Sentencia 2003-07836 de mayo 2 de 2013

 

Sentencia 2003-07836 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 250002325000200307836 01

Número interno: 2422-2010

Consejero ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: María Yvette Osorio Arévalo

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

El problema jurídico se contrae a establecer si la Resolución 0441 del 25 de mayo de 2003, expedida por el Superintendente Bancario (hoy Financiero), mediante la cual aceptó la renuncia de la señora María Yvette Osorio Arévalo al cargo de subdirector 0150-20 de la subdirección de actuaría(sic), se encuentra ajustada a derecho.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda por considerar que al ser un cargo de libre nombramiento y remoción, la petición de la renuncia no constituye un constreñimiento del cual se derive la ilegalidad del acto demandado.

Por su parte, el apoderado de la actora interpone recurso de apelación por considerar que el cargo desempeñado por la actora es de carrera y que su renuncia no fue libre y espontánea, sino provocada por el Superintendente Bancario (hoy Financiero).

Para efectos de decidir se tiene lo siguiente:

La renuncia como causal de retiro del servicio

Entre las causales de retiro del servicio el legislador previó la renuncia regularmente aceptada de un empleo público, entendida como la manifestación espontánea y voluntaria de separarse definitivamente del ejercicio de la función pública.

Lo anterior, debe precisarse, constituye un desarrollo del derecho de “escogencia de profesión u oficio” previsto en el artículo 26 de la Constitución Política, según el cual, toda persona es libre de escoger o dejar de lado un oficio o profesión, de acuerdo a sus intereses, sin que existan limitaciones distintas de aquellas que pretendan salvaguardar la continuidad y buena prestación del servicio.

En relación con la causal de retiro del servicio por renuncia, el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, señala:

Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.

La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

La providencia por medio de la cual se acepte la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en el abandono del empleo.

Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualquier otras circunstancias pongan con anticipación en manos del Jefe del organismo la suerte del empleado.

Cuando el empleado estuviere inscrito en el escalafón, la renuncia del cargo conlleva la renuncia a su situación dentro de la carrera respectiva”.

El Decreto 1950 de 1973, en su artículo 110, reitera la posibilidad con que cuenta un servidor público de dejar sus funciones mediante la renuncia regularmente aceptada, precisando para ello que, una vez esta sea puesta en conocimiento de la administración, la autoridad nominadora deberá pronunciarse en relación con su aceptación, dentro de los 30 días siguientes a su presentación, en caso contrario, el servidor público podrá separarse de su empleo, sin incurrir en abandono del cargo o continuar prestando sus servicios, evento en el cual la renuncia presentada no producirá efecto alguno.

Por su parte, el literal b) del artículo 37 de la Ley 443 de 1998, consagra como causal de retiro de la función pública de los empleados de carrera la renuncia regularmente aceptada de un servidor público, en los siguientes términos:

“El retiro del servicio de los empleados de carrera se produce en los siguientes casos:

(…).

b) Por renuncia regularmente aceptada;

Causal de retiro de la cual disponen, en igual forma, los empleados nombrados en provisionalidad y los de libre nombramiento y remoción en el momento en que así lo manifiesten, esto, con carácter libre, voluntario e inequívoco, y en los términos previstos en los Decretos 2400 de 1968 y 1950 de 1973, aplicables a dichos servidores ante la falta de regulación concreta, en relación con su forma de desvinculación por renuncia regularmente aceptada.

De otra parte, la Sala no pasa por alto que esta Corporación ha señalado en reiteradas ocasiones que la solicitud o insinuación de renuncia a los funcionarios o empleados que ejerzan funciones de dirección, manejo y confianza no afecta la legalidad de los actos de retiro, pues dicha facultad obedece a la oportunidad que la ley le otorga a los nominadores de reorganizar el servicio mediante el cambio de su subalternos.

Del asunto concreto

La señora María Yvette Osorio Arévalo prestó sus servicios en la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) desde el 20 de febrero de 1984 hasta el 20 de mayo de 2003 fecha en la que fue aceptada su renuncia al cargo de Subdirector 0150-20 de la subdirección de actuaría de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera).

De conformidad con el Decreto 2502 de 1998, por el cual se estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva entre los que se encuentran las superintendencias, estableció en su artículo 2º dentro del nivel directivo el cargo de subdirector administrativo y/o financiero o técnico u operativo, código 0150 grado 20.

Por su parte la Ley 510 de 1999 “por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores” en especial el artículo 50 estableció la clasificación de los empleos en la Superintendencia Bancaria de la siguiente manera:

“Son de libre nombramiento y remoción los siguientes empleos de la Superintendencia Bancaria:

1. Los del nivel directivo.

2. Los de cualquier nivel jerárquico cuyo ejercicio implique confianza y que estén al servicio directo e inmediato del Superintendente Bancario.

3. Los del nivel asesor que estén al servicio directo e inmediato de los superintendentes delegados, en cuanto su ejercicio implica un grado considerable de confianza.

4. Los jefes de división

5. Los empleos cuyo ejercicio implique la administración y manejo directo de bienes, dinero y/o valores del Estado.

Los demás empleos de la planta de personal de la Superintendencia Bancaria pertenecerán a la carrera administrativa especial.”

Según el manual de funciones de la Superintendencia Bancaria vigente para la época el cargo de subdirector técnico 0150-20 de la subdirección de actuaria tenía asignadas las siguientes funciones:

1. Asesorar al superintendente bancario, superintendentes delegados, secretario general y directores en todo lo relacionado con la aplicación de ciencias actuariales.

2. Realizar estudios y trabajos actuariales para las dependencias que lo requieran.

3. Revisar los cálculos actuariales efectuados por las compañías de seguros y reaseguros, para la constitución de sus reservas técnicas y matemáticas.

4. Resolver consultas sobre asuntos actuariales que le presten las instituciones vigiladas.

5. Aprobar los estudios actuariales para pensiones de jubilación que le sean presentadas por las instituciones vigiladas, y

6. Las demás que se le asignen de acuerdo con la naturaleza de la dependencia.

De lo anterior se colige que contrario a lo manifestado por el apoderado de la parte demandante el cargo subdirector técnico 0150-20 de la Subdirección de Actuaria de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) es del nivel directivo de libre nombramiento y remoción, pues de conformidad con el manual de funciones su ejercicio implica un alto grado de confianza comoquiera que tienen asignadas funciones de asesoría institucional, así como funciones asistenciales y de apoyo.

Establecida la naturaleza jurídica de su cargo, se examina a continuación la manera como se produjo la renuncia de la señora María Yvette Osorio Arévalo. Para el efecto se allegaron las siguientes pruebas:

1. Obra a folio 5 del expediente, el escrito de 5 de mayo de 2003 mediante el cual la demandante presentó ante el superintendente bancario su renuncia al cargo que venía desempeñando, en los siguientes términos:

“Por la presente, de manera comedida presento renuncia al cargo de subdirector de la subdirección de actuaría de esta superintendencia”.

2. Resolución 0441 del 15 de mayo de 2003 por medio de la cual se acepta a partir del 20 de mayo de 2003 la renuncia de la actora al cargo de subdirector 0150-20 de la subdirección de actuaria de la Superintendencia Bancaria de Colombia.

3. Hoja de vida de la señora María Ivette Osorio Arévalo.

Testimoniales

Obra a folios 58 y 59 del expediente la declaración rendida por el señor Arturo Morales Calderón quien para la época de los hechos era abogado de la Superintendencia Bancaria y respecto de la renuncia presentada por la actora señaló:

PREGUNTADO: Informe al despacho si sabe o le consta las condiciones del retiro de la referida señora Osorio de la entidad citada en precedencia. CONTESTÓ: Todo lo que sé es de oídas, hasta donde recuerdo María Yvette Osorio se desvinculó de la Superintendencia Bancaria junto con un grupo de varios funcionarios que habían presentado renuncia a sus cargos por petición del Superintendente Bancario. PREGUNTADO: Conoce usted los términos de la solicitud de renuncia efectuada por el señor Superintendente. CONTESTÓ: No los conozco. PREGUNTADO: Indique al despacho, cual fue la fuente del conocimiento que dice tener sobre la solicitud de renuncia aludida en precedencia. CONTESTÓ: Particularmente, por los comentarios que me hizo una de las personas involucradas dentro de ese grupo de funcionarios a que hice alusión anteriormente, específicamente, María del Pilar Campos Ramírez, y en términos generales por comentarios que hacían los funcionarios de la Superintendencia. PREGUNTADO: Sabe o le consta si la solicitud de renuncia efectuada por el Superintendente se hizo sin distingo tanto a funcionarios de carrera como a funcionarios de libre nombramiento y remoción. CONTESTÓ: No, no se.

Por su parte la señora María del Pilar de la Torre Sendoya en su condición de jefe de la oficina de control interno de gestión de la Superintendencia Bancaria, manifestó:

PREGUNTADO: Informe al despacho si por el conocimiento que dice tener de la actora, sabe o le consta de las circunstancias que originaron la dimisión de la referida funcionaria de la Superintendencia Bancaria. CONTESTÓ: si conozco las condiciones en que se presentó la dimisión de la demandante, en efecto a mediados del año 2003 cuando el Superintendente Bancario llevaba ya varios meses en su cargo, éste citó a los directivos a alguna reunión en la cual puso de presente su conocimiento de la entidad, el tiempo que llevaba en la superintendencia, así como la pertinencia de contar con autonomía y libertad para reorganizar sus cuadros directivos. Como consecuencia de lo antes dicho, los funcionarios presentamos nuestra carta de renuncia, de manera libre y espontánea, así lo hice yo consiente del carácter y naturaleza de mi cargo, es decir, este es de libre nombramiento y remoción, sé que el cargo que ocupaba la actual demandante era equivalente al mío por cuanto ella se desempeñaba como subdirectora actuaría. PREGUNTADO: De acuerdo con su respuesta anterior, puede afirmarse que los términos utilizados por el superintendente en la reunión referida, estuvieron signados por la fuerza o la coacción respecto del personal convocado para la misma. CONTESTÓ: No, considero que los términos utilizados por el señor superintendente no estuvieron marcado (sic) ni por la fuerza ni por la coacción. Quiero precisar que la reunión a la que asistí era corta, el grupo era grande, y me refiero que podían ser fácilmente unas treinta personas, y los términos utilizados planos, tranquilos, muy administrativos, no hubo ninguna palabra fuerte ni ninguna referencia personal. PREGUNTADO: Indique al despacho si a la citada reunión, acudió igualmente personal escalafonado en carrera administrativa, y si respecto de ellos se hizo la misma solicitud de renuncia por el superintendente. CONTESTÓ: Con toda atención debo decir que las palabras del superintendente nunca fueron “solicitud de renuncia”, sus palabras fueron pertinencia y necesidad de quedar en libertad para reorganizar los cuadros directivos. Yo creo que a estas reuniones no se citó a ningún funcionario de carrera administrativas, eran tantas personas no recuerdo todas las caras, pero si recuerdo a quienes tengo presente, se desempeñaban en cargos de libre nombramiento y remoción (…) PREGUNTADO: De acuerdo con su descripción de la reunión de los funcionarios con el superintendente bancario, sírvase explicar al despacho si usted como asistente a la misma se sintió presentada para presentar la renuncia. CONTESTÓ: Nunca me sentí presionada y por el contrario tengo completamente claro, como servidor público que la naturaleza de ciertos cargos cuales son los de libre nombramiento y remoción, suponen la posibilidad de la autoridad nominadora de disponer de ellos…”.

Valoración probatoria

En relación con lo expuesto, resulta pertinente recordar que de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 27 del Decreto 2400 de 1968 y 110 y 113 del Decreto 1950 de 1973 el acto de la renuncia contiene una serie de elementos característicos que tipifican la expresión de la voluntad del empleado, entre ellos la manifestación propia, espontánea e inequívoca dirigida a dejar el empleo.

Lo anterior constituye una expresión de la solemnidad de que debe estar rodeado el acto de renuncia, a saber, la forma exacta y precisa en que el empleado público manifiesta su voluntad de dejar sus funciones, en contraposición a las fórmulas imprecisas que pueden dar lugar a confusiones.

Para apreciar el valor de convicción de las declaraciones de los testigos debe tenerse en cuenta la razón del dicho, la concordancia entre unas y otras, la precisión o vaguedad de lo que exponen, su imparcialidad frente a su particular situación, y, por supuesto, deben desecharse los juicios de valor o conceptos referentes a las causas o efectos de los hechos que conocieron basados en simples deducciones personales.

En ese sentido, es claro que el señor Arturo Morales Calderón se limita a expresar sus propias conclusiones, pero no relata ningún hecho relevante que dé la suficiente certeza de la desviación de poder alegada, pues no conoce con certeza y de manera directa el presunto constreñimiento del cual fue objeto la actora por parte del Superintendente Bancario, por el contrario se limita a señalar que su conocimiento de los hechos son de oídas, desconociendo los términos de la solicitud de renuncia efectuada por el Superintendente Bancario (hoy Financiero).

Esta declaración no genera certeza, ni remite a la fuente directa, concibe apreciaciones eminentemente subjetivas, afirmaciones genéricas que no están acompañadas de la constatación de los efectos probatorios pretendidos.

Respecto de la declaración de la señora María del Pilar de la Torre Sendoya, si bien es cierto afirma que el Superintendente bancario se reunió con el personal directivo de la Superintendencia Bancaria, fue enfática en señalar que en dicha reunión NO se solicitó la renuncia de la actora. Obsérvese como en su declaración afirma que los términos utilizados por el Superintendente no estuvieron marcados ni por la fuerza ni por la coacción, por el contrario, “sus palabras fueron pertinencia y necesidad de quedar en libertad para reorganizar los cuadros directivos”, y que con dicha reunión no se sintió presionada para presentar la renuncia.

Apreciada la prueba testimonial y documental en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la Sala llega a la convicción de que la renuncia que la actora presentó a su cargo, fue el resultado de su voluntad libre y espontánea, y si bien el Superintendente Bancario (hoy Financiero), manifestó la pertinencia y necesidad no constriñó para su presentación.

Para obtener la nulidad del acto, no basta simplemente con exponer argumentos, resulta necesario además, en asuntos como el presente, que se pruebe el componente coercitivo que influyó en el quebranto de la voluntad de manera tal, que indefectiblemente se haya visto compelido a renunciar. Sobre el particular esta Corporación reiteradamente ha dicho:

“La renuncia va precedida de un motivo, expreso o no, no es esta circunstancia la que vicia la aceptación, sino el hecho de que ese motivo haya sido gestado por la entidad con el fin de quebrar el libre arbitrio y provocar el retiro del empleado. No es suficiente, ni siquiera, la simple insinuación que haga el nominador de presentar la dimisión; es necesario que se evidencie un componente coercitivo que permita concluir que el fuero interno del empleado fue invadido de tal manera que su capacidad de decisión se ve truncada, al punto que indefectiblemente se ve compelido a renunciar(1)”.

Por lo demás, de un lado, no puede aceptarse que un funcionario como la actora, que sin duda alguna ocupaba un cargo que requiere determinadas calidades profesionales, condiciones intelectuales y experiencia, como la acreditada en su hoja de vida, que hizo una clara manifestación voluntaria de renunciar, exprese razones y vicios que afectaron su voluntad por el constreñimiento planteado, que dentro del plenario no logró demostrar.

En el presente asunto, y como lo ha señalado esta Corporación en reiteradas oportunidades la solicitud o insinuación de renuncia a los funcionarios o empleados que ejerzan funciones de dirección, manejo y confianza no afecta la legalidad de los actos de retiro, pues dicha facultad obedece a la oportunidad que la ley le otorga a los nominadores de reorganizar el servicio mediante el cambio de su subalternos.

En las anteriores condiciones, se concluye que la renuncia presentada por la actora al cargo de Subdirector 0150-20 de la Subdirección de Actuaria de la Superintendencia Bancaria, reúne la totalidad de los requisitos o elementos característicos previstos en los artículos 27 del Decreto 2400 de 1968 y 110 y 113 del Decreto 1950 de 1973 esto en la medida en que, se repite, fue un acto propio, con un solo fin y espontáneo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 24 de junio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que denegó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso promovido por la señora María Yvette Osorio Arévalo.

RECONÓCESE personería a los doctores Esther Gómez Mejía, como apoderada de la parte demandante en los términos y para los efectos de la sustitución del poder realizada por el doctor César Gómez Mejía que obra a folio 120 del expediente y al doctor William Gómez Tequia como apoderado de la Superintendencia Financiera de Colombia, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 127 del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y una vez ejecutoriada esta sentencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, expediente 2500023250002000-1405-01 (N.I.5182-01). Sentencia de 23 de enero de 2003, magistrado ponente Ana Margarita Olaya Forero. Actor: María Jadile Orozco contra Superintendencia Nacional de Salud.