de 2000, 1º de marzo de 2001 al 30 de noviembre de 2001 y 1º de diciembre de 2001 al 28 de febrero de 2002, como satisfactorias.

Copia de la acción popular por la presunta negligencia de un funcionario que dejó vencer unos medicamentos veterinarios que habían sido adquiridos por la empresa Intervet Colombia Ltda. y del llamamiento en garantía que hace el departamento a la actora, obra de folios 96-141. A folio 179, el director de procesos judiciales y administrativos le explicó a la actora las razones por las cuales fue llamada en garantía.

El 17 de octubre de 2002 (fl. 60), la directora del departamento de talento humano informa que de conformidad con lo establecido en la Resolución 1126 del 17 de octubre de 2002, a partir de la fecha, la actora prestaría sus servicios en el centro administrativo provincial de Rionegro.

En la misma fecha, (fl. 62) la actora interpone recurso de reposición y en subsidio apelación, alegando la imposibilidad de trasladarse fuera de Bogotá debido al delicado estado de salud de su padre y, de la misma manera solicitó que se le informara la posibilidad de suspender la decisión de su traslado, mientras se resolvía el recurso de reposición o hasta tanto encontrara una solución al problema de su progenitor. Dicha solicitud fue reiterada el 22 de octubre (fl. 93) y el 30 de octubre de 2002 (fl. 152).

La directora del departamento administrativo de talento humano, a folio 142 y mediante oficio de 25 de octubre de 2002, da respuesta a los escritos presentados por la actora el 18, 22 y 23 de octubre de 2002, así como al recurso de reposición y en subsidio apelación interpuesto contra la Resolución 1126 del 17 de octubre de 2002.

El 28 de octubre de 2002, la accionante, mediante oficios radicados bajo los números 12184 y 12185, presenta renuncia manifestando que le resulta imposible desplazarse al municipio de Pacho Cundinamarca, lugar al que alude la Resolución 1126 del 17 de octubre de 2002 y también acusa recibo de la respuesta dada a los radicados 11866, 11867,11954 y 12002, por parte de la directora de talento humano doctora Gloria Arias Ramírez.

De la misma manera, solicitó información sobre las razones de la administración para tomar la decisión de prestar sus servicios en el CAP de Rionegro; y de su renuncia informó al director del entro administrativo provincial de Pacho (fl. 146) y al secretario de agricultura y desarrollo rural (fl. 147).

El director del CAP Rionegro informó el 30 de octubre de 2002 a la directora del departamento administrativo de talento humano, que la actora no se había presentado a laborar en esa sede y que dicha funcionaria se había comunicado telefónicamente los días 21 y 28 del mismo mes, indicando que una vez terminara de entregar los elementos de trabajo y programas a su cargo, se haría presente en esa oficina; que además, había recibido un fax de 28 de octubre en el que manifiesta su voluntad de renunciar (fl. 153).

El 30 de octubre de 2002, la accionante reitera la aceptación de su renuncia por la imposibilidad de desplazarse al municipio de Pacho - Cundinamarca, dado el delicado estado de salud de su padre y por otra parte solicita le sea concedida una licencia no remunerada hasta cuando se acepte la renuncia presentada.

El 31 de octubre de 2002 (fl. 155), la directora del departamento administrativo de talento humano, reitera que el 25 de octubre de 2002 dio respuesta a la petición realizada por la actora el 28 de octubre de 2002 mediante oficio radicado bajo el numero 12185.

Nuevamente mediante escrito de 31 de octubre de 2002 (fl. 156), la actora solicita al Gobernador de Cundinamarca que se adopten las medidas necesarias para solucionar el problema planteado, para así evitar que al terminar de entregar el cargo quedara en una situación absurda como sería el no poder presentarse al municipio de Pacho - Cundinamarca y a la vez no obtener la aceptación de su renuncia; respuesta a este oficio obra a folio 171.

El 18 de noviembre de 2002, la directora le indica que nuevamente se le ha dado respuesta a todas sus peticiones, que su renuncia no fue aceptada por el gobernador, que terminó la entrega de funciones en la secretaría de agricultura el 6 de noviembre de 2002 y que por lo tanto debió presentarse en el CAP Rionegro a partir del 7 de noviembre de 2002, sin embargo y como no ha dado cumplimiento a la orden señalada en la Resolución 1126 del 17 de octubre de 2002 pondrá en conocimiento de la oficina de control disciplinario, tal situación.

La respuesta al escrito de 30 de octubre de 2002, obra a folio 165; y en este, la directora de talento humano, le indica que la renuncia es tema que resuelve el gobernador en calidad de nominador y que no se le concede la licencia solicitada, en tanto esta requiere ser tramitada con el visto bueno del jefe o responsable de la dependencia donde se ubica el empleo y donde el servidor presta sus servicios al momento de la solicitud (fl. 165).

A folio 170, la actora informa al secretario de agricultura y desarrollo rural (nov. 6/2002) de la entrega de las funciones e información que tenía a su cargo.

En oficio del 21 de noviembre de 2002, la demandante nuevamente presenta renuncia irrevocable al cargo de profesional especializado código 335 grado 06 (fl. 178), la cual no es aceptada mediante oficio del 10 de diciembre de 2002, suscrito por el Gobernador de Cundinamarca quien le informa que de acuerdo a lo establecido en el artículo 115 del Decreto 1950 de 1973 son prohibidas las renuncias motivadas (fl. 182),

A folio 180, la actora dirige nueva comunicación de fecha 27 de noviembre de 2002 al Gobernador de Cundinamarca, solicitando responder cuáles son las necesidades del servicio que llevaron a que la administración la trasladara.

En el cuaderno 3, obra copia del proceso disciplinario 2957-02 adelantado contra la accionante, por parte del director de la oficina de control interno disciplinario.

En el cuaderno 3, obra copia del proceso verbal sumario 2957 de 2002 iniciado a la actora, el cual culminó con fallo del 19 de junio de 2003, que declaró probados los hechos endilgados a la señora Eleonora Amaya Martínez y a folio 386 del cuaderno original se observa la sentencia de fecha 2 de marzo de 2006, proferida por la Sección Segunda Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la controversia que por la sanción disciplinaria impuesta, interpuso la señora Eleonora Amaya Martínez contra el departamento de Cundinamarca.

De folios 342 a 353, obran los testimonios de las señora Ana Lucy Herrera Rodríguez, Germán Ladino Castro y Remigio Huérfano Calcetero, quienes coincidieron en que la accionante era responsable de la salud de su padre, y que este estaba enfermo.

Análisis del caso

1. Anulabilidad de la Resolución 1126 de 17 de octubre de 2002, por medio de la cual se ordenó distribuir el cargo de profesional especializado 335, grado 06 de la oficina de desarrollo rural al centro administrativo provincial Rionegro; del acto administrativo ficto consistente en el silencio administrativo negativo, al negar los recursos de reposición y apelación contra la resolución anterior, actos administrativos por los cuales se trasladó a la demandante.

En ejercicio de la delegación conferida a la directora del departamento administrativo de talento humano de la Gobernación de Cundinamarca a través del Decreto 1019 del 31 de julio de 2002, profirió la Resolución 1126 del 17 de octubre de 2002, mediante la cual se resolvió distribuir el empleo de profesional especializado código 335 grado 06 ubicado en la oficina de desarrollo rural dependiente de la secretaría de agricultura y desarrollo rural y desempeñado por la demandante, en el centro administrativo provincial Rionegro, modificando así la Resolución 3153 del 29 de noviembre de 2001, acto administrativo que fue comunicado a la demandante el 18 de octubre de 2002.

Teniendo en cuenta que esta decisión traía inmerso el traslado de la funcionaria Eleonora Amaya Martínez, el mismo día en que le fue comunicado el acto, manifestó su inconformidad aduciendo que su padre se encontraba en delicado estado de salud, razón por la que no podía trasladarse a su nuevo lugar de trabajo; por ello, la demandante alega la existencia del acto administrativo ficto negativo derivado de la falta de respuesta a los recursos de reposición y apelación contra la resolución anterior.

La entidad demandada alega que dio respuesta a los recursos interpuestos y, en el expediente obra prueba que los recursos se resolvieron mediante oficio 12185 del 28 de octubre de 2001; acusó recibo de la respuesta dada a los radicados 11866, 11867,11954 y 12002, por parte de la directora de talento humano doctora Gloria Arias Ramírez, en el que la administración le informa que la distribución de los empleos de la planta de personal del departamento de Cundinamarca en sus sectores central y desconcentrado por ser de carácter global, obedece siempre a necesidades del servicio por lo que la naturaleza del acto administrativo a través del cual se efectúa tal distribución, por ello, la Resolución 1126 del 17 de octubre de 2002, no requiere motivación, ni invocación de causales diferentes a las que amparan su expedición, por lo que este acto no requirió de notificación para su validez y eficacia sino que tan solo fue comunicado, circunstancias que hacen que no sea recurrible.

Para la Sala, en desarrollo del vínculo laboral legal y reglamentario que ata a un funcionario público con derechos de carrera administrativa, es factible que varíen las condiciones originales del empleo que este ocupa; es decir, que tengan que cambiar las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que era prestado el servicio por parte del funcionario trasladado.

Por ello el artículo 30 del Decreto 1950 de 1973 prohíbe los traslados que impliquen condiciones menos favorables para el empleado, pero esta deben ser de carácter objetiva, es decir que tienen que ver con la categoría, la remuneración y otros factores similares, pues de lo contrario haría nugatoria la figura porque todo traslado implica incomodidades y problemas de instalación y adaptación en el nuevo lugar.

Es decir, el nominador posee implícita la facultad denominada en la normatividad laboral, como ius variandi, entendida como la facultad que tiene quien la ejerce para alterar las condiciones de trabajo en cuanto al modo, lugar, cantidad o tiempo del mismo, en virtud del poder subordinante que ejerce sobre sus empleados, que permite la posibilidad de dar órdenes de obligatorio cumplimiento relacionadas con la alteración de la situación administrativa ocupacional frente al sitio o lugar de trabajo, la jornada laboral y/o las tareas o cargas laborales específicas de cada empleo.

La anterior facultad, sumado al hecho de que en las normas de carrera no defieren, expresamente, la procedencia de los recursos contra el acto administrativo de traslado, por ello, deben aplicarse las reglas generales contenidas en el Código Contencioso Administrativo.

Ahora bien, la regla general es que contra los actos administrativos que concluyen una actuación administrativa procedan los recursos gubernativos de reposición y de apelación; pero, de la misma forma, contra la decisión que los deniega, como en nuestro caso, procedería el recurso de queja que es facultativo(2), de manera que para los efectos oponibilidad y agotamiento de la vía gubernativa la actuación administrativa culminó con el oficio 1285 de 28 de octubre de 2001, antes aludido.

De la misma forma, no resulta procedente, como lo declaró el a quo señalar que existió acto ficto negativo producto de la falta de respuesta a los recursos pues, conforme a lo dispuesto por el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, es lo cierto, que hubo una decisión expresa de la administración independiente de su contenido y alcance.

Así las cosas, la accionante debió acudir, si era su voluntad, ante esta jurisdicción para demandar al departamento de Cundinamarca en acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya acción debió ejercitarce en el término de caducidad que es de cuatro (4) meses, lo que no hizo, pues la demanda se presentó el 23 de abril de 2003, mientras que la Resolución 1126 del 17 de octubre de 2002, fue conocida por la demandante en la misma fecha (fls. 60 y 62).

Ahora bien, respecto de la oposición efectuada por el apoderado de la actora en donde considera que estamos ante la expedición de un acto administrativo complejo, conformado con la decisión del traslado y la vacancia del cargo, cabe señalar que cada uno tiene una existencia y validez independiente, de manera que los vicios o ilegalidad de alguno no vicia el otro(3).

Conviene precisar que no es cierto que se trate en el presente caso de actos administrativos complejos, ya que si bien la Resolución 1126 del 17 de octubre de 2002 fue proferida por la directora del departamento administrativo de talento humano de la Gobernación de Cundinamarca, esta lo hizo en ejercicio de la delegación que para el efecto realizó el Gobernador de Cundinamarca mediante Decreto 1019 del 31 de julio de 2002, razón por la cual y comoquiera que tanto la Resolución 741 del 10 de diciembre de 2002 como la que la confirma esto es, la 30 del 27 de enero de 2003, fueron expedidas por el Gobernador de Cundinamarca, no se cumple una de las características del acto complejo y es que “sea producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o de dependencia y que pueden pertenecer en una misma entidad o varias distintas”.

2. Anulabilidad de las resoluciones 741 de 10 de diciembre de 2002, por la cual se declaró la vacancia del cargo de profesional especializado 335-06 por abandono del mismo; y 30 de 27 de enero de 2003, por medio de la cual confirmó en todas sus partes la resolución anterior, expedidas todas por el gobernador del departamento.

Sea lo primero indicar que en el presente caso le son aplicables las disposiciones contenidas en el Decreto-Ley 2400 de 1968 y su Decreto Reglamentario 1950 de 1973.

El artículo 22, numeral 10, del Decreto Reglamentario, señala las causales de vacancia del empleo, así:

“Para efectos de su provisión se considera que un empleo está vacante definitivamente:

[...].

10. Por declaratoria de vacante en los casos de abandono del cargo, y...”.

A su vez el artículo 126 ibídem dispone los eventos en que se produce el abandono del cargo, con el siguiente tenor literal:

“El abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa:

Deja de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos...”

En concordancia con esta norma el artículo 127 ibídem señala:

“Comprobado cualquiera de los hechos de que trata el artículo anterior, la autoridad nominadora declarará la vacancia del empleo, previos los procedimientos legales”.

Por su lado, el artículo 37, literal g) de la Ley 443 de 1998, señala como causal de retiro de los empleados de carrera, la declaratoria de vacancia del empleo.

Por su parte, y en estos casos en que se presenta la ausencia de un servidor al trabajo durante tres días consecutivos, el nominador deberá adelantar un procedimiento breve y sumario en orden a comprobar la ocurrencia de la omisión y proceder a declarar la vacancia del empleo, sin perjuicio de que el empleado pueda allegar oportunamente las pruebas que justifiquen su ausencia. En este caso la conducta descrita enervaría la anunciada declaratoria de vacancia.

Lo anterior lleva a concluir que los presupuestos señalados en los artículos 126 y 127 del Decreto 1950 de 1973 se cumplieron porque no era menester en estos casos adelantar un proceso administrativo igual al que se sigue en los procesos disciplinarios porque el abandono del cargo es, en nuestro ordenamiento legal, causal autónoma de retiro del servicio, diferente a la destitución.

Al respecto es oportuno transcribir la parte pertinente de la sentencia de la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación, de 22 de septiembre de 2005, dictada en el proceso 110010325000200300244-01 (2103-03), Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero, en la que se dijo:

“... si bien se trata de una misma circunstancia: el abandono injustificado del servicio, comporta efectos autónomos distintos cuando se trata de regular la función pública que cuando se trata de disciplinar a los funcionarios. En esa medida mal puede la causal de abandono del cargo solo aplicarse previo un proceso disciplinario, pues frente a la administración pública es menester que el nominador cuente con esa herramienta para designar un funcionario en reemplazo del que abandonó sus tareas, para así lograr la continuidad de la prestación del servicio público, fin que no es otro al que apunta esta figura en la función pública.

(...).

El abandono del cargo, debidamente comprobado, es una de las formas de la cesación de funciones o retiro del servicio, que puede ser objeto de sanción, si se dan los supuestos para que se produzca la falta gravísima a que aluden las normas disciplinarias, tanto la Ley 200 de 1995, como la Ley 734 del 5 de febrero de 2002, precepto este último que igualmente la consagra como falta gravísima.

(...).

Esta declaratoria de vacancia de un cargo no exige el adelantamiento de proceso disciplinario; basta que se compruebe tal circunstancia para proceder en la forma ordenada por la ley. Es decir, que esta opera por ministerio de la ley y el pronunciamiento de la administración al respecto es meramente declarativo.

Pero adicionalmente a la comprobación física de que el empleado ha dejado de concurrir por tres (3) días consecutivos al trabajo, la ley exige que no se haya acreditado justa causa para tal ausencia, obviamente estimada en términos razonables por la entidad en la que presta sus servicios. Si la justa causa se comprueba con posterioridad, el acto debe revocarse”.

De la actuación administrativa reseñada se desprende que la entidad demandada no investigó la situación de la demandante, no le dio la oportunidad de manifestar las razones de su ausencia y aunque, pese a no darle la oportunidad de sustentar sus razones de la vacancia, la demandante se las puso de presente, pero la administración no las valoró y por ello procedió a la declaratoria de vacancia del cargo.

Como ya se dijo, la administración no cumplió ni formal ni sustancialmente con el proceso con el procedimiento para verificar las razones de la ausencia de la demandante. Empero, a juicio de la Sala, la causal de justificación presentada por la actora es de la suficiente seriedad y contundencia como para excusar su inasistencia a laborar, amén de que no puede hablarse en estricto sentido de abandono del cargo toda vez que la funcionaria hizo conocer previamente su situación personal a los directivos de la entidad.

En efecto, como ya se reseñó, existen pruebas suficientes que demuestran la grave situación de salud que presentaba el padre de la demandante, quien requería de cuidados personales y, en todo caso la administración se abstuvo de valorar tal condición y, por el contrario, adujo razones generales de servicio no especificadas que, según criterio de la Sala, conforme a lo antes señalado, ameritaban una valoración.

A pesar de que la administración estaba noticiada, por elementos ajenos al procedimiento mismo de abandono de cargo que formalmente no hizo, sobre la situación personal que le impedía el cumplimiento de los deberes como empleada pública, la administración debió, en aplicación del principio de imparcialidad, valorar la circunstancia subjetiva en que se encontraba para de ahí deducir la causal de justificación. El no hacerlo implicó la pérdida del sustento fáctico de la decisión administrativa.

Prueba de la situación arbitraria que conllevaba la ausencia a su trabajo lo comporta las renuncias, que aunque motivadas tenían el carácter de “irrevocable”, pues implicaban la circunstancia de la imposibilidad personal de asumir el traslado con su progenitor en grave estado de salud.

Es cierto que la prestación del servicio público debe ser garantizada en condiciones de continuidad pero esta condición debe ser prevista por la administración para que en el momento en que se le presente una situación personal de uno de los empleados, sea valorada y apreciada, pues las necesidades del servicio no son valores absolutos.

Para la Sala, se insiste, las explicaciones dadas para justificar su ausencia durante los días en que dejó de laborar, según dan cuenta las pruebas reseñadas, hubo justa causa, lo que deja la declaratoria de vacancia del cargo sin sustento jurídico.

Finalmente, conviene señalar que la entidad demandada, mediante proceso verbal sumario adelantó la investigación disciplinaria, en donde dio la oportunidad a la actora de manifestar las razones de su ausencia, el cual culminó declarando como probados los hechos endilgados a la señora Eleonora Amaya Martínez, fallo que fue demandado ante la jurisdicción contenciosa administrativa, y en sentencia del 2 de marzo de 2006, negó las pretensiones de la demanda, pero esta decisión disciplinaria en nada altera los vicios en que se incurrió al proferir los actos acusados que declararon la vacancia del cargo ocupado por la demandante.

Finalmente, conviene señalar que de los documentos allegados al proceso, es evidente que la demandante siempre estuvo inconforme con lo dispuesto en la Resolución 1126 del 17 de octubre de 2002, manifestando no poder trasladarse al municipio de Pacho - Cundinamarca a desempeñar el empleo, dado el delicado estado de salud de su padre, lo constituye esta en una prueba para justificar su no asistencia al nuevo lugar de trabajo a partir del 7 de noviembre de 2002, ya que según su propio dicho, era una situación que se venía presentando de manera cotidiana y que, la administración se abstuvo de valorar, simplemente se limitó a decir que el traslado era por razones del servicio.

De otro lado, conviene señalar que la vacancia de la señora Eleonora Amaya Martínez, se produjo el 7 de noviembre de 2002, es decir, al día siguiente al que la demandante hizo entrega del cargo de profesional especializado código 335 grado 06 que desempeñaba en Bogotá, fecha a partir de la cual, debió estar en su nuevo lugar de trabajo y no en la sede Bogotá a donde continuó efectuando registros de asistencia, con lo que se evidencia una desobediencia a las decisiones de la administración, lo que, indujo también a proferir el acto acusado, contribuyó a la expedición del acto atacado y por ende a los efectos nocivos que le imputa. Por ello, en aplicación de los criterios de equidad y reparación (L. 446/98, art. 16), como ya lo hizo en otra oportunidad, se abstendrá la Sala de ordenar la indexación de las sumas de condena.

En consecuencia, la sentencia de primer grado que accedió a las pretensiones de la demanda se confirmará, salvo lo relacionado con la indexación que se revoca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia del 20 de septiembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió las pretensiones de la demanda incoada por Eleonora Amaya Martínez contra el departamento de Cundinamarca, salvo lo relacionado con la indexación que se revoca, para en su lugar, denegarla.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) “ART. 50.—Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.

De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.

Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.

Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”.

(3) Sobre la conformación del acto complejo y su definición la jurisprudencia de esta corporación ha expresado sobre el tema: “Cuando se trata de un acto complejo, es decir, formado por una serie de actos con la ocurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio solo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. El acto que se forma es un acto único, es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso de formación el acto” (resaltado fuera de texto) (S. Plena de lo Contencioso Administrativo, Sent. oct. 15/64, C.P. Alejandro Domínguez Molina).

En los actos administrativos complejos, la decisión administrativa se adopta con la intervención conjunta y sucesiva de dos o más órganos o autoridades, de tal forma que si falta la manifestación de voluntad de alguno de tales órganos o autoridades, no se puede sostener que el acto administrativo ha nacido a la vida jurídica; es decir, que en la formación debe concurrir en la misma dirección, las voluntades del número plural de autoridades que legalmente deben intervenir”. (Sec. Segunda-Sent. dic. 16/94-Exp. 7322, C.P. Joaquín Barreto Ruiz).

“La existencia del acto complejo no surge de la voluntad de los entes administrativos, sino del mandato de la ley o de la necesidad de la concurrencia de dos o más personas u órganos administrativos en la formación de la voluntad administrativa” (Sent. oct. 27/72 - Anales del Consejo de Estado, título LXXXIII, números 435-436, 1972, p. 429).

“De lo anterior se desprende que el acto complejo se caracteriza por los siguientes rasgos:

a) Tienen unidad de contenido y unidad de fin;

b) Hay fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación;

c) Es el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o de dependencia y que pueden pertenecer en una misma entidad o varias distintas, y

d) La serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente” (C.E., Sec. Primera, Sent. 3170, jul. 28/80, M.P. Jacobo Pérez Escobar).