Sentencia 2003-08897 de abril 29 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Exp.: 25000232500020030889702

Número interno 0478-2009

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Autoridades Distritales

Actor: Carmen Lucía Velásquez Maya

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil diez.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia proferida el 7 de junio de 2007, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda instaurada por Carmen Lucía Velásquez Maya contra Bogotá D.C. - Secretaría de Educación.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico principal se contrae a determinar la legalidad del acto administrativo expedido por la Secretaría de Educación, por medio del cual se negó a pagar el salario que corresponde a la jornada total, en tanto la demandante solo laboró en una intensidad de cuatro horas diarias.

En consecuencia, la Sala analizará los siguientes elementos necesarios para despachar el cargo: 1. La evolución del marco normativo que regula la jornada de trabajo de los servidores públicos del sector central de la administración distrital. 2. Si a la demandante le asiste el derecho adquirido a una jornada laboral de cuatro horas y una retribución completa.

La Sala encuentra probados los siguientes hechos:

— La señora Carmen Lucía Velásquez Maya, fue nombrada por Resolución 253 de 8 de febrero de 1993, en el cargo de profesional universitario VIII-B en la planta de personal administrativo de la secretaría de educación (fls. 132 a 166).

— Mediante la Resolución 731 de 13 de abril de 1994, se inscribió a la demandante en la carrera administrativa (fls. 79 a 84).

— Se allegó la certificación en la cual consta que la actora ingresó a laborar con la entidad el 15 de febrero de 1993, y se retiró del servicio el 29 de octubre de 2003 (fl. 119).

— El rector del Instituto Técnico Distrital Francisco José de Caldas, mediante el oficio de 23 de octubre de 2002, informó que la actora laboraba solo cuatro horas diarias, situación que anteriormente había sido suministrada a la Secretaría de Educación y al Cadel (fl. 103).

— El gerente del Cadel, localidad 10, por medio del oficio de 8 de mayo de 2002, remitió copia del informe del incumplimiento de la jornada laboral por las profesionales de la salud del mencionado plantel educativo (fl. 104).

1. La evolución del marco normativo que regula la jornada de trabajo en el sector público distrital presenta el siguiente panorama:

El artículo 10 del Decreto 133 de 2001, expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., por el cual se modificó el horario de trabajo de los servidores públicos del sector central de la administración distrital, dispuso:

“ART. 10.—EI horario de trabajo de los servidores públicos del sector central de la administración distrital será de lunes a viernes en jornada continua de 8:00 a.m. a 5:30 p.m., incluida una (1) hora de almuerzo.

PAR.—A criterio de cada entidad, se podrá establecer una jornada laboral en horarios distintos o en forma alternativa de 10:00 a.m. a 7:30 p.m. de acuerdo con las necesidades del servicio y en atención a los criterios de racionalidad y austeridad del gasto publico (sic) ordenados por la Ley 617 de 2000” (resaltado fuera del texto).

La Resolución 1376 de 2003 “Por la cual se establecen los parámetros para el manejo de los horarios de los funcionarios administrativos, que laboran en los establecimientos educativos distritales de la secretaría de educación”, en su artículo primero señaló:

“ART. 1º—Por regla general la jornada laboral para los empleados administrativos de la secretaría de educación, que prestan sus servicios en los establecimientos educativos distritales, será de lunes a viernes. En caso de requerirse apoyo administrativo los días sábados, podrán los rectores ajustar la jornada, siempre y cuando esta no exceda las cuarenta y dos (42) horas y treinta (30) minutos durante la semana.

PAR. 1º—Los servidores públicos de la planta administrativa que prestan sus servicios en los establecimientos educativos distritales, cumplirán el horario que les asigne el rector, teniendo como jornada laboral mínima ocho (8) horas y treinta (30) minutos diarias, sin perjuicio de la compensación de tiempo de que trata el artículo segundo del presente acto administrativo” (resaltado fuera del texto).

El artículo 33 del Decreto 1042 de 1978, igualmente se ocupó de la jornada de trabajo, para ordenar que:

“ART. 33.—De la jornada de trabajo. La asignación mensual fijada en las escalas de remuneración a que se refiere el presente decreto, corresponde a jornadas de cuarenta y cuatro horas semanales. A los empleos cuyas funciones implican el desarrollo de actividades discontinuas, intermitentes o de simple vigilancia podrá señalárseles una jornada de trabajo de doce horas diarias, sin que en la semana excedan un límite de 66 horas (modificado por el D. L. 85/86).

Dentro del límite máximo fijado en este artículo, el jefe del respectivo organismo podrá establecer el horario de trabajo y compensar la jornada del sábado con tiempo diario adicional de labor, sin que en ningún caso dicho tiempo compensatorio constituya trabajo suplementario o de horas extras.

El trabajo realizado en día sábado no da derecho a remuneración adicional, salvo cuando exceda la jornada máxima semanal. En este caso se aplicara lo dispuesto para las horas extras”.

De otro lado, el artículo 1º del Decreto 1647 de 1967, por el cual se reglamentaron los pagos a los servidores del Estado, estableció la correspondencia necesaria entre la prestación del servicio y el pago del salario.

2. Corresponde ahora definir para el caso concreto, si puede reprocharse a la administración distrital, por no haber pagado a la demandante la totalidad del salario que corresponde a una jornada de ocho horas, bajo el argumento de que ella realmente solo prestaba el servicio durante cuatro horas por día. A juicio de la Sala, el concepto de relación laboral, como instrumento de regulación de las relaciones entre empleador y trabajador, contiene como uno de sus elementos constitutivos la jornada laboral, es decir el tiempo durante el cual el trabajador destina su energía, sus conocimientos y su actividad al servicio de la función o de la tarea que le corresponde cumplir en beneficio del empleador. La jornada laboral es determinante en el conjunto de esa relación, pues el salario, otra de sus categorías fundamentales, está determinado por la jornada laboral, es decir por el tiempo que el trabajador compromete en favor del empleador. La magnitud de la remuneración está entonces indisoluble y directamente asociada al tiempo de dedicación al trabajo, tanto, que habría detrimento patrimonial al reconocer salario a un empleado por un tiempo realmente no trabajado.

Así, el Decreto 1647 de 5 de septiembre de 1967, por el cual se reglamentan los pagos a los servidores del Estado, dispone perentoriamente que toda remuneración que se pague debe obedecer a servicios efectivamente prestados. Dice así el artículo 1º del citado decreto:

“Los pagos por sueldos o cualquiera otra forma de remuneración a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital, municipal y de las empresas y establecimientos públicos, serán por servicios rendidos, los cuales deben comprobarse debidamente ante los respectivos funcionarios de la Contraloría General de la República y las demás contralorías a quienes corresponde la vigilancia fiscal”.

Y el artículo 2º del mismo Decreto 1647 establece la perentoriedad de los descuentos en caso de que no se haya prestado efectivamente el servicio:

“Los funcionarios que deban certificar los servicios rendidos por los empleados públicos y trabajadores oficiales de que trata el artículo anterior, estarán obligados a ordenar el descuento de todo día no trabajado sin la correspondiente justificación legal”.

Para cerrar, el artículo 3º del mismo decreto establece las sanciones, inclusive de orden penal, en caso de que los funcionarios competentes autoricen erogaciones que no correspondan a la prestación efectiva del servicio:

“Los funcionarios que certifiquen como rendidos servicios que no lo fueron, además de las sanciones penales por falsedad en que puedan incurrir estarán obligados al reintegro de los sueldos o remuneraciones indebidamente pagados”.

Así las cosas el Decreto 1647 de 1967, sería suficiente como instrumento normativo para impedir que la demandante reclamara un salario por un trabajo no ejecutado efectivamente.

No sobra añadir la fuerza que tiene el elemento normativo, pues si es contrario a derecho pagar sumas de dinero por un tiempo no laborado de trabajo. Así, mediante la sentencia de 22 de agosto de 2002, radicación 0014-01, la Sección Segunda, ponente : Dr. Jesús María Lemos Bustamante, actor Federación Colombiana de Educadores, determinó sobre el mentado decreto lo siguiente:

“Lo que busca la norma acusada es la consecuencia lógica de la inasistencia a prestar el servicio personalmente: no remunerar el servicio que no ha sido prestado.  Este procedimiento no viola la preceptiva de que trata el artículo 29 de la Carta Política y en ningún caso puede constituir una sanción pues si no se presta el servicio es apenas lógico que no haya lugar a su pago. El descuento por los días no laborados debe hacerse conforme a la ley y el Decreto 1647 de 1967 no señala un procedimiento disciplinario previo pero sí ordena su aplicación inmediata. Por lo demás, la ley señala taxativamente cuáles son los deberes y obligaciones de los docentes entre los que se encuentra la de cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo, tal como se encuentra contemplado en el artículo 44, literal f), del Decreto 2277 de 1979. Por lo anterior no observa la Sala violación del debido proceso. Observa la Sala que dentro de las atribuciones otorgadas al Presidente de la República se encuentra la de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos. En cumplimiento de esta atribución se pueden expedir normas como la demandada, destinadas a lograr la debida administración de las rentas públicas. No se ve que le prohíba al Presidente de la República expedir decretos administrativos tendientes a regular los pagos de los servidores del Estado porque es incuestionable que el pago de dineros públicos sin justificación legal sería violatorio de la función de recaudación y administración de las rentas y caudales públicos. La remuneración del servidor público vinculado por una relación legal y reglamentaria presupone el deber de prestar el servicio y por lo tanto no tiene derecho al pago de los días no laborados. Lo que pretende el decreto enjuiciado es evitar un enriquecimiento ilícito de los servidores públicos que devenguen un salario sin la prestación del servicio con defraudación del erario público”.

Carece de razón entonces la parte demandante cuando exige una contraprestación económica por una jornada que jamás cumplió, pues el Decreto1647 de 5 de septiembre de 1967 impide pagar el tiempo no laborado como se estableció en los precedentes copiados. En el mismo sentido ya se pronunció esta Sala en la Sentencia de 25 de febrero de 2010, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Expediente 11001 0325 000 2008 0002100, número interno 0549-2008, autoridades departamentales, actor Félix Bonilla Bohórquez.

EI Consejo de Estado, mediante fallo del 30 de abril de 2009, sobre la jornada laboral en los establecimientos educativos oficiales, aseveró(2):

“Es importante anotar que el hecho de venir cumpliendo un horario en jornada inferior a la establecida por el legislador no puede constituirse, en manera alguna, en un derecho adquirido, pues lo normal es el ejercicio de las funciones dentro de los límites establecidos, si la autoridad considera la necesidad, se repite, de ajustarla a la normatividad legal para la prestación de un mejor servicio, lo cual se traduce en cobertura y calidad (C.P., art. 67)”.

Pero si lo anterior no fuera suficiente, en el folio 132 aparece la Resolución 253 del 8 de febrero de 1993, por la cual se realizaron unos nombramientos en la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Distrito en la que aparece designada la demandante como profesional universitario VIII B. Es nítido que en esos nombramientos, no hubo ninguna designación como funcionarios de la salud que pudieran reclamar por tanto algún régimen especial o privilegio. Se trata de cargos de auxiliares administrativos, de auxiliares administrativos de servicios generales, profesionales universitarios, secretarias, pero nunca el decreto estableció jornada especial distinta de la señalada en el Decreto 3471 de 29 de octubre de 2002, según el cual los servidores públicos de la planta administrativa que presten sus servicios en las instituciones educativas distritales laborarán de lunes a viernes en los horarios establecidos en el mismo compendio.

No puede haber abuso o exceso de la autoridad administrativa, si ella busca, como aquí ha acontecido, ajustar la conducta de los servidores públicos a lo que preceptúan las normas sobre jornada laboral, o lo que es igual, si esas autoridades de modo precedente expresaron su preocupación por el detrimento patrimonial que puede sobrevenir por la desatención de la jornada laboral. El solo hecho de haber perseverado en una situación irregular, por la que dedicaba a su trabajo un tiempo menor al que indican las normas citadas, no genera un derecho adquirido, ni altera su relación con la administración, que en este caso es legal y reglamentaria y no de hecho.

Según la propia manifestación de la demandante que aparece en el folio 8, expresión que tiene alcance de confesión, ella sí fue requerida para que cumpliera una jornada laboral de 8 horas y media, afirmación que es corroborada por el cruce de comunicaciones entre el gerente del “Cadel” y el director del establecimiento educativo, que reiteradamente expresaron la irregularidad de la situación. Entonces, si la demandante, sin fundamento alguno se obstinó en no cubrir la jornada laboral establecida reglamentariamente, no hizo mal la administración al pagar solamente la jornada laboral efectivamente prestada, sin que el yerro precedente generara derechos adquiridos.

Además, observa la Sala, que en expediente no existe prueba de los descuentos que según la demandante realizó la entidad, demandada, en el escrito inicial del proceso, la actora dijo: “... a título de restablecimiento del derecho se ordene al Distrito Capital de Bogotá (Secretaría de Educación Distrital) reconocerle y pagarle a la demandante, los salarios y prestaciones insolutos (diferencia salarial) dejados de cancelar por la decisión unilateral de la Secretaría de Educación Distrital...” y en otro aparte, expresó: “... Durante toda su relación laboral la demandante había recibido el pago completo del salario establecido como retribución de la jornada pactada, es decir, la de cuatro (4) horas diarias, hasta hace unos pocos meses, cuando la Secretaría de Educación, decidió unilateralmente, arbitraria e injustificadamente, exigirle una jornada diaria de ocho horas y media...” (resaltado fuera del texto). De todo ello se colige, que no existe certeza sobre la fecha a partir de la cual se hizo la reducción del salario a la actora, para ajustarlo a la prestación real del servicio, lo cual impide determinar el monto de la pretensión reclamada, por lo mismo, en el caso hipotético de prosperar la pretensión, tampoco sería posible determinar la magnitud de la reclamación por ausencia de uno de los referentes temporales, carencia probatoria atribuible por entero a la parte demandante.

Puestas e(sic) esta dimensión las cosas, acertó el tribunal al desechar las pretensiones de la demanda y por ello deberá recibir confirmación.

Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 7 de junio de 2007, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “A”, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda instaurada por Carmen Lucía Velásquez Maya contra Bogotá, D.C., Secretaría de Educación.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.»

(2) Sentencia de 30 de abril de 2009. Radicado 1046, C.P. Alfonso Vargas Rincón.