Sentencia 2003-04626/40461 de julio 7 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Bogotá D.C., siete de julio de dos mil dieciséis.

Rad.: 76001-23-31-000-2003-04626-01(40461)

Actor: Rose Eber Hortua Zamora y Otros

Demandado: Nación - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Fiscalía General de la Nación.

Referencia: Acción de Reparación Directa (Apelación Sentencia)

Extractos: «V. Consideraciones.

1. Presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado

En relación con la responsabilidad del Estado, la Carta Política de 1991 produjo su “constitucionalización” al erigirla como garantía de los derechos e intereses de los administrados y de su patrimonio, sin distinguir su condición, situación o interés.

De lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, se desprende que esta tiene como fundamento la determinación de un daño antijurídico causado a un administrado y la imputación del mismo a la administración pública, tanto por su acción como por su omisión, ya sea atendiendo a los criterios de falla en el servicio, daño especial, riesgo excepcional o cualquier otro.

En síntesis, la responsabilidad extracontractual del Estado se configura con la demostración del daño antijurídico y de su imputación a la administración.

El daño consiste en el menoscabo del interés jurídico tutelado y la antijuridicidad en que él no debe ser soportado por el administrado, ya sea porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o, porque es “irrazonable,” sin depender “de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la Administración.”(10).

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.

Finalmente, debe considerarse que la responsabilidad extracontractual no puede ser concebida simplemente como una herramienta destinada a la reparación, sino que debe contribuir con un efecto preventivo(11) que permita la mejora o la optimización en la prestación, realización o ejecución de la actividad administrativa globalmente considerada.

2. El derecho a la libertad individual.

Dentro del catálogo de derechos contenido en la Constitución Nacional, la garantía de la libertad ocupa un especial e importantísimo lugar, esto es, la posición de derecho fundamental cuya eficacia emerge como el hilo conductor de todo el ordenamiento democrático y vincula a todas las manifestaciones del poder público y, fundamentalmente, al juez de responsabilidad extracontractual del Estado a quien se le impone el velar por la reparación integral de los perjuicios.

Es por esto que la limitación o restricción al derecho de libertad lleva consigo la configuración de un daño antijurídico que, en principio, el ciudadano no está obligado a soportar, en tanto no haya una razón jurídica que imponga tal carga, como es la comisión de una conducta punible, caso en el cual el particular puede ser restringido o privado del ejercicio de la libertad.

3. Imputación de responsabilidad al Estado por privación injusta de la libertad.

La responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la privación injusta de la libertad en su construcción normativa y jurisprudencial ha pasado por las siguientes etapas:

En la primera etapa se consideró que debía aplicarse la teoría subjetiva o restrictiva, según la cual, esa responsabilidad estaba condicionada a que la decisión judicial de privación de la libertad fuera abiertamente ilegal o arbitraria, es decir, que debía demostrarse el error judicial(12).

También se sostuvo que dicho error debía ser producto “de la violación del deber que tiene todo juez de proferir sus resoluciones conforme a derecho, previa una valoración seria y razonable de las distintas circunstancias del caso”(13).

Así las cosas, tal declaratoria de responsabilidad procedía porque la privación de la libertad fue ilegal porque la captura se produjo sin que la persona se encontrara en situación de flagrancia o porque se realizó sin orden judicial previa.

Dijo entonces el Consejo de Estado:

“Ella [la sindicada] fue retenida en el curso de la investigación relacionada con el aludido secuestro; y del hecho de que hubiera sido absuelta al final no puede inferirse que fue indebida su retención. La justificación de la medida aparece plausible y nada hace pensar que en ella mediarán circunstancias extralegales o deseos de simple venganza.

“La investigación de un delito, cuando medien indicios serios contra la persona sindicada, es una carga que todas las personas deben soportar por igual. Y la absolución final que puedan éstas obtener no prueba, per se, que hubo algo indebido en la retención. Este extremo, de tan delicado manejo, requería pruebas robustas y serias y no meras inferencias o conjeturas.”(14)

En una segunda etapa, el Consejo de Estado consideró que la privación injusta de la libertad por “error judicial” comprendía casos diferentes a los contemplados en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal,(15)-(16) eventos aquellos en los cuales la víctima debe demostrar lo injusto de su detención toda vez que en los del artículo 414 se presumen:

“En este orden de ideas, fuera de los casos señalados en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, en los cuales la ley presume que se presenta la privación injusta de la libertad, cuando se pretenda obtener indemnización de perjuicios por esta causa, el demandante debe demostrar que la detención preventiva que se dispuso en su contra fue injusta; y, en tales eventos, habiéndose producido la detención preventiva por una providencia judicial, la fuente de la responsabilidad no será otra que el error jurisdiccional”(17)

En la tercera, que es la que prohíja la Sala actualmente, sostiene que se puede derivar la responsabilidad patrimonial del Estado por la privación injusta de la libertad, cuando el proceso penal termina con sentencia absolutoria (o preclusión de la investigación), incluyendo el evento del in dubio pro reo, aunque para la privación se hayan cumplido todas las exigencias legales ya que se entiende que es desproporcionado, inequitativo y rompe con las cargas públicas soportables que una persona en el Estado Social de Derecho vea limitado su derecho a la libertad para luego resultar absuelto del cargo imputado.

Y es que en un Estado Social de Derecho la privación de la libertad sólo debería ser consecuencia de una sentencia condenatoria, con el fin de proteger el principio universal de la presunción de inocencia establecido en el artículo 29 de la Constitución.

En consecuencia, se reitera que una vez que el juez de lo contencioso administrativo encuentre probado que el derecho fundamental a la libertad de una persona ha sido vulnerado como consecuencia de una decisión judicial, lo que constituye un daño antijurídico a la luz del artículo 90 de la C.P., debe ordenar su reparación.

En síntesis, la privación injusta de la libertad no se limita a las hipótesis previstas en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991 y además no interesa que ella sea intramural, domiciliaria, o consista en restricciones para salir del país o para cambiar de domicilio.

Esta idea vertebral se encuentra expresada como postulado en el artículo 68 de la Ley 270 de 1996 al disponer que “[q]uien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios,” sin perder de vista que el artículo 70 de esa misma Ley prevé que “[e]l daño se entenderá como debido a culpa exclusiva de la víctima cuando ésta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonerará de responsabilidad al Estado.”

4. Culpa exclusiva de la víctima.

Pese a lo anterior, no debe olvidarse que aún en estos eventos en que se tiene por probado el daño antijurídico y se constata que el mismo es imputable de manera objetiva a la entidad demandada; previamente a condenar se debe examinar si no existe culpa exclusiva o concurrente de la víctima de la privación injusta, en el acaecimiento de la misma, tal como lo dispone el artículo 70 de la Ley 270 de 1996, que reza:

“El daño se entenderá como debido a culpa exclusiva de la víctima cuando ésta haya actuado con culpa grave o dolo, o no haya interpuesto los recursos de ley. En estos eventos se exonerará de responsabilidad al Estado”.

Previamente a verificar la existencia o no de esta causal de exoneración de responsabilidad del Estado, la Sala estima necesario examinar los precedentes constitucionales y de la Jurisdicción contencioso administrativa, en relación con el artículo 70 de la Ley 270 de 1996.

A propósito de esta disposición, lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996 fue lo siguiente:

“Este artículo contiene una sanción por el desconocimiento del deber constitucional de todo ciudadano de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia (Art. 95-7 C.P.), pues no sólo se trata de guardar el debido respeto hacia los funcionarios judiciales, sino que también se reclama de los particulares un mínimo de interés y de compromiso en la atención oportuna y diligente de los asuntos que someten a consideración de la rama judicial. Gran parte de la responsabilidad de las fallas y el retardo en el funcionamiento de la administración de justicia, recae en los ciudadanos que colman los despachos judiciales con demandas, memoriales y peticiones que, o bien carecen de valor o importancia jurídica alguno, o bien permanecen inactivos ante la pasividad de los propios interesados. Por lo demás, la norma bajo examen es un corolario del principio general del derecho, según el cual “nadie puede sacar provecho de su propia culpa”.

La norma, bajo la condición de que es propio de la ley ordinaria definir el órgano competente para calificar los casos en que haya culpa exclusiva de la víctima, será declarada exequible”.

Transcrita las consideraciones de la Corte Constitucional en relación con este precepto, resulta indispensable puntualizar las conclusiones a las que ha llegado esta Sala en torno a la culpa exclusiva de la víctima como elemento que excluye la responsabilidad del Estado.

“La jurisprudencia de esta Corporación ha definido los parámetros con base en los cuales resulta forzoso reconocer que la responsabilidad del Estado no puede quedar comprometida como consecuencia de la actuación de la autoridad pública en el caso concreto, en consideración a que el carácter de hecho causalmente vinculado a la producción del daño no es predicable de aquélla, sino del proceder activo u omisivo de quien sufre el perjuicio. Así pues, en punto de los requisitos para considerar que concurre, en un supuesto específico, el hecho de la víctima como eximente de responsabilidad administrativa, la Sala ha expresado:

«Cabe recordar que la culpa exclusiva de la víctima, entendida como la violación por parte de ésta de las obligaciones a las cuales está sujeto el administrado, exonera de responsabilidad al Estado en la producción del daño. Así, la Sala en pronunciamientos anteriores ha señalado:

“… Específicamente, para que pueda hablarse de culpa de la víctima jurídicamente, ha dicho el Consejo de Estado, debe estar demostrada además de la simple causalidad material según la cual la víctima directa participó y fue causa eficiente en la producción del resultado o daño, el que dicha conducta provino del actuar imprudente o culposo de ella, que implicó la desatención a obligaciones o reglas a las que debía estar sujeta. Por tanto puede suceder en un caso determinado, que una sea la causa física o material del daño y otra, distinta, la causa jurídica la cual puede encontrarse presente en hechos anteriores al suceso, pero que fueron determinantes o eficientes en su producción. Lo anterior permite concluir que si bien se probó la falla del servicio también se demostró que el daño provino del comportamiento exclusivo de la propia víctima directa, la cual rompe el nexo de causalidad; con esta ruptura el daño no puede ser imputable al demandado porque aunque la conducta anómala de la Administración fue causa material o física del daño sufrido por los demandantes, la única causa eficiente del mismo fue el actuar exclusivo y reprochable del señor Mauro Restrepo Giraldo, quien con su conducta culposa de desacato a las obligaciones a él conferidas, se expuso total e imprudentemente a sufrir el daño...”(18)

De igual forma, se ha dicho:

“…. para que la culpa de la víctima releve de responsabilidad a la administración, aquella debe cumplir con los siguientes requisitos:

—Una relación de causalidad entre el hecho de la víctima y el daño. Si el hecho del afectado es la causa única, exclusiva o determinante del daño, la exoneración es total. Por el contrario, si ese hecho no tuvo incidencia en la producción del daño, debe declararse la responsabilidad estatal. Ahora bien, si la actuación de la víctima concurre con otra causa para la producción del daño, se producirá una liberación parcial, por aplicación del principio de concausalidad y de reducción en la apreciación del daño, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2357 del Código Civil.

—El hecho de la víctima no debe ser imputable al ofensor, toda vez que si el comportamiento de aquella fue propiciado o impulsado por el ofensor, de manera tal que no le sea ajeno a éste, no podrá exonerarse de responsabilidad a la administración (…)”(19)» (resaltado fuera del texto original).

Por otra parte, a efectos de que opere el hecho de la víctima como eximente de responsabilidad, es necesario aclarar, en cada caso concreto, si el proceder activo u omisivo de aquélla tuvo, o no, injerencia y en qué medida, en la producción del daño. Y ello como quiera que la Sala ha señalado que el hecho de la víctima, como causal de exoneración de responsabilidad o de reducción del monto de la condena respectiva, debe constituir, exclusiva o parcialmente, causa eficiente del perjuicio reclamado, pues de no ser así se estaría dando aplicación a la teoría de la equivalencia de las condiciones, desechada por la doctrina y la jurisprudencia, desde hace mucho tiempo, para establecer el nexo de causalidad”(20).

5. Caso concreto.

Para la Sala(21), con base en el precedente que se acaba de reseñar, de las pruebas existentes sobre las circunstancias en las cuales se produjo la medida de aseguramiento en el caso concreto, se colige que la privación de la libertad que sufrió el señor Rose Eber Hortua Zamora se produjo como resultado de una actuación imputable a él mismo.

En efecto, la Sala observa que mediante providencia del 18 de mayo de 1999, la Unidad Delegada ante los Jueces Penales del Circuito Seccional 24 de Roldanillo, Valle, resolvió imponer medida de aseguramiento en contra de hoy demandante(22), obra también copia auténtica de la decisión de 13 de septiembre de 1999, dictada por la misma autoridad, en la cual se profirió resolución de acusación en contra del señor Hortua Zamora(23). El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Roldanillo, Valle, en Sentencia proferida el 17 de agosto de 2000(24), condenó al señor Rose Eber Hortua Zamora por los delitos de homicidio agravado y porte ilegal de armas.

Posteriormente, el 30 de noviembre de 2001(25), la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga revocó la Sentencia del a quo y en su lugar resolvió absolver al señor Rose Eber Hortua de los delitos sindicados, en virtud de la aplicación del principio de in dubio pro reo. Como fundamento de su decisión el Tribunal consideró:

“[…] Lo que se va bosquejando hasta aquí, es lo que finalmente se puede plantear en relación con todo el conjunto probatorio, que es lo de que al interior de la habitación o en el espacio en que se desarrollaron los hechos, no se pudo verificar que es lo que realmente pasó.

En efecto, se puede restringir la autoría del hecho, a dos personas, Evelio y Heberth, personas que en conjunto, o individualmente, una de ellas, cometieron o desplegaron la acción que segó la vida de Maria Leonor. Sin embargo, a partir de la prueba recogida no se puede inferir con el grado de certeza, cual(sic) de esas hipótesis fue la que se dio. Una de las principales dificultades u obstáculos para llegar a ese conocimiento, se deriva de la muerte violenta padecida por Evelio, en hechos que al parecer se sucedieron como retaliación de lo sucedido a Maria Leonor, en este espiral de violencia intrafamiliar. […]”

En la decisión del 18 de mayo de 1999(26), se tuvo como fundamento para imponer medida de aseguramiento en contra del señor Hortua Zamora los siguientes argumentos:

“[…] Carmen Ericinda Hortua Perez, madre de la hoy occisada(sic) María Leonor Hortúa, manifestó que entre su hijo Rose Evelio y su nieto Rose Evert Hortúa dieron muerte a su hija y que todo era origen porque ésta última les había dado una casa para que ellos(sic) vivieran allí y trabajaran un pedazo de tierra y que debido al mal comportamiento de esta con élla(sic) y con sus bienes, les pidió (sic); que su nieto Rose Eber vivía constantemente amenazando de muerte a sus hijos y que tiempo atrás éste (sic) mismo había atentado contra su hijo Custodio Hortúa.[…]” (Resaltado fuera del texto)

Y más adelante se lee:

“[…] Gilma Rosa Diaz Giraldo, asevera los expuesto (sic) por la anterior declarante, al acotar que acudió a la casa de su mamá de crianza María Leonor Hortúa al notar la presencia de Rose Evelio y Rose Eber, sospechando que algo iba a ocurrir por los problemas que estos sostenían y donde Rose Eber había amenazado a su protectora en varias oportunidades, que antes de llegar a dicho sitio escuchó varias detonaciones de arma de fuego y seguidamente observó salir de la casa a Rose Eber en una moto y a alta velocidad y luego observa a María Leonor “ que venía tratabillando y agarrandose (sic) de las paredes […]” (Resaltado fuera del texto).

Por otra parte, en la decisión del 17 de agosto de 2000(27), el Juzgado Segundo Penal del Circuito resolvió condenar al hoy actor por los delitos de homicidio agravado y porte ilegal de armas, con fundamento, entre otros, en lo siguiente:

“[…] a folio 72 reposa indagatoria de Rose Eber Hortúa Zamora, quien después de reconocer que su tía le negó a su padre la escritura de un pedazo de tierra que le había comprado, manifestó haber presenciado cuando su padre mató a su tía. Al deponer sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar como su progenitor mató a María Leonor inicialmente negó haber presenciado los hechos, pero luego aceptó esa circunstancia, y expresó que la mañana de autos su padre lo invitó a la casa de la occisa, hicieron el recorrido a pié (sic) porque es cerquita. […]” (Resaltado fuera del texto).

La Sala de Subsección destaca que no obstante, en el contexto de este proceso contencioso administrativo, en ejercicio de la autonomía que ostenta para para valoración de la prueba, observa que los testimonios descritos en las providencias referidas, dan cuenta de manera coherente y concordante, que el señor Rose Eber Hortua Zamora realizó una serie de amenazas en contra de la vida de la señora María Leonor Hortua; y que posteriormente, el hoy demandante dio a las autoridades versiones contradictorias sobre su participación y presencia en los hechos investigados.

Así las cosas, es evidente que la conducta del sujeto privado de la libertad fue determinante en la investigación que se inició en su contra, y en la consecuente privación de su libertad; verificándose así, lo que la reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha denomina “culpa exclusiva de la víctima”, como causal de exoneración de responsabilidad civil del Estado, aplicable en estos eventos, pese al régimen de responsabilidad objetiva que en estos casos se maneja.

Recapitulando, a juicio de la Sala está plenamente demostrado que la privación de la libertad del demandante no tuvo causa eficiente o adecuada en la actividad de la Administración de Justicia, sino en las amenazas realizadas por el señor Hortúa Zamora y la evidente contradicción en relación con su presencia o no en el momento y lugar de los hechos; sin que importe si ello era suficiente o no para condenarlo penalmente, pues se reitera, la función del juez de lo contencioso administrativo es independiente a la función del juez penal.

La reprochable conducta de la víctima, en el caso sub examine, hace que la decisión adoptada por la autoridad judicial aparezca como plenamente proporcionada como resultado del juicio de ponderación entre los intereses jurídicos que colisionan en el caso concreto: la efectividad de las decisiones a adoptar por la Administración de Justicia, de un lado, y la esfera de garantías y derechos fundamentales del individuo.

En conclusión, dadas las circunstancias del caso concreto, se dan los presupuestos para afirmar que se trata de un evento de culpa exclusiva de la víctima, que da lugar a exonerar de responsabilidad patrimonial al Estado.

En mérito de lo expuesto la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre la de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

1. CONFIRMAR la Sentencia proferida el 18 de mayo de 2010 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase».

10. Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003.

11. “En consecuencia, la función de la responsabilidad extracontractual (sic) no puede ser ni única ni primariamente indemnizatoria. Tiene que ser, ante todo, preventiva o disuasoria, o se trataría de una institución socialmente absurda: ineficiente”. Pantaleón, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las Administraciones públicas)”, en AFDUAM, 4, 2000, p.174.

12. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 1 de octubre de 1992, expediente: 10923.

13. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 2 de mayo de 200, expediente: 15989.

14. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 25 de julio de 1994, expediente: 8666.

15. Otros casos de detención injusta, distintos de los tres previstos en el artículo 414 del Código de Procedimiento Penal, podrían ser, por vía de ejemplo, los siguientes: detención por delitos cuya acción se encuentra prescrita; detención por un delito que la legislación sustrae de tal medida de aseguramiento; detención en un proceso promovido de oficio, cuando el respectivo delito exige querella de parte para el ejercicio de la acción penal, etc.

16. Decreto 2700 de 1991, artículo 414. Indemnización por privación injusta de la libertad. Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado indemnización de perjuicios.
Quien haya sido exonerado por sentencia absolutoria definitiva o su equivalente porque el hecho no existió, el sindicado no lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible, tendrá derecho a ser indemnizado por la detención preventiva que le hubiere sido impuesta siempre que no haya causado la misma por dolo o culpa grave.

17. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 17 de noviembre de 1995, expediente: 10056.

18. Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sentencia de 25 de julio de 2002, Exp. 13744, Actor: Gloria Esther Noreña B.

19. Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sentencia de 2 de mayo de 2002 Exp. 13262, Actor: Héctor A. Correa Cardona y otros. Esta tesis ha sido reiterada en varias oportunidades por esta Sala, al respecto véase, entre otras, la Sentencia de 20 de abril de 2005, Exp. 15784 C. P.:Ramiro Saavedra Becerra y la Sentencia del 2 de mayo de 2007, Exp. 15.463 C.P.: Mauricio Fajardo.

20. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 2 de mayo de 2007, Exp. 15.463 C.P.: Mauricio Fajardo. En este sentido véase también la Sentencia de 18 de octubre 2000, Exp. 11981.

21. Sentencia del 29 de abril de 2015 Exp. 68012315000200003028 01 (31044), Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C.

22. Fls. 4-14 del cdno.1.

23. Fls. 18-30 del cdno.1.

24. Fls. 31-51 del cdno.1.

25. Fls. 55-68 del cdno1.

26. Fls. 4-15 del cdno.1.

27. Fl. 31-51 del cdno.1.