Sentencia 2003-04314 de marzo 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 05001232400020030431401

Consejera Ponente:

Dra. Maria Claudia Rojas Lasso

Actora: Cooperativa de Municipalidades de Antioquia Coomunicipios Ltda.”

Demandada: Contraloría General de Antioquia

Bogotá, D. C., cinco de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

6.1. Los actos administrativos demandados.

El contenido de los actos objeto de nulidad son del siguiente tenor literal:

“CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA

RESOLUCIÓN 3480 DE 2003

(Marzo 10)

‘Por medio de la cual se fija una cuota de vigilancia fiscal’.

EL Contralor General de Antioquia,

en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 40 de la Ordenanza 42 de 1995, estatuto orgánico del presupuesto del departamento, artículo 41 del Decreto Departamental 4670 de 1996, que constituye el estatuto orgánico del presupuesto departamental, y el numeral 4º del artículo 9º de la Ordenanza 27 de 1998, estatuto fiscal de Antioquia, y

CONSIDERANDO

A. Que el artículo 308 de la Constitución Política, consagró que la ley podrá determinar las apropiaciones para los gastos de funcionamiento de las contralorías departamentales.

B. Que de conformidad con los artículos 8º y 9º de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el artículo 17 de la Ley 716 de 2001, se fijó el valor máximo de los gastos para las contralorías departamentales, dependiendo de la categoría que corresponda al respectivo departamento.

C. Que al departamento de Antioquia, conforme con la certificación expedida por el señor gobernador, tal como lo exige el parágrafo 4º del artículo 1º de la Ley 617 en mención, le corresponde la categoría especial.

D. Conforme con dicha categoría, y en concordancia con los artículos 8º y 9º de la citada ley, la cuota de vigilancia fiscal para las entidades descentralizadas del orden departamental, será del 0.2% sobre el monto de los ingresos ejecutados, por esta entidad, en la vigencia anterior.

E. Que la determinación de la cuota de vigilancia fiscal, para cada entidad vigilada, debe ser fijada individualmente, mediante resolución del Contralor General de Antioquia, atendiendo los parámetros anteriores, tal como lo establecen los artículos 40 y 41 de la Ordenanza 42 de 1995 y el Decreto Departamental 4670 de 1996.

F. Que Coomunicipios, es una entidad descentralizada del orden departamental, por serlo, y de conformidad con la Ley 617 de 2000, y 716 de 2001, le corresponde como cuota de vigilancia fiscal, el 0.2% sobre el monto de los ingresos ejecutados por esa entidad, en la vigencia de 2002, excluidos los recursos del crédito, los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el producto de los procesos de titularización, como lo prevé el parágrafo del artículo 9º de la Ley 617 de 2000.

G. Que los ingresos ejecutados en la vigencia del año 2002, por esa entidad descentralizada, y que pueden ser gravados con cuota de vigilancia fiscal, conforme con el literal anterior, ascendieron a la suma de tres mil cuatrocientos setenta millones novecientos veinticinco mil pesos ($3.470.925.000,oo), según el presupuesto ejecutado en la vigencia fiscal ya citada.

RESUELVE

‘ART. PRIMERO.—Fíjase la cuota de vigilancia fiscal para la vigencia de 2003, que le corresponde a Coomunicipios, en quinientos setenta y ocho mil cuatrocientos ochenta y ocho pesos ($578.488) mensuales, para un total de seis millones novecientos cuarenta y un mil ochocientos cincuenta pesos ($6.941.850,oo) anuales, sumas estas resultantes de aplicar el 0.2% sobre los ingresos ejecutados por esa entidad, en el año 2002, de conformidad con lo establecido en los artículos 8 y 9 de la Ley 617 de 2000, y 17 de la Ley 716 de 2001.

‘ART. SEGUNDO.—El jefe de la unidad de recursos financieros, de la Contraloría General de Antioquia, deberá llevar un control eficaz de los recaudos que por este concepto gire Coomunicipios, a favor de la Contraloría General de Antioquia.

‘ART. TERCERO.—Los dineros que gire Coomunicipios, a favor de la Contraloría General de Antioquia, por cuota de vigilancia fiscal, se recaudarán a través de la tesorería general de la Contraloría General de Antioquia.

‘ART. CUARTO.—Cuando se presente morosidad en el pago de la cuota de vigilancia fiscal, la Contraloría General de Antioquia dará traslado a jurisdicción coactiva, para que se haga efectivo el cobro por esta vía.

‘ART. QUINTO.—Contra la presente resolución, procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación, debidamente motivado y ante el despacho del Contralor General de Antioquia.

‘ART. SEXTO.—La presente resolución rige cuando esté en firme.

Notifíquese y cúmplase,

Dada en Medellín a los 10 días del mes de marzo de 2003.

Jose Rodrigo Florez Ruiz 

Contralor General de Antioquia”.

No se hace la transcripción de la Resolución 3544 del 2 de abril de 2003 expedida por el Contralor General de Antioquia, por cuanto al resolver el recurso de reposición interpuesto por Coomunicipios Ltda., confirmó la Resolución 3480 del 10 de marzo de 2003 reiterando los argumentos expuestos en este acto.

6.2. Planteamiento del debate jurídico.

Corresponde a la Sala pronunciarse acerca de la prosperidad o no de los argumentos de inconformidad esgrimidos por la apoderada judicial de la Contraloría General de Antioquia, mediante los cuales solicitó la revocatoria del fallo proferido por la primera instancia, al considerar que la Cooperativa de Municipalidades de Antioquia Ltda. Coomunicipios, al ser sujeto de control fiscal, sí estaba sometida al pago de la cuota de fiscalización o de vigilancia para la vigencia del año 2003, tal y como lo fijaron las resoluciones 3480 del 10 de marzo y 3544 del 2 de abril ambas de 2003.

Lo anterior, por cuanto en criterio del ente de control demandado, Coomunicipios Ltda., al tener en su presupuesto recursos del Estado, estaba sometida a vigilancia fiscal y por ende al pago de la cuota de auditaje según los artículos 2º y 3º de la Ley 42 de 1993, aunado al hecho de que se trata de una entidad descentralizada indirecta dentro del nivel departamental, no obstante su naturaleza jurídica de ser una cooperativa, motivo por el cual está comprendida dentro de las entidades señaladas en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 617 de 2000.

Contraria a esta posición, el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala de Decisión Décima en el fallo objeto de la presente apelación, se limitó a reiterar la determinación adoptada por la Sala Séptima de Decisión de ese mismo Tribunal, que se había pronunciado sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso COOMUNICIPIOS LTDA., contra las resoluciones mediante las cuales la Contraloría General de Antioquia le fijó la cuota de vigilancia fiscal para el año 2006.

En dicha oportunidad, que se repite fue la misma determinación ahora adoptada en este proceso, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió declarar la nulidad de los actos demandados, al considerar que la Cooperativa Coomunicipios Ltda. a pesar de estar sometida a vigilancia fiscal por parte del ente de control demandado, no estaba obligada al pago de la cuota de auditaje, pues la facultad para cobrar este tributo especial por parte de las contralorías en el nivel departamental, se limitó a que los sujetos pasivos ostentaran la calidad de entidad descentralizada en dicho orden territorial, dada la derogatoria del artículo 13 de la Ley 330 de 1996 y haber quedado la misma así condicionada expresamente en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 617 del 2000. Que en vista de que Coomunicipios no tenía la categoría de entidad descentralizada del orden departamental por ser una entidad del sector cooperativo, no estaba sometida al pago de la cuota cuestionada.

Pues bien, precisamente ante la determinación adoptada en dicha oportunidad por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia el 2 de febrero de 2011, en el que dispuso declarar la nulidad de las resoluciones 322 de 30 de marzo de 2003 (sic) y 400 de 15 de mayo de 2006, expedidas por la Contraloría Departamental de Antioquia, el órgano de control departamental ante el fallo que le resultó adverso, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del a quo citada.

Esta impugnación fue objeto de decisión por parte de esta misma Sección, mediante sentencia del 6 de marzo de 2014 radicación número 05001-23-31-000-2006-03383-01 M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, fallo en el que se dispuso revocar la sentencia recurrida en apelación y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

Comoquiera que se trata de una providencia, en el que resultan ser idénticas las partes y los supuestos de hecho y de derecho analizados en la presente oportunidad, con los examinados por esta misma Sala en el fallo del 6 de marzo de 2014, resulta necesario en la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, prohijar las motivaciones tenidas en cuenta en la sentencia del 6 de marzo de 2014 las cuales se aplicarán mutatis mutandi al caso en estudio, cuyos apartes se transcriben a continuación:

“Así las cosas, la jurisprudencia referenciada evidencia que en el presente caso, resulta indispensable descifrar si Coomunicipios ostenta la calidad de entidad descentralizada del orden departamental, pues de su conformación como cooperativa regida, en lo pertinente, por el derecho privado y sus estatutos, se genera el dilema objeto de litis, en el sentido que para el a quo aquella no constituye la calidad arriba anotada, y por tanto, no es sujeto pasivo del gravamen, al contrario de lo alegado por la recurrente. Igualmente, será en función de la determinación de la calidad de entidad descentralizada del orden departamental que se establecerá si le resulta aplicable a Coomunicipios lo previsto por el parágrafo del artículo 9º de la Ley 617 del 2000, dada la claridad de la norma en lo que hace a que en el nivel departamental la cuota de fiscalización se causará a cargo de dichas entidades.

Pues bien, para la Sala, la entidad cuestionada conforma el sector descentralizado por servicios a nivel departamental en atención a lo dispuesto por la Ley 489 de 1998, toda vez que Coomunicipios constituye una asociación de entidades públicas en los términos de su artículo 95, y fue instituida mediante autorización de ordenanza por parte de la Asamblea Departamental de Antioquia, de acuerdo con el parágrafo del artículo 69 de la mencionada ley(5). Asimismo, siguiendo lo dispuesto por el artículo 68 ibídem, aquella responde a la definición de entidad descentralizada no solo en razón de su constitución, tal como se anunció, sino también en lo referente a los propósitos de su creación, aunado a que esta disposición resulta aplicable mutatis mutandis a las entidades territoriales, según preceptúa su parágrafo primero y el parágrafo del artículo 2º ibídem. En efecto, dicha normativa establece en lo pertinente: (negritas fuera de texto)

‘ART. 2º—Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas.

PAR.—Las reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo, participación y control interno de la Administración Pública se aplicarán, en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política’.

‘ART. 68.—Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.(…)

Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos.

Los organismos y entidades descentralizados, sujetos a regímenes especiales por mandato de la Constitución Política, se someterán a las disposiciones que para ellos establezca la respectiva ley.

PAR. 1º—De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial (…)’.

En este orden, es de señalar que consta en el expediente la Ordenanza 45 de junio 21 de 1939(6) ‘por la cual se autoriza al Gobernador para fundar una cooperativa y se dictan otras disposiciones’, la cual si bien se expidió mucho antes de la entrada en vigencia de la Ley 49 de 1998, se ajusta a lo dispuesto en su artículo 69 al disponer que ‘(…) las entidades descentralizadas, en el orden nacional, se crean por la ley, en el orden departamental, distrital y municipal, por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización (…)’, luego no cabe duda respecto del cumplimiento del presupuesto advertido en esta disposición. Del mismo modo, es claramente perceptible en los estatutos de Coomunicipios(7) la atribución de personería jurídica independiente, autonomía administrativa, económica y financiera, por lo que en este aspecto aquella observa lo señalado como característica inherente a las entidades descentralizadas en el artículo 68 (negritas fuera de texto).

Ahora, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 prevé la asociación de entidades públicas dentro del capítulo XIII concerniente a las entidades descentralizadas, cuyo tenor se transcribe por considerarlo de la mayor pertinencia así:

‘Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.

Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus juntas o consejos directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal.

PAR.—La Conferencia de Gobernadores, la Federación de Municipios, la Asociación de Alcaldes y las asociaciones de municipalidades se regirán por sus actos de conformación y, en lo pertinente, por lo dispuesto en el presente artículo’ (resaltado fuera de texto).

De la norma transcrita, se observa que Coomunicipios corresponde a una asociación de entidades públicas, pues en la ordenanza(8) referenciada se lee que solo pueden ingresar como socios el departamento y los municipios de Antioquia, siendo posible para las demás personas jurídicas o particulares vincularse únicamente como adherentes.

Por su parte, en lo que tiene que ver con las funciones de la entidad, se observa que esta fue creada con el fin de prestar conjuntamente servicios a cargo de los municipios que la conforman, en los términos de la norma señalada, toda vez que en sus estatutos(9) se establece como objetivo ‘atender las necesidades de sus asociados mediante el aprovechamiento inteligente de los esfuerzos comunes; y, dentro de las actividades a desarrollar se destacan algunas como 'adelantar programas de construcción de obras civiles, especialmente vivienda de interés social y en general proyectos que contribuyan al desarrollo de la infraestructura de los municipios y entidades públicas contratantes, (…) participar directamente o a través de diferentes estrategias empresariales en la transformación de los entes públicos en la gestión de los servicios públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo, energía, gas y telecomunicaciones)’, entre otras que en definitiva ubican a Coopmunicios (sic) en el marco de una congregación de entidades públicas, conformada por los municipios y el departamento, para cooperar en la consecución de sus cometidos como entes de la administración pública.

De otro lado, nótese que el mencionado artículo 95 contempla que la asociación de entidades públicas en comento, se constituya mediante la conformación de una persona jurídica de derecho privado, lo cual indudablemente encaja en la noción de cooperativa de acuerdo con lo expuesto en los artículos 3º y 4º de la Ley 79 de 1988, que en lo pertinente indican: (negritas del despacho)

‘ART. 3º—Es acuerdo cooperativo el contrato que se celebra por un número determinado de personas, con el objetivo de crear y organizar una persona jurídica de derecho privado denominada cooperativa, cuyas actividades debe cumplirse con fines de interés social y sin ánimo de lucro.

Toda actividad económica, social o cultural puede organizarse con base en el acuerdo cooperativo’.

‘ART. 4º—Es cooperativa la empresa asociativa sin ánimo de lucro, en la cual los trabajadores o los usuarios, según el caso; son simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa, creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad en general (…)’.

De lo hasta aquí señalado se colige, entonces, que no le asiste razón al a quo al afirmar que las únicas entidades descentralizadas en el sector departamental son las comprendidas en el artículo 252 del Decreto 1222 de 1986 que cataloga como tal a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta, pues según se anotó, la Ley 489 de 1998, norma posterior y especial en la materia, prevé como entidades descentralizadas, en su artículo 95, a las asociaciones de municipios creadas bajo la figura de personas jurídicas de derecho privado, y tal categoría corresponde a Coomunicipios. 

Ahora, no sobra recalcar que la sujeción de dichas entidades a las regulaciones propias del derecho privado, en modo alguno desdibuja su calidad de entidades descentralizadas, pues por un lado, la ley así lo contempla en el pluricitado artículo 95; y, por el otro, la entidad cuestionada cumple con los demás presupuestos para ser considerada como tal, como son el haber sido creada mediante autorización de ordenanza, según estipula el artículo 69, y con el propósito de cumplir fines de la administración pública territorial.

Habiéndose establecido así, que Coomunicipios ostentaba la calidad de entidad descentralizada del orden departamental para la época en que fueron expedidos los actos acusados, y su condición de sujeto pasivo de control fiscal; fuerza concluir que aquella se hallaba sometida al pago de la cuota de fiscalización de acuerdo con lo preceptuado expresamente por el parágrafo del artículo 9º de la Ley 617 del 2000, y por tanto, los actos demandados se ajustaron a la legalidad, debiendo, en consecuencia, revocarse la sentencia del a quo, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, según se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia”.

Resulta de suma importancia el precedente jurisprudencial transcrito, como quiera que deja claro que la actora, es una entidad descentralizada del orden departamental no obstante tratarse de una asociación de municipios creada bajo la figura de persona jurídica de derecho privado en la modalidad de cooperativa.

En vista de que para esta Sección, no cabe duda alguna en el sentido de que la naturaleza de persona jurídica sometida a las normas de derecho privado que pueda tener la asociación de municipios de Antioquia, no desdibuja su condición de entidad descentralizada, lo que más se debe destacar es que al estar conformada la asociación por los municipios y el departamento de Antioquia como entidades que cuentan en su patrimonio con dineros del Estado, Coomunicipios estaba sometida a control fiscal por parte de la Contraloría de Antioquia y por tanto, al pago de la cuota de vigilancia fiscal para el periodo 2003.

Teniendo de presente las anteriores consideraciones, la Sala revocará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia del 21 de enero de 2011 y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por Coomunicipios Ltda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida el 21 de enero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(5) Sobre la creación de entidades descentralizadas en el nivel territorial, léase la Sentencia de esta Sección de 22 de noviembre de 2002, Exp. 7976, M.P. Olga Inés Navarrete.

Léase también la Sentencia de 23 de agosto de 2012, Exp. No. 2009-00013, M.P. Marco Antonio Velilla.

(6) Folios 20 a 24 del cuaderno principal.

(7) Folio 31, artículo 4º.

(8) Literal c) del artículo 2º, folio 21 del cuaderno principal del expediente.

(9) Artículos 4º y 6º, en folios 31 y 32 del cuaderno principal, respectivamente.