Sentencia 2003-04242 de noviembre 11 de 2009

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-25-000-2003-04242-01(1127-07)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Alonso Artunduaga Penagos

Demandado: Bogotá, D.C. - Secretaria de Gobierno

Bogotá, D.C., noviembre once (11) de dos mil nueve (2009).

Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 16 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso instaurado por Alonso Artunduaga Penagos contra el Distrito Capital - Secretaría de Gobierno.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Corresponde entonces a la Sala pronunciarse sobre la solicitud de nulidad de la Resolución 1127 de agosto 21 de 2002, proferida por la Secretaría de Gobierno de Bogotá, que ordena al demandante reintegrar la suma de $ 43.884.208, más la indexación y los intereses corrientes y la Resolución 1541 de 6 de noviembre de 2002, proferida por la misma entidad, que confirmó la anterior.

Problema jurídico: se concreta en determinar si con la expedición de las resoluciones demandadas se violaron los derechos al debido proceso y a la defensa, así como derechos adquiridos, al entender que estas ejercieron la revocatoria directa de otras resoluciones vigentes a favor del demandante desde tiempo atrás, sin que se hubiera dado autorización expresa para tal efecto.

De manera general y previa, es importante conocer que la revocatoria directa, regulada por los artículos 69 a 73 del Código Contenciosos Administrativo, es un recurso que le permite a la entidad que ha expedido un acto individual en el que considera se ha equivocado o que de alguna manera infringió una norma superior, revocarlo con el previo consentimiento expreso y escrito del titular, si este acto ha creado o modificado una situación de carácter particular o reconoció un derecho de igual categoría. Sin embargo, respecto de este último tema, el Consejo de Estado sentó la posibilidad de que cualquier acto administrativo particular que haya sido obtenido por medios ilegales pueda ser revocado unilateralmente, cuando afirmó:

Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contenciosos Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica por qué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular(2).

Cuando la ilicitud del acto o el silencio positivo no es el caso, y el particular titular del acto administrativo no da su consentimiento para la revocatoria, la entidad tiene otra posibilidad para corregirlo por medio de la acción de lesividad, que consiste básicamente en la posibilidad de demandar sus propios actos, en razón a que los mismos son ilegales o van en contra del orden jurídico vigente. De manera que sí la administración se encuentra imposibilitada para revocar o modificar los actos administrativos que crean situaciones jurídicas particulares y concretas sin el consentimiento del afectado (CCA, art. 73), dicha acción le permite que en defensa del interés público y del orden jurídico y ante la existencia de actos que vulneren este último, demande los propios ante la jurisdicción contencioso administrativa, dentro del término de caducidad, que según el artículo 136, numeral 7º, es de 2 años contados a partir del día siguiente al de su expedición.

Si la administración no utiliza estas posibilidades para atacar su propio acto, no puede inventarse otros mecanismos que en forma disfrazada conduzcan a la revocatoria directa del mismo, para crear como en el sub lite una nueva decisión que preste mérito ejecutivo, para luego hacerla efectiva a través de la jurisdicción coactiva, y constituirse en juez y parte, sin que haya mediado la intervención de la autoridad jurisdiccional para revisar la legalidad de las nuevas creaciones. La caducidad es una sanción para el que no haga uso de la acción oportunamente y ello aplica con generosa amplitud en los términos para las personas de derecho público, por tanto, no puede so pretexto de resguardar el orden jurídico, ir en contra de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe, lealtad entre las partes, debido proceso, etc., contrariando además frontalmente la teoría del respeto del acto propio venire contra pactum proprium nelli conceditur, según la cual, a nadie le es lícito venir contra sus propios actos, y cuyo fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria(3).

El ordenamiento jurídico resguarda la confianza entre las partes y la administración no tiene otro remedio más que protegerla, no puede destejer como Penélope, creando situaciones desleales, que van en contravía del concepto ético del derecho.

No obstante, si la administración utiliza artilugios como el cambio de la denominación de un acto para evadir las garantías constitucionales y legales, es deber del funcionario judicial escudriñar la intención del empleado que expidió la actuación y develar la verdadera naturaleza de la decisión de la administración, para proceder a hacer efectivas las garantías correspondientes.

El caso concreto

El accionante acusa la resolución demandada de violar el derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, que dispone: El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio....

Puntualmente, frente a la negativa del titular para que se revocaran las resoluciones, el camino lógico de la administración era la acción de lesividad, pero encontró el obstáculo de la caducidad de la acción, por haber quedado ejecutoriadas las resoluciones en un tiempo superior a dos años para cada una de ellas.

Sin embargo y a pesar de esto, la administración expidió las resoluciones 1227 y 1541 de agosto 21 y noviembre 6 de 2002 respectivamente, que sin ser nominadas como revocatoria directa de las resoluciones 942 de 22 de mayo de 1998, que ordena el reintegro; 858 de diciembre 14 de 1998; 888 de noviembre 30 de 1998, que da cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenando los pagos correspondientes tanto al actor como a la caja de previsión del distrito; 231 de abril 16 de 1999, que reconoce y paga unos intereses; 233 de abril 16 de 1999, que reconoce una diferencia en el subsidio familiar; 622 de septiembre 21 de 1999, que establece el pago de una cuenta; desconocen la legalidad, la vigencia y firmeza de las mismas, y ordena que se reintegre al Distrito Capital, unos dineros pagados de más por la entidad, argumentando que se presentó un error en la liquidación.

Al decretar el reintegro de estos dineros está emitiendo una decisión que solo podía ser fruto de la revocatoria directa, pues el resultado inmediato y útil de las citadas resoluciones es dejar sin efecto tácitamente las decisiones que efectuaron ese pago, lo cual no podía hacerse en virtud del principio de legalidad de los actos y de la presunción que existe sobre los mismos, cosa diferente, es que hubiese existido ilicitud en su expedición o en su trámite, o que el error haya sido inducido por el interesado, vale decir, que hubiese actuado con temeridad, pero aún en este evento, la entidad debía garantizar el debido proceso con un procedimiento sumario, antes de tomar una decisión de esta naturaleza.

Sin embargo, debe señalarse que respecto a la presunta ilicitud de las resoluciones mediante las cuales se adelantó la liquidación tildada de errónea por parte de la administración, no encuentra la Sala ningún soporte que la evidencie, más que afirmaciones en tal sentido y deducciones subjetivas que no son suficiente para estructurar la acusación o soportar las resoluciones cuestionadas. Por el contrario, en la actuación del demandante se observa un obrar acorde con las posibilidades legales y una ausencia de conocimiento frente a la situación anormal de su liquidación, lo que se refleja con su eventual conocimiento de la situación provocada por su petición a la administración; dando pie para concluir, como hizo la investigación disciplinaria adelantada en su contra (fls. 202-209), que no pueden trasladarse los errores de la administración al actor para presumir su mala fe.

Ahora bien, es aceptado por la administración (fl. 177, cdno. ppal.), que se percataron del error en la liquidación, mientras estudiaban un derecho de petición presentado por el señor Artunduaga mediante oficio 01583 de 22 de enero de 2002, en el que solicitaba información relacionada con los aportes a salud y pensión, al igual que el pago de las cesantías. Para la Sala se reitera, no es compatible este obrar de buena fe, con quien ha actuado contra su propio acto, al no encontrar vías administrativas viables, como la revocatoria directa con consentimiento del titular del derecho—, o judicial como la acción de lesividad, y si habilidosamente construye un título ejecutivo, para cobrarlo por vía administrativa como lo afirma en la contestación de la demanda, con la clara consecuencia jurídica de revocar unos actos que se encontraban en firme y que concedían derechos de carácter particular al actor, violando lo dispuesto en el articulo 73 del Código Contenciosos Administrativo.

En este orden de ideas, es diáfano que las resoluciones 1227 de 2002, y 1541 de 2002, son violatorias del debido proceso, en tanto se actuó en forma contraria a las disposiciones que fundamentan la revocatoria directa porque no encaja en ninguna de las posibilidades legales que tenía la administración para invalidar su propio acto, constituyéndose en una solución arbitraria.

Si bien es cierto la administración está obligada a recuperar los emolumentos cancelados sin justa causa, como lo afirma la Alcaldía Mayor de Bogotá en los mismos actos demandados, debe entenderse que esto no lo habilita para actuar contra legis, sino mediante el uso de los mecanismos y herramientas legales con los que cuenta; respetando en todo momento los procedimientos que el legislador ha desarrollado para tal fin, lo que no significa nada distinto a respetar el debido proceso.

Así las cosas, la Sala revocará la decisión de primera instancia para en su lugar decretar la nulidad de los actos demandados

Sobre las condenas pretendidas:

... dar por terminado todos los procesos disciplinarios, coactivos y penales que se hayan iniciado con motivo de las resoluciones 11227 de agosto 21 de 2002 y 1541 de noviembre 6 de 2002.

Es evidente que una pretensión de tal naturaleza no puede prosperar dado que la competencia de la acción de nulidad y restablecimiento se limita a estudiar la legalidad de los actos demandados con el consecuente restablecimiento, más no lo habilita para invadir la orbita de otras jurisdicciones.

Reconocimiento de honorarios de abogado por valor de $ 20.000.000 correspondiente a todas las actuaciones judiciales surtidas desde el 12 de febrero de 2002, hasta cuando termine este proceso. Así mismo, por concepto de perjuicios morales, la suma de $ 50.000.000, los cuales serán cancelados con intereses comerciales, bancarios y moratorios y dentro de los parámetros de los artículos 176 y 177 del Código Contenciosos Administrativo.

Esta pretensión de restablecimiento también será negada porque no fueron probados los perjuicios materiales, que se concretan para el caso de honorarios en el daño emergente; se echa de menos por ejemplo, el contrato de prestación de servicios entre el actor y la apoderada, el recibo de pago, etc. Tampoco hay prueba que demuestre la aflicción sufrida por el demandante, requisito necesario para el reconocimiento de los perjuicios morales ya que solo la pretensión en tal sentido, es insuficiente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 16 de febrero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso instaurado por Alonso Artunduaga Penagos contra el Distrito Capital - Secretaría de Gobierno, en su lugar se dispone:

DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 1227 de 21 de agosto de 2002, que ordenó al actor reintegrar la suma de cuarenta y tres millones ochocientos ochenta y cuatro mil doscientos ocho ($ 43'844.208) pesos, más la indexación, intereses corrientes y moratorios y la Resolución 1541 de noviembre 6 de 2002, que confirmó la anterior.

NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda por los motivos expuestos en la parte motiva.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha».

(2) Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia 1997-8732-02 de 16 de julio de 2002, M.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(3) T-702-00, M.P. Alejandro Martínez Caballero.