Sentencia 2003-04425 de marzo 10 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad.: 25000-23-25-000-2003-04425-01(1144-07)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Constanza Yenny Cardoso Medina

Demandado: Gobierno Nacional

Bogotá, D.C., diez de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En este caso se controvierte la legalidad artículos 2º y 4º del Decreto 3023 de 11 de diciembre de 2002, proferidos por el Gobierno Nacional, por medio de los cuales se generó la cesación de funciones de la demandante como agente liquidadora del programa del régimen subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina, Comcaja.

En el sub lite se encuentra acreditado que:

— Por resolución 2219 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud dispuso la intervención parcial de la Caja de Compensación Familiar Campesina, Comcaja, para liquidar el programa de régimen subsidiado - ARS (fls. 2 a 12, cdno. ppal.).

— La Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 341 de 21 de febrero de 2002, nombró a Constanza Yenny Cardoso Medina como agente liquidadora del programa de régimen subsidiado - ARS de la Caja de Compensación Familiar Campesina (fls. 13 a 14, cdno. ppal.), designación que surtió efectos en la misma fecha (fl. 19, cdno. ppal.).

— Por esta gestión, la actora recibió mensualmente de Comcaja la suma de $ 11.742.000.oo, por concepto de honorarios (fls. 20, 21 a 28, cdno. ppal.).

— El Presidente de la República, para evitar dobles representaciones legales y erogaciones en un solo sector o entidad, expidió, en uso de sus potestades reglamentarias y de intervención en el servicio público de seguridad social en salud, el Decreto 3023 de 11 de diciembre de 2002. Normativa que en los artículos acusados 2º y 4º dispuso que los representantes legales de las entidades intervenidas parcialmente serían, en lo sucesivo, los agentes liquidadores de los ramos o programas a saldar de los regímenes subsidiado o contributivo:

“ART. 2º—Cuando se trate de la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado o del régimen contributivo, la Superintendencia Nacional de Salud designará como liquidador para adelantar dicho proceso al representante legal de la entidad autorizada para operar el ramo o programa correspondiente y como Contralor el Revisor Fiscal de la misma.

ART. 4º—Para todos los efectos los actuales procesos de liquidación se adecuarán a lo previsto en la presente disposición, en un término no superior a quince (15) días, contados a partir de la fecha de la vigencia del presente decreto. Vencido este término, se entenderá que cesan en sus funciones los liquidadores y contralores en procesos en curso de liquidación total de ramos o programas, plazo dentro del cual se deberá presentar el informe final, tanto al representante legal de la entidad y revisor fiscal para que asuman plenamente las funciones, como a la Superintendencia Nacional de Salud para efecto del seguimiento a dicho proceso de liquidación”.

— En atención a las disposiciones transcritas, la Superintendencia Nacional de Salud requirió e instruyó a la demandante para que presentara el informe final de su gestión como agente liquidadora del programa de régimen subsidiado - ARS (fls. 115 a 117, cdno. ppal. Oficio 0001-2-80065, dic. 28/2002). Entrega del programa ARS que fue realizada con las formalidades exigidas y con la anuencia de una funcionaria de la Superintendencia Nacional de Salud y de la firma contralora Jahv Macgregor (cdnos. 3 y 4).

— En reemplazo de la actora fue designada Gloria Lucía Orozco, representante legal de la Caja de Compensación Familiar Campesina (fl. 101, cdno. ppal. 4, cdno 1), quien asumió las nuevas funciones a partir del 13 de enero de 2003 (fl. 1, cdno. 1).

La demandante considera, en síntesis, que el Presidente de la República con la expedición de los artículos enjuiciados 2º y 4º del decreto 3023 de 2002, generó, de forma ilegal, arbitraria y falsa, la cesación de sus funciones como agente liquidadora del programa de régimen subsidiado de la Caja de Compensación Familiar Campesina, Comcaja. Medida que, en su criterio, le ocasionó graves perjuicios que deben ser resarcidos en atención a la existencia de una verdadera relación laboral.

Precisa que el hecho de que su vínculo con la administración reúna los elementos esenciales e inherentes de un contrato de trabajo, no riñe con su condición legal de auxiliar de la justicia.

El Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria (C.N., art. 189, num. 11) y de intervención en el servicio público de seguridad social en salud (L. 100/93, art. 154) estableció en el Decreto 3023 de 11 de diciembre de 2002, como era su deber legal (L. 715/2001, arts. 42.8 y 68), competencias, procedimientos y reglas para el manejo técnico y/o administrativo de entidades que tienen a su cargo recursos del sistema general de seguridad social en salud (SGSSS).

El aludido Decreto 3023 de 2002, para evitar dobles direcciones y erogaciones, previó, en los artículos controvertidos 2º y 4º, que los agentes liquidadores de un ramo o programa a saldar de los regímenes subsidiado o contributivo serían los representantes legales de la respectiva entidad intervenida parcialmente. Decisión que desencadenó la cesación de funciones de quienes tenían, hasta ese momento, a cargo el proceso liquidatorio.

La Superintendencia Nacional de Salud, ente encargado de realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias del sector salud y de sus recursos (L. 715/2001, art. 68) requirió, para dar lugar a la cesación de funciones de agentes liquidadores que, como la actora, tenían en marcha el trámite liquidatorio de algunos ramos o programas de los regímenes subsidiado o contributivo, el informe final de su gestión.

Una vez fueron recibidos los informes finales de gestión a satisfacción, la Superintendencia Nacional de Salud procedió a designar, como había sido dispuesto (D. 3023/2002) y dentro del marco de su competencia (D. 1922/94, art. 34 y D. 788/98) a los representantes legales de las entidades intervenidas parcialmente como agentes liquidadores de los ramos o programas a saldar.

El recuento efectuado hasta el momento, descarta, como primera medida, una posible extralimitación de funciones y de competencias por parte del Presidente de la República y de la Superintendencia Nacional de Salud.

Para la Sala el hecho de que todo el actuar descrito, haya desencadenado en la búsqueda de evitar dobles representaciones legales y erogaciones, la cesación de funciones de la demandante como agente liquidadora del programa de régimen subsidiado - ARS, no configura per se la falsa motivación y la desviación de poder alegadas de forma somera. Máxime cuando es sabido que el interés privado o particular debe ceder ante el interés público o social.

De otra parte, es necesario precisar que por las características que envuelve la condición legal de auxiliar de la justicia, la actora no puede alegar válidamente la existencia de vínculo laboral alguno con la Superintendencia Nacional de Salud o con la Caja de Compensación Familiar Campesina intervenida parcialmente ni, mucho menos, el desconocimiento de derechos de estabilidad relativa.

El estatuto orgánico financiero que regía a la demandante puntualiza que por ser los liquidadores y los contralores auxiliares de la justicia, no pueden reputarse, para ningún efecto, trabajadores o empleados de la entidad en liquidación o del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en este caso, de la Superintendencia Nacional de Salud (D. 663/93, art. 295, num. 6).

Lo anterior, por cuanto dicho Estatuto señala que: (i) los liquidadores y contralores ejercen funciones públicas administrativas transitorias(1), (ii) pueden ser reemplazados en cualquier momento(2) y (iii) reciben, como contraprestación por su gestión, honorarios a cargo de la entidad en liquidación(3).

Estas características, que refuerzan la inexistencia de una relación de contenido laboral administrativo, fueron desarrolladas por la corporación, así:

“La norma citada, otorga a los agentes especiales la categoría de auxiliares de la justicia; por manera que aun cuando no hace lo mismo respecto de los expertos, auxiliares y consejeros a los que alude, no le cabe duda a la Sala que estos ostentan el mismo calificativo, o más propiamente el de auxiliares de la administración que es la denominación que el artículo 4º del Decreto 1950 de 1973 da a quienes prestan servicios ocasionales, obligatorios o temporales al Estado.

Indudablemente la tarea que debía desarrollar el accionante como auditor externo, no era permanente, puesto que se debía ejecutar temporalmente mientras durara la liquidación de los establecimientos financieros intervenidos, y estaba dirigida a auxiliar al Superintendente Bancario, en la liquidación de los entes tomados en posesión conforme al artículo 4º del Decreto 1950 de 1973.

Por otra parte la remuneración no se fijó de acuerdo con las escalas de remuneración de los empleados de la Superintendencia para que pudiera asimilársele a un supernumerario y es más, ni siquiera fue pagada por el erario público, pues conforme a la ley, se ordenó que sus honorarios serían cubiertos con cargo a las entidades en liquidación, lo que refuerza que la prestación de sus servicios a la administración no fue de contenido laboral administrativo”(4).

Desvirtuados en el plenario la supuesta extralimitación de funciones y competencias, la configuración de vicios (falsa motivación y desviación de poder) y el desconocimiento de derechos laborales, se habrá de confirmar la decisión del a quo que denegó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso promovido por Constanza Yenny Cardoso Medina contra la Nación - Ministerio de la Protección Social - Superintendencia Nacional de Salud.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha».

(1) ART. 295.—Régimen aplicable al liquidador y al contralor.

1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación (resaltado y subrayas fuera del texto).

(2) 4. Designación del liquidador y del contralor de la liquidación (numeral modificado por L. 510/99, art. 28). El director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras designará al liquidador y al contralor, quienes podrán ser personas naturales o jurídicas. El liquidador y el contralor podrán ser removidos de sus cargos por el director del Fondo de Garantías, cuando a juicio de este deban ser reemplazados (resaltado y subrayas fuera del texto).

(3) PAR.—Mientras se establece una tabla de honorarios y primas de gestión, el director del Fondo de Garantías fijará los honorarios que con cargo a la entidad en liquidación deberán percibir el liquidador y el contralor de la liquidación por su gestión. Las primas de gestión se definirán por la rápida y eficiente labor ejecutada por el liquidador, de conformidad con los parámetros y condiciones que determine el Fondo de Garantías.

Así mismo, se dispondrá que se otorgue caución en favor de la entidad por la cuantía y en la forma que el Fondo de Garantías determine.

(4) Sentencia de 14 de noviembre de 1995, expediente 9513, actor: Luis Eduardo Suárez B., M.P. Dolly Pedraza de Arenas.